服務體系改革下的社會保險論文

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一、社會保險經辦服務體系的現(xiàn)狀與作用

（一）社會保險經辦服務質量有所提高

社會保險經辦網上服務平臺、電話咨詢及移動設備等信息平臺的建立與發(fā)展，為提高經辦服務質量做出了重大貢獻。全國普遍建成了地方性社會保險網上服務平臺，該平臺成為社會保險經辦體系賴以運行的物質基礎。同時，截至2013年8月，314個地級以上城市開通了12333專用公益服務電話號碼，電話咨詢服務系統(tǒng)在政策咨詢、緩解矛盾等方面發(fā)揮了重要作用。此外，2009年建立的30個工作日內完成異地轉移接續(xù)養(yǎng)老關系的制度框架、養(yǎng)老金的社會化發(fā)放以及“五險合一”的征繳趨勢等都體現(xiàn)了經辦系統(tǒng)的服務質量在不斷提高。

（二）社會保險經辦機構自身不斷發(fā)展壯大

隨著社會保險制度覆蓋人數的不斷增加和經辦業(yè)務的不斷擴展，社會保險經辦機構自身也在不斷發(fā)展壯大。首先，經辦機構的數量從2000年的4787個增加到2012年的8411個，增加了將近1倍；其次，經辦機構工作人員的數量也從2000年的71111人增加到2012年的156746人，12年間增加了1.2倍多；最后，半數的經辦機構及其工作人員享受“參公”管理的待遇，經辦系統(tǒng)幾乎全部視為事業(yè)單位，這也體現(xiàn)出國家對社會保險經辦機構的管理十分重視。經辦機構自身的發(fā)展也為社會保險制度的迅速發(fā)展奠定了基礎。

二、社會保險經辦服務體系存在的問題及原因分析

美國經濟學家阿瑟•奧肯以“漏桶實驗”為依據，提出在社會保障領域必須兼顧經濟效率與社會公平。在“漏桶實驗”中，收入金字塔頂端的5%的富裕家庭向收入分配底部的20%的家庭進行收入轉移，但結果是富人將1000美元轉移給窮人，窮人得到的卻不足1000美元，也就是說窮人不會獲得從富人那里轉移過來的全部的錢。因為在轉移過程中會產生一定的漏出量，而漏出量所占的比例決定了社會保障制度的效率損失所占的比重。具體到社會保險經辦服務體系中，社會保險經辦機構承擔著社會保險業(yè)務辦理的重要職責，對于社會保險制度本身能否取得成效具有重要影響。對于制度健全、管理高效的發(fā)達國家來說，社會保險經辦機構的管理成本較低，如美國，社會保險經辦機構的管理成本只占制度收入的0.05%。而在我國，由于“碎片化”的制度設計、管理不當、地域差異明顯及資源分配不均等，社會保險經辦機構的管理成本往往導致社會保障領域中一系列的經濟損失和效率損失，因此，關注社會保險經辦服務體系的管理成本十分必要。具體來說，目前我國社會保險經辦服務體系改革存在的問題主要包括經辦機構工作人員人均負荷比過高、經費不足、定位不清及信息化程度較低等。

（一）社會保險經辦機構工作人員人均負荷比過高

經辦人員是社會保險大廈的建設者，因此經辦人員的素質和服務水平對于我國社會保險事業(yè)的發(fā)展至關重要。盡管過去幾年，經辦人員的數量在不斷增加，但仍無法滿足迅速發(fā)展的社會保險制度的需要，與經辦系統(tǒng)相對應的參保人次人均負荷比一路攀升，從2000年的2757：1（一個經辦人員對應2757參保人次）上升到2012年的9692：1。經辦人員經常處于超負荷的狀態(tài)，必然影響社會保險經辦服務的質量，造成社會保險經辦服務的效率損失。另一方面，超負荷的工作狀態(tài)也導致經辦人員的流動性較大，人才流失嚴重，經辦機構必然要花費更多的時間、費用和精力去培養(yǎng)新一批的經辦人員，其中的成基本的辦公條件難以保障，業(yè)務辦理過程漫長，進一步導致了社會保險經辦的效率損失。

（三）社會保險經辦機構定位不清

當前我國基層社會保險經辦機構大部分屬于公益一類事業(yè)單位，盡管在經費上有財政的支持，但在編制上實行審批制，機構的獨立性較差，在發(fā)展過程中也受到各種因素的制約。薩繆爾森歸納了公共物品在消費中的兩個本質特征：非排他性和非競爭性。非競爭性意味著某個人對一種物品的消費并不妨礙別人對該物品的消費；非排他性是指，對一種物品未付費的個人不可能被阻止享受該物品的好處。這兩種特性使得公共物品在消費上會產生搭便車的問題，因此公共物品無法通過市場體系來提供。社會保險屬于準公共物品，作為準公共物品的社會保險服務，具有部分的非排他性和非競爭性，因而也不適宜由市場參與資源配置，經辦機構也就無法定位為公益二類事業(yè)單位。目前，我國社會保險經辦機構的定位問題成為限制其發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。此外，社保中心、社保局、社保所等名稱不一致，也導致了經辦機構的公信力不足，如廣東省省級社會保險經辦機構為廣東省社會保險基金管理局，而地（市）級機構中既有××市社會保險基金管理局，也有××市社會保險基金管理中心，到縣（區(qū)）級經辦機構的名稱更加多樣化，參保人對于經辦機構難以形成統(tǒng)一的認識，影響了參保人對經辦機構的選擇與具體的業(yè)務辦理，造成了社會保險經辦的效率損失。

