節(jié)水投融資政策現(xiàn)狀及對策建議淺析

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摘要：近些年，我國投融資體制機制改革不斷推進，對節(jié)水投融資機制產(chǎn)生較大影響。文章分析了我國節(jié)水投融資相關(guān)政策，研究了新時期節(jié)水投融資特點和存在的不足，提出了相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：節(jié)水優(yōu)先；節(jié)水行動；節(jié)水投融資機制；合同節(jié)水；PPP模式

0引言

深入落實“節(jié)水優(yōu)先”，長期深入做好節(jié)水工作，不斷提升水資源利用效率和效益，離不開穩(wěn)定的節(jié)水投入機制。近年來，我國投融資政策調(diào)整較大，出臺了一系列深化投融資改革的政策法規(guī)，不斷明確新時期投融資改革的方向和主要模式，同時對水利投融資創(chuàng)新機制也提出了要求［1］。目前，充分發(fā)揮市場機制的作用，形成水利投資的內(nèi)生增長機制，是當下水利投融資改革創(chuàng)新的重要路徑。然而，節(jié)水工作的廣泛性、滲透性和社會性程度都較高，導(dǎo)致節(jié)水投入機制復(fù)雜性也較高。雖然一些新型金融工具、融資方式如PPP模式、合同節(jié)水等在節(jié)水領(lǐng)域得到一定運用［2］，取得了一些進展［3］。但從政策現(xiàn)狀來看，還存在著節(jié)水投融資政策不夠系統(tǒng)集成，投融資渠道還不夠通暢，投資規(guī)模有待擴大，社會資本參與的積極性還不高等問題，需要進一步分析和探討節(jié)水投融資機制，以滿足新發(fā)展階段對節(jié)水型社會建設(shè)提出的新要求。

1新時期我國節(jié)水投融資政策情況

1.1節(jié)水投融資政策簡述

筆者選擇了其中5項進行分析。一是《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。文件提出了鼓勵社會資本參與節(jié)水供水重大水利工程并享受相關(guān)補助和優(yōu)惠政策，同時也明確了社會資本可優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)等取得投資回報。二是《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕629號）。文件明確了發(fā)展節(jié)水服務(wù)業(yè)的方法，提出了合同節(jié)水項目的多種融資方式，主要有財稅支持、發(fā)行綠色債券募資、金融機構(gòu)開展綠色信貸、運用互聯(lián)網(wǎng)＋供應(yīng)鏈金融方式、設(shè)立節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金等，拓展了節(jié)水投融資渠道。三是《全民節(jié)水行動計劃》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕2259號）。文件提出鼓勵地方政府投入專項資金，激勵用水戶和生產(chǎn)企業(yè)廣泛參與，鼓勵生產(chǎn)廠家開展“以舊換新”活動等。四是《國家節(jié)水行動方案》（發(fā)改資環(huán)規(guī)〔2019〕754號）。文件從財政、金融、社會資本、企業(yè)、融資模式等方面提出了節(jié)水投融資機制。例如，提出了積極發(fā)揮銀行等金融機構(gòu)作用，鼓勵金融機構(gòu)對符合貸款條件的節(jié)水項目優(yōu)先給予支持等。五是《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號）。文件提出要強化財政投入保障，以及采用PPP模式、綠色債券、資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道，同時也明確了中央和地方的投入責任，如中央預(yù)算內(nèi)投資對節(jié)水示范項目給予適當支持，地方要構(gòu)建多元化投入保障機制。上述政策表明，我國當前的節(jié)水投融資政策，一方面重視財稅政策的完善，另一方面也不斷引入一些新型金融工具和融資方式，如PPP模式、合同節(jié)水、綠色信貸等，融資渠道已具多樣化態(tài)勢。

