加強(qiáng)中央銀行會(huì)計(jì)核算管理的思考

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摘要:本文剖析了中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)上線后對(duì)中央銀行會(huì)計(jì)核算管理工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并從COSO框架五大要素的角度，提出了構(gòu)建會(huì)計(jì)核算內(nèi)部管理體系的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:ACS;COSO;會(huì)計(jì)核算管理

2014年6月30日，中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)(ACS)在全國(guó)正式上線運(yùn)行，ACS系統(tǒng)的上線運(yùn)行對(duì)進(jìn)一步暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制、促進(jìn)金融穩(wěn)定運(yùn)行、提高資源配置效率具有重要意義。在當(dāng)前數(shù)據(jù)大集中的背景下，如何在制度框架層面加強(qiáng)內(nèi)部控制管理以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等諸多問(wèn)題，成為中央銀行會(huì)計(jì)核算管理工作亟需解決的課題。本文基于借鑒國(guó)際通行的COSO框架，嘗試從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及監(jiān)控活動(dòng)等五個(gè)方面構(gòu)建會(huì)計(jì)核算的內(nèi)部管理體系，以期有效化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

一、ACS系統(tǒng)運(yùn)行給中央銀行會(huì)計(jì)核算管理工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)

(一)時(shí)序管理更為嚴(yán)格。ABS系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)期，各營(yíng)業(yè)部門(mén)除涉及清算賬戶業(yè)務(wù)需在17:00前處理完畢外，其余業(yè)務(wù)可根據(jù)當(dāng)日處理情況做適當(dāng)延長(zhǎng)，各核算主體在時(shí)序管理上有較大自主性。ACS系統(tǒng)上線后，原核算主體均變?yōu)楹怂憔W(wǎng)點(diǎn)，網(wǎng)點(diǎn)受理并掃描上傳憑證影像至總行業(yè)務(wù)處理中心集中錄入、審核，數(shù)據(jù)全國(guó)范圍集中存儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)核算全國(guó)“一本賬”。由于是全國(guó)集中記賬，各核算網(wǎng)點(diǎn)就需嚴(yán)格遵守ACS系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)序安排，在9:00前完成簽到處理、17:00左右網(wǎng)點(diǎn)簽退。如遇緊急特殊業(yè)務(wù)需延長(zhǎng)ACS系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理時(shí)間，需嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定向總行申請(qǐng)，批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。

(二)管理理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。ACS系統(tǒng)上線后，由于其流程的再造、崗位職能的變化，使得不同級(jí)別的支付結(jié)算管理部門(mén)人員的會(huì)計(jì)核算管理理念發(fā)生了重要變化。一是省級(jí)支付結(jié)算部門(mén)人員工作要由管理型向操作型轉(zhuǎn)變。ABS時(shí)期，省級(jí)支付結(jié)算部門(mén)人員不參與具體核算，在ABS崗位設(shè)置中不承擔(dān)任何角色，主要負(fù)責(zé)轄內(nèi)有關(guān)會(huì)計(jì)核算制度的制定、定期開(kāi)展會(huì)計(jì)核算檢查、組織做好應(yīng)急演練等工作，工作重心偏管理。ACS系統(tǒng)上線后，大部分省份，省級(jí)運(yùn)管中心設(shè)在支付結(jié)算部門(mén)，省級(jí)支付結(jié)算部門(mén)人員在ACS系統(tǒng)中承擔(dān)著一定的角色，除了要繼續(xù)做好管理型工作外，還需向操作型轉(zhuǎn)變，負(fù)責(zé)具體有關(guān)參數(shù)的設(shè)置、崗位人員角色的設(shè)置及調(diào)整、轄內(nèi)業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)、解答有關(guān)核算類各種疑問(wèn)。二是市級(jí)支付結(jié)算部門(mén)人員工作由操作型向管理型轉(zhuǎn)變。2015年，根據(jù)人民銀行總行《關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民銀行地(市)中心支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，原地市中支營(yíng)業(yè)部門(mén)變更為支付結(jié)算部門(mén)。變更前營(yíng)業(yè)人員主要負(fù)責(zé)本網(wǎng)點(diǎn)日常會(huì)計(jì)核算基本操作，對(duì)會(huì)計(jì)核算人員要求較低。變更后，支付結(jié)算人員除了要做好本網(wǎng)點(diǎn)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)外，還需對(duì)內(nèi)做好轄內(nèi)各營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)會(huì)計(jì)管理工作及事后監(jiān)督工作，對(duì)外做好各銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查工作。