（四）社會保險經辦機構信息化程度不高

社會保險事業(yè)的核心是信息和數據，但目前我國部分地區(qū)社會保險經辦機構信息化建設嚴重滯后，難以滿足社會保險業(yè)務發(fā)展的需要。如甘肅省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了全省經辦軟件的統(tǒng)一，但未實現(xiàn)全省數據聯(lián)網；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)了全省統(tǒng)一的軟件和聯(lián)網，但數據提取、交換仍有困難；醫(yī)療保險、生育保險僅在蘭州、金昌、嘉峪關等部分市州實現(xiàn)了信息化管理；失業(yè)保險、工傷保險仍以手工和電子表格方式進行業(yè)務登記和操作。信息化程度不高，甚至依靠手工的方式辦理社會保險業(yè)務，嚴重影響了社會保險經辦的效率。此外，各地區(qū)的社會保險管理系統(tǒng)及網上服務平臺之間差異明顯，信息化建設存在碎片化、異地轉移接續(xù)困難等問題，也造成了社會保險制度運行的效率和質量損失。同時，社會保險數據的積累還不夠，數據質量和精細化程度有待提升，社會保險部門與其他部門之間的數據統(tǒng)一和共享還需要進一步協(xié)調。

三、我國社會保險經辦服務體系改革的建議

我國社會保險經辦服務體系中，管理成本高昂和管理不當引起了各種經濟和效率損失，“吸走了原本可用于生產的資源”。建立健全管理制度，將這種效率損失控制在合理的范圍內是我們首先要關注的問題。具體來說，主要包括：建設社會保險經辦人才隊伍；保證社會保險經辦機構經費來源；明確社會保險經辦機構定位；提升社會保險經辦機構的信息化水平等。

（一）建設社會保險經辦人才隊伍

社會保險經辦人員工作負荷過重、服務理念不足以及人才流失問題嚴重影響了我國社會保險經辦機構的發(fā)展，因此我們需要建設社會保險經辦人才隊伍，提高社會保險經辦服務的效率，更好地為參保人服務。首先，在人員配置方面，在現(xiàn)有情況下，經辦系統(tǒng)嚴重超負荷運轉，制定科學合理的人員配置方案以滿足社會保險制度發(fā)展的需要十分必要。人員編制應當與參保人次、管理的基金數量、技術水平和工作難度聯(lián)系起來，建立動態(tài)的人員編制調整方案。同時根據所提供的經辦服務類型進行分類，有的經辦服務需要面對面提供，則增加提供這一類服務的經辦人員；有的服務不需要面對面提供，可以通過網絡信息技術等手段提供，則適當控制提供這一類服務的經辦人員?？傊?，經辦人員的配置應當是動態(tài)的，根據實際情況進行調整，這樣既有利于緩解經辦人員的工作負荷，也有利于經辦服務的專業(yè)化、標準化和規(guī)范化。其次，在人員素質方面，經辦人員需要樹立為參保人服務的理念。新公共服務理論認為，政府的主要職能是服務而不是掌舵，“對于公職人員來說，越來越重要的是利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益”。在實踐中，有的參保人難以理解復雜的計算公式和方法，甚至連自己的名字都寫不正確，這就需要經辦人員幫助參保人明確表達其需求，知道參保人真正的問題是什么，并為其提供有效的服務，從而有利于提高社會保險經辦服務的效率。此外，經辦機構可以通過與大學及科研機構合作的方式，為經辦人員提供必要的培訓，增強理論素養(yǎng)和研究能力，提高經辦人員的服務能力和服務水平。最后，關于經辦人才流失問題，需要采取有效的激勵方式留住經辦人才，保證經辦隊伍的人員穩(wěn)定。赫茨伯格的雙因素理論指出，組織的政策和管理、監(jiān)督、工作條件、人際關系、薪金、地位、職業(yè)安定以及個人生活所需等因素，如果得到滿足就沒有不滿，得不到滿足就會產生不滿，這些因素稱為“保健因素”。此外，成就、賞識、艱巨的工作和工作中的成長、責任感等因素，如果得到滿足則感到滿意，得不到滿足則沒有滿意感（但不是不滿），這些因素稱為“激勵因素”。在組織中，一方面我們要認識到保健因素不可缺少，避免引起組織成員的不滿；另一方面，要想真正激勵組織成員努力工作，則必須注重激勵因素，只有這些因素才能增加成員的滿意感。對于經辦人員來說，需要為其提供良好的工作條件及體面的薪資和福利，以避免在工作中產生不滿情緒。因為“如果公職人員本身得不到尊重端莊的對待，那么我們也不可能指望他們會尊重端莊地對待他們的公民同伴”。同時，更需要為其提供良好的職業(yè)發(fā)展前景，激勵其努力工作，提高對工作的滿意度，以便更好地為參保人服務。