1.2節(jié)水投融資實踐情況

一是在財政投入方面，由于節(jié)水工作涉及行業(yè)、領(lǐng)域和內(nèi)容都較多，財政投入方式和渠道也不盡相同。其中，水利部門主要以節(jié)水灌溉工程建設(shè)為主，輔以其他補貼補助、貼息等專項資金。城建部門在國家節(jié)水型城市建設(shè)中［4］，將節(jié)水財政投入作為一項重要考核指標，規(guī)定的節(jié)水資金投入要占本級財政支出的1‰以上。在工業(yè)方面，國家在安排中央預(yù)算內(nèi)技術(shù)改造資金時，明確對節(jié)水改造項目給予重點支持。在地方層面，廣東等地出臺了節(jié)水專項資金管理辦法，明確了節(jié)水專項資金來源、使用、分配等內(nèi)容，建立了穩(wěn)定的節(jié)水專項資金投入機制。二是在金融信貸方面，福建、江蘇、山東等省份積極與銀行機構(gòu)對接，加強銀政合作，推行“節(jié)水貸”，支持企業(yè)開展節(jié)水。作為一款金融產(chǎn)品，“節(jié)水貸”抵質(zhì)押率低于同期商業(yè)貸款，如江蘇銀行向節(jié)水型企業(yè)投放的首筆“節(jié)水貸”，年化利率為3.85％，在一定程度上解決了節(jié)水企業(yè)融資難、融資貴的問題。三是在新型融資工具方面，2014年國家推行PPP模式以來，在農(nóng)田節(jié)水灌溉領(lǐng)域得到應(yīng)用［5］，是水利行業(yè)采用PPP模式的主要領(lǐng)域之一。2016年推行合同節(jié)水以來，設(shè)立了節(jié)水投資基金，吸引社會資本進入，推進了節(jié)水服務(wù)業(yè)企業(yè)發(fā)展，合同節(jié)水項目不斷增多。在股權(quán)投入方面，京藍科技收購沐禾節(jié)水100％股權(quán)，進入農(nóng)業(yè)節(jié)水行業(yè)，成為我國節(jié)水行業(yè)除大禹節(jié)水集團外另一家A股上市公司［6］。

2節(jié)水投融資政策特點與不足

2.1節(jié)水投融資政策特點

從上述政策和實踐情況看，隨著我國投融資體制機制改革的不斷推進，各種新型金融工具、融資方式在節(jié)水領(lǐng)域得到運用，初步形成新時期節(jié)水投融資機制。一是從投資主體看，涉及到政府、企業(yè)和金融機構(gòu)等，投資主體呈多樣化。資金來源渠道主要包括財政、金融、企業(yè)自籌和市場融資。近些年來，企業(yè)投入規(guī)模不斷增大，節(jié)水社會服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展。二是從投融資模式看，節(jié)水投入從以政府投入為主，向融資模式多樣化發(fā)展。目前，金融信貸、PPP模式、IPO、合同節(jié)水、節(jié)水投資基金等融資模式已經(jīng)在實踐中得以應(yīng)用，但上述節(jié)水政策中提出的綠色債券、資產(chǎn)證券化等融資模式，目前還沒有應(yīng)用案例。三是從投資領(lǐng)域來看，節(jié)水灌溉、節(jié)水工業(yè)、節(jié)水城市等多個方面都形成了具有各自特點的投融資機制。其中，節(jié)水灌溉以政府投入為主，社會資本也已進入；國家節(jié)水型城市的投入制度最明確；節(jié)水工業(yè)除了稅費優(yōu)惠外，一些政策支持與節(jié)能聯(lián)合實施，目前工業(yè)節(jié)能減排領(lǐng)域已建立了較為健全的投融資機制［7］，并帶來較高的社會資本參與度，與其相比，節(jié)水工業(yè)的投融資機制還有較大完善空間。