(三)對(duì)系統(tǒng)安全依賴性更強(qiáng)。ACS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)、業(yè)務(wù)集中處理、風(fēng)險(xiǎn)集中控制，并以總賬系統(tǒng)為核心，以業(yè)務(wù)處理子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)信息管理子系統(tǒng)、會(huì)計(jì)檔案管理子系統(tǒng)、協(xié)同平臺(tái)、流動(dòng)性查詢、綜合前置業(yè)務(wù)系統(tǒng)等子系統(tǒng)或模塊共同組成的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)系統(tǒng)，與支付系統(tǒng)連接，成為了人民銀行重要的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)。一方面，在數(shù)據(jù)全國(guó)集中存儲(chǔ)、業(yè)務(wù)集中錄入的模式下，若總行對(duì)外服務(wù)中斷，可能會(huì)波及全國(guó)大部分地區(qū)乃至全國(guó)ACS系統(tǒng)業(yè)務(wù)的處理，相較于以往的系統(tǒng)只波及局部地區(qū)而言，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的傳染性更強(qiáng)，因此全國(guó)業(yè)務(wù)的成功處理與總行級(jí)系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定密切相關(guān)。另一方面，各營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)憑證影像能否完整上傳而最終被成功記賬，也依賴于本行軟硬件設(shè)施、通信網(wǎng)絡(luò)、科技人才力量等多重因素，局部系統(tǒng)安全也是決定本營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)處理的關(guān)鍵。

(四)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移。一是人員整體素質(zhì)下降的風(fēng)險(xiǎn)。一方面ACS系統(tǒng)上線后，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)主要職責(zé)是業(yè)務(wù)受理及憑證的掃描上傳，業(yè)務(wù)處理由后臺(tái)集中處理，網(wǎng)點(diǎn)不再承擔(dān)具體的記賬工作。由于操作的單一定勢(shì)，使業(yè)務(wù)人員對(duì)賬務(wù)處理“只知其一，不知其二”，長(zhǎng)此以往業(yè)務(wù)人員在工作中較易形成只簡(jiǎn)單操作，而不觀察思考，工作能力及水平得不到提高。另一方面，由于各營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)人員平均年齡在40歲以上且較年輕的人員也多為聘用制人員，由于受到年齡及編制的影響，學(xué)習(xí)能力及學(xué)習(xí)動(dòng)力不強(qiáng)。二是對(duì)憑證真實(shí)性審核壓力加大。由于后臺(tái)記賬依據(jù)的是掃描上傳后的憑證影像，而不是原始紙質(zhì)憑證，為了確保所記賬務(wù)的真實(shí)性、完整性，網(wǎng)點(diǎn)對(duì)原始憑證的審核就顯得尤為重要，成為ACS系統(tǒng)數(shù)據(jù)集中處理模式下，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也是確保會(huì)計(jì)核算質(zhì)量的第一道關(guān)口。

二、COSO內(nèi)部控制框架對(duì)加強(qiáng)中央銀行會(huì)計(jì)核算管理的啟示

(一)COSO內(nèi)部控制框架簡(jiǎn)介。COSO是從屬于美國(guó)反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)(也被稱為T(mén)readway委員會(huì))的自愿性私人組織，其于1992年的《內(nèi)部控制———整體框架》是最為廣泛認(rèn)可的針對(duì)內(nèi)部控制整合框架的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并于2013年進(jìn)行了最新版本的。COSO內(nèi)部控制框架包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及監(jiān)控活動(dòng)作為框架的五大要素，這五要素包含范圍廣且相互關(guān)聯(lián):控制環(huán)境是其他控制要素的基礎(chǔ)，如果沒(méi)有良好的控制環(huán)境，任何健全的內(nèi)部控制制度也不可能有效執(zhí)行;在規(guī)劃控制活動(dòng)時(shí)，必須對(duì)企業(yè)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制活動(dòng)必須借助于信息與溝通;同時(shí)，內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行必須受到有效監(jiān)控。