（二）保證社會保險經辦機構經費來源

經費不足是目前制約我國社會保險經辦機構發(fā)展的因素之一。社會保險經辦機構的經費包括人工費用、服務費用、公共設施建設費用和信息系統(tǒng)建設費用等。目前，我國社會保險經辦服務機構的經費主要來源于同級財政，地區(qū)發(fā)展水平的差異導致各地社會保險經辦機構發(fā)展極不平衡，嚴重影響了社會保險經辦服務的公平性。在經費來源方面，社會保險經辦機構可以采用多元化的經費來源機制。一方面，同級財政為社會保險經辦機構提供基本的經費保障，另一方面可以從社會保險基金中按照一定的比例劃撥經費。當然這種劃撥并不是傳統(tǒng)的坐收坐支，而是從源頭上社會保險經辦機構的經費來自于社會保險基金。經費來源多元化有利于緩解經辦機構經費緊缺的情況，當然，建立完善的經費監(jiān)督和控制機制以及經費使用績效評價機制也是非常重要的。

（三）明確社會保險經辦機構定位

經辦機構首先要明確自身的定位，認清自身的職能及發(fā)展方向，在此基礎上，才能更好地為參保人服務。社會保險經辦機構提供的服務涉及民生，應當同稅務機構一樣，是服務型政府的重要執(zhí)行機構，成為政府的核心部門。政府在社會保障事業(yè)中有著不可推卸的責任。社會保險作為社會保障制度的重要組成部分，政府在其中扮演著重要角色。古德諾認為“存在著兩種性質截然不同的政府功能，為了方便起見，政府的這兩種功能可以分別稱作‘政治’與‘行政’。政治和政策與國家意志的表達相關，行政則與政策的執(zhí)行相關”。政府負責社會保險制度及政策的制定，而經辦機構負責社會保險業(yè)務的具體辦理。因此，將社會保險經辦機構定位為服務型政府的執(zhí)行機構，給予經辦機構充分的重視是十分必要的。盡管在目前的條件下，經辦機構成為政府的核心部門任重道遠，但是在整體發(fā)展方向上，不可否認其作為政府組成部分的發(fā)展趨勢。

（四）提升社會保險經辦機構信息化水平

經辦機構的信息化建設可以有效地減少管理成本，減少管理過程中的不當行為，減少效率和經濟損失。通過幾年的信息化建設，我國社會保險經辦信息系統(tǒng)取得了一定的進步，包括網上社會保險辦理、自助服務終端、12333電話咨詢以及移動設備社會保險等，這些都為社會保險經辦提供了便利。但是，我們也要認識到，目前經辦系統(tǒng)的信息化深度還不夠，參保人利用信息化手段來獲取的服務項目還比較有限。在信息化建設方面，需要避免地方性割據的問題，盡快建立中央數據庫和全國統(tǒng)一的社會保險軟件，實現(xiàn)信息和數據地區(qū)間橫向和縱向的共享，同時社會保險數據和信息要與其他公共服務部門進行共享。陜西省養(yǎng)老保險經辦機構通過信息共享極大地提高了經辦效率，2008年陜西省養(yǎng)老保險經辦服務體系實現(xiàn)了部、省、市、區(qū)聯(lián)網。2006年以來，按照國家部屬對退休人員進行了4次待遇調整，以前完成這項工作可能要用10天左右的時間，2008年用了6天，2009年僅用了4天，這就是軟件統(tǒng)一和數據共享的效果。可見，提升信息化水平和進行數據共享對于提高社會保險經辦機構的辦事效率來說十分必要。此外，新公共服務理論認為“滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責的實施”。為建立中央數據庫和全國統(tǒng)一的社會保險軟件，可以成立數據和軟件決策委員會，讓用戶參與軟件的測試和評價，通過公眾的參與不斷完善社會保險信息系統(tǒng)。提升社會保險經辦的信息化水平，有利于減輕經辦人員的工作負荷，另一方面也有利于避免經辦人員的過度增加。

四、小結

社會保障是民生之基，社會保險是社會保障制度的重要組成部分，社會保險經辦服務體系的改革和發(fā)展涉及到從管理型政府向服務型政府轉變的關鍵環(huán)節(jié)。目前，我國社會保險制度正不斷完善，城鄉(xiāng)本也影響了社會保險經辦的效率。

作者：劉杰 王靜思 張欣欣 單位：北京化工大學文法學院