2.2節(jié)水投融資政策的不足

一是節(jié)水投融資政策較為分散，沒有形成合力。從當前節(jié)水投融資政策看，多數(shù)分行業(yè)、分部門設(shè)立，缺乏系統(tǒng)的綜合考慮，而節(jié)水與節(jié)能、節(jié)水與減排等密切相關(guān)，若僅強調(diào)用水過程的節(jié)約，受投入、人力、工藝等因素影響，無疑會制約節(jié)水政策全方位深入落實。經(jīng)過多年的培育，目前節(jié)能減排市場化程度相對較高。按照有關(guān)資料，目前全國從事節(jié)能服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量達到7000多家，行業(yè)從業(yè)人員近萬人，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值近6000億元，減排二氧化碳1億多t，社會資本和社會力量參與效益顯著。不少觀點認為，節(jié)水投融資政策應(yīng)該積極借鑒其經(jīng)驗，進一步建立和完善節(jié)水財稅政策。但筆者認為，節(jié)水投融資政策不僅要“借鑒”，更要學會“搭車”和“借用”，借力節(jié)能減排的政策基礎(chǔ)和已經(jīng)發(fā)展起來的節(jié)能服務(wù)業(yè)，彌補節(jié)水服務(wù)專業(yè)化企業(yè)少的問題［8］，將節(jié)水節(jié)能減排綁在一起，形成政策合力，這樣，無論是政府還是社會資本的投資收益都會增加。二是政府投入與節(jié)水優(yōu)先政策還不匹配。節(jié)水工作有著自身鮮明特點，需要從觀念、意識、措施等各方面都把節(jié)水放在優(yōu)先位置，涉及領(lǐng)域、范圍和內(nèi)容都較廣，既包括工程性措施，也與非工程性措施密切相關(guān)，而從節(jié)水現(xiàn)實情況看，非工程措施的作用十分重要。從政府投入上，包括資金投入和政策投入兩個方面。一方面，財政資金分為中央和地方兩部分，中央財政水利資金主要側(cè)重于節(jié)水灌溉工程投入［9］，在地方層面，不少省份地方財政投入規(guī)模不大，特別是地方財政能力有限，能夠用于支持節(jié)水的資金更加有限。因此，在財政節(jié)水投入的規(guī)模和范圍有限的情況下，節(jié)水利益相關(guān)方參與動力也就不足。而節(jié)能領(lǐng)域則與此不同，按照有關(guān)資料［10］，2006—2016年，在政府財政資金的帶動下，社會資金大量涌入，全社會投資規(guī)模累計達到3.2萬億元；其中，2016年，中央和地方政府財政資金帶動社會資金的杠桿率為1∶4.3。另一方面，政府投入中的非工程措施考慮不夠，投入范圍不夠?qū)挿海诠?jié)水意識、觀念培育方面的投資不足。從政策投入看，盡管節(jié)水地位重要，但在刺激地方政府、社會力量、用水者參與節(jié)水方面，當前的激勵政策主要為政府資金支持、稅收減免等方式，金融通道尚未完全打開，也缺乏投資抵免、加速折舊、延期納稅、即征即退等多種支持方式，政策投入不完善。三是對降低節(jié)水項目融資成本、吸引社會資本參與的支持力度不夠。建立和完善新時期節(jié)水投融資機制的本質(zhì)就是要構(gòu)建“兩手發(fā)力”的實施路徑，其中就是要想方設(shè)法發(fā)揮市場的作用，吸引社會資本和社會力量參與。而社會資本參與節(jié)水的動力就在于有利可圖，而節(jié)水項目通常利潤不大，投資回收期長，增強項目吸引力的措施之一就是降低相關(guān)成本特別是融資成本。雖然上述政策都明確提出了“財稅政策支持”“財稅支持”“發(fā)行綠色債券”“引導(dǎo)社會資本參與投資”等，但由于沒有明確和可操作的財稅金融扶持等配套措施，也沒有具體的試點推進方案，使得這些政策規(guī)定還停留在“鼓勵”等層面，政策供給推力不足，無論是銀行機構(gòu)還是社會力量都缺少參與的動力。