(二)啟示。1.關(guān)注會(huì)計(jì)核算環(huán)境新變化。COSO內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，由于ACS系統(tǒng)上線運(yùn)行，會(huì)計(jì)核算環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，會(huì)計(jì)核算形式采取了集中化處理、系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)序也遵循全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)環(huán)境變化，從制度建設(shè)入手是有效控制環(huán)境變化的主要手段。2.從多個(gè)層面分析內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。COSO內(nèi)控理念強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制的重要要素，是內(nèi)部控制的前提，為內(nèi)部控制提供了條件。ACS系統(tǒng)會(huì)計(jì)核算模式下，可借鑒COSO風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，并從多層面、多角度對(duì)會(huì)計(jì)核算可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估。3.實(shí)現(xiàn)控制活動(dòng)由單一“人控”向“技控+人控”轉(zhuǎn)變。COSO控制活動(dòng)強(qiáng)調(diào)關(guān)于開(kāi)展技術(shù)的一般控制活動(dòng)要以支持目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則，也就是說(shuō)要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取必要的措施。當(dāng)前中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中模式下，確保ACS系統(tǒng)運(yùn)行安全顯得尤為重要，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)人的作用，加強(qiáng)人員控制，實(shí)現(xiàn)“技控+人控”的雙控模式，是確保ACS系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行防范資金風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。4.重視信息與溝通在中央銀行會(huì)計(jì)核算內(nèi)部管理中的作用。COSO內(nèi)控理念強(qiáng)調(diào)信息與溝通是有效實(shí)施內(nèi)部控制的保障，其直接影響著單位經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以往中央銀行會(huì)計(jì)核算管理更強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)、監(jiān)督檢查等方面，對(duì)信息與溝通較少涉及，忽略了其在內(nèi)部管理中的橋梁紐帶作用。5.建立動(dòng)態(tài)可持續(xù)的監(jiān)督方式。COSO內(nèi)控理念強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是有機(jī)結(jié)合，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不停止，因此內(nèi)部監(jiān)控也應(yīng)不停止。由于中央銀行會(huì)計(jì)核算環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的變化，監(jiān)督工作應(yīng)由傳統(tǒng)的注重事后監(jiān)督向事前、事中風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變，逐步形成以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督從靜態(tài)操作向動(dòng)態(tài)預(yù)警轉(zhuǎn)變。

三、對(duì)策建議

(一)根據(jù)環(huán)境變化，合理推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)。在新環(huán)境下，人民銀行各省會(huì)中支應(yīng)根據(jù)總行近年來(lái)不斷制定或修訂的會(huì)計(jì)核算相關(guān)制度細(xì)化本省有關(guān)實(shí)施細(xì)則或補(bǔ)充規(guī)定，并抓好各項(xiàng)制度的具體落實(shí);同時(shí)應(yīng)根據(jù)崗位的變化修訂相應(yīng)崗位職責(zé)，建立獎(jiǎng)懲考評(píng)機(jī)制，對(duì)未落實(shí)崗位職責(zé)、制度執(zhí)行不嚴(yán)、風(fēng)險(xiǎn)防范不力的做到責(zé)任追究有據(jù)可依。

(二)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高應(yīng)急處置能力。一方面應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能影響ACS系統(tǒng)會(huì)計(jì)核算、造成資金風(fēng)險(xiǎn)的各要素進(jìn)行梳理和評(píng)估，對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。另一方面對(duì)現(xiàn)有的已暴露出來(lái)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)、憑證審核風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)采取必要的防范措施。一是采取以真實(shí)業(yè)務(wù)為背景的ACS應(yīng)急演練。ACS應(yīng)急演練必須落到實(shí)處，要從過(guò)去注重“演”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍熬殹?，要以真?shí)業(yè)務(wù)為背景，對(duì)手工應(yīng)急及異地應(yīng)急兩種方式熟練掌握。二是注重會(huì)計(jì)隊(duì)伍人才建設(shè)。加強(qiáng)崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)知識(shí)等基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)，將送知識(shí)下基層、集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、自學(xué)等多種方式相結(jié)合，不斷提高基層會(huì)計(jì)核算人員的履職能力。三是加強(qiáng)前端風(fēng)險(xiǎn)防范。加強(qiáng)業(yè)務(wù)受理及憑證要素的審核力度，嚴(yán)格履行重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)審批制度，會(huì)計(jì)主管定期檢查及會(huì)計(jì)檢查輔導(dǎo)都應(yīng)將查看原始憑證納入檢點(diǎn)。

(三)明確內(nèi)控要素，科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部控制體系。一是加強(qiáng)計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)安全控制。不斷優(yōu)化系統(tǒng)功能，增強(qiáng)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，做好系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)及監(jiān)控工作，遇到問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)早處理。二是嚴(yán)格做好對(duì)會(huì)計(jì)人員的人員控制。履行好請(qǐng)銷假手續(xù)，妥善保管個(gè)人登錄密碼及數(shù)字證書(shū)，在人員允許的條件下定期進(jìn)行崗位輪換。三是引入非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，豐富日常監(jiān)控手段。省級(jí)支付結(jié)算管理部門(mén)可充分利用ACS系統(tǒng)功能，對(duì)全轄營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)人員系統(tǒng)登錄簽退、業(yè)務(wù)差錯(cuò)、參數(shù)設(shè)置、系統(tǒng)運(yùn)行等情況進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控，不斷提高日常監(jiān)控效率。

(四)增強(qiáng)信息共享，完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。一是對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)與會(huì)計(jì)、科技、貨幣金銀、貨幣信貸等部門(mén)的溝通協(xié)作，特別是要將ACS系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)序管理有關(guān)要求在有關(guān)部門(mén)進(jìn)行宣傳介紹，避免因相互之間配合不當(dāng)而影響全國(guó)業(yè)務(wù)的正常辦理。二是要將影響ACS系統(tǒng)運(yùn)行的異常情況、發(fā)現(xiàn)ACS系統(tǒng)及業(yè)務(wù)辦理中需改進(jìn)的地方及時(shí)向上級(jí)部門(mén)反映。三是對(duì)外要加強(qiáng)與開(kāi)戶金融機(jī)構(gòu)的溝通培訓(xùn)工作，要將業(yè)務(wù)辦理中的新規(guī)定、新制度及時(shí)向有關(guān)單位培訓(xùn)講解到位，避免因政策理解的誤差而影響業(yè)務(wù)處理的效率及水平。

(五)注重實(shí)時(shí)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)型。一是ACS系統(tǒng)上線后，監(jiān)督工作應(yīng)由原來(lái)的事后監(jiān)督向?qū)崟r(shí)監(jiān)督和事后監(jiān)督轉(zhuǎn)移，由于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的前移，監(jiān)督人員應(yīng)充分發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)督在監(jiān)督系統(tǒng)中的作用，對(duì)參數(shù)類業(yè)務(wù)及符合實(shí)時(shí)監(jiān)督條件的核算業(yè)務(wù)切實(shí)履行好監(jiān)督職責(zé)。二是各地市中心支行監(jiān)督工作應(yīng)做好由集中監(jiān)督向分散監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，利用分散監(jiān)督監(jiān)督方式靈活、便于防范操作風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，可適時(shí)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，對(duì)會(huì)計(jì)核算過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作中的違規(guī)行為，有效防范操作風(fēng)險(xiǎn)。

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［3］牛成喆.COSO框架下的內(nèi)部控制［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

作者：張麗麗 單位：中國(guó)人民銀行銀川中心支行