3主要對策建議

3.1整合和集成節(jié)水節(jié)能減排政策，增強政府投入效能

用水用能是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最基本要素且密不可分?？紤]到我國節(jié)能減排投融資政策漸已成熟，再建節(jié)水投融資體系難度較大等因素，可以采用“借力”節(jié)能減排投融資機制的思路，加強行業(yè)間的互相滲透和邊界消融，在節(jié)能減排相關(guān)政策中充分考慮節(jié)水需求，例如用好節(jié)能減排補助資金、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級（中國制造2025）資金、綠色建筑和綠色生態(tài)城區(qū)財政補助／獎勵資金等，形成“節(jié)水節(jié)能減排”政策整合和集成。這種思路的本質(zhì)就是在現(xiàn)有節(jié)能減排投融資政策體系中，納入對節(jié)水基本建設(shè)、節(jié)水改造項目、節(jié)水產(chǎn)品研發(fā)和推廣、節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)等方面的支持，進一步完善節(jié)水金融市場、政策、產(chǎn)品、渠道、模式、服務(wù)體系和風險防控體系等。這種結(jié)合或者融合可以向市場快速釋放積極的政策信號，有助于提高財政資金的使用效率，降低交易成本，從而以最小的財政成本培育更強的市場。

3.2明確財政投入政策，拓展財政投入范圍

財政資金的種子、示范、杠桿和帶動作用在節(jié)水工作中十分重要。借鑒節(jié)能領(lǐng)域、國家節(jié)水型城市建設(shè)和一些地方的節(jié)水專項資金管理辦法，明確節(jié)水政府投入政策，建立穩(wěn)定的財政投入制度，包括財政投入規(guī)模、范圍、方式、方法等，明確財政補貼、獎勵、貸款貼息的辦法。

3.3建立金融信貸支持通道，降低融資成本

落實“節(jié)水優(yōu)先”、推進節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量資金投入，在政府投入有限的情況下，需要有金融業(yè)的深度參與。特別是在“金融回歸本源，支持實體經(jīng)濟發(fā)展”的金融改革進程中，為促進金融資本進入節(jié)水領(lǐng)域，要積極聯(lián)合有關(guān)金融機構(gòu)出臺相關(guān)政策，將節(jié)水作為綠色金融重要的支持方向，為節(jié)水企業(yè)提供中長期政策性低利率貸款支持，不斷創(chuàng)新節(jié)水信貸金融產(chǎn)品，如“節(jié)水貸”業(yè)務(wù)，搭建綠色金融平臺，為節(jié)水項目提供貸款增信，既能解決綠色金融政策缺乏、金融機構(gòu)信貸支持不夠等問題，也能幫助企業(yè)開展節(jié)水改造，解決融資難融資貴的問題。

3.4積極發(fā)展市場化融資，“兩手發(fā)力”配合提升投資效率

一方面，用財政資金帶動社會投資，不僅有助于降低運維成本、提升項目質(zhì)量，也能激發(fā)民間投資熱情、提升市場主體活力。以政府投入撬動銀行信貸，以專項債拉動社會投資等做法，發(fā)揮了財政政策的“杠桿”作用，業(yè)已產(chǎn)生了積極作用。另一方面，隨著節(jié)水產(chǎn)業(yè)邊界不斷融合和拓寬，也會吸引各類社會資本的參與，單一的融資模式已經(jīng)不能滿足節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展中對資金的需求，按照節(jié)水項目的特點，也會產(chǎn)生更多的市場化融資模式，包括綠色金融、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)融資、債權(quán)融資、綠色債券融資、PPP模式、合同節(jié)水、綠色資產(chǎn)證券化、融資租賃等，資金來源渠道不斷拓寬，才能形成靈活、低成本的資金解決方案［1］，如此，政府和市場的“兩只手”將發(fā)揮更大合力。

3.5大力推進中小微節(jié)水服務(wù)企業(yè)發(fā)展，提升市場主體活力

節(jié)水工作社會性強，節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開節(jié)水服務(wù)業(yè)的支撐。在推進節(jié)水服務(wù)業(yè)發(fā)展時，未必大型、規(guī)模企業(yè)就給力，在很多領(lǐng)域，實際上更適合小微企業(yè)，以小來壯大。出臺面向中小微節(jié)水服務(wù)企業(yè)的激勵政策，建立好財稅金融手段，明確財政資金直達機制，落實好兩項直達貨幣政策工具，構(gòu)建適宜節(jié)水項目的金融產(chǎn)品和融資工具，如金融機構(gòu)為合同能源提供的保理融資業(yè)務(wù)，可大大激發(fā)市場主體活力，促進中小微節(jié)水服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

作者:李香云 單位:水利部發(fā)展研究中心