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1.1 普遍服務(wù)的社會學(xué)概念
在社會系統(tǒng)范疇,公共服務(wù)向普遍服務(wù)轉(zhuǎn)化的瓶頸是提供地域全覆蓋的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò),但由于物理?xiàng)l件限制,絕大部分公共服務(wù)企業(yè)不具備無盲區(qū)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),目前只有郵政網(wǎng)絡(luò)能夠下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村郵站,投遞郵路通過人畜合作或與其他代步工具配合,可以通達(dá)人類居住的任何地方,在服務(wù)區(qū)域、服務(wù)對象、服務(wù)價格方面,基本達(dá)到了普遍服務(wù)的內(nèi)涵要求。因此,一提到普遍服務(wù),就會讓人聯(lián)想到郵政,不難看出,郵政普遍服務(wù)是一項(xiàng)社會稀缺服務(wù),提供郵政普遍服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)資源是社會系統(tǒng)中的稀缺資源。
1.2 郵政普遍服務(wù)在社會系統(tǒng)中的地位
郵政普遍服務(wù)是特定行業(yè)范疇的狹義概念,國際郵政聯(lián)盟對郵政普遍服務(wù)沒有明確定義,也沒有明確具體的服務(wù)內(nèi)容。2004年萬國郵政聯(lián)盟國際局總局長托馬斯•利維在世界郵政日賀詞中講到:“誠然,當(dāng)我們講到一項(xiàng)服務(wù)處處在人們身邊時,我們指的是郵政普遍服務(wù)”,萬國郵政聯(lián)盟對郵政普遍服務(wù)的解釋顯然超越了行業(yè)界限。郵政聯(lián)盟鼓勵各國政府在各自國內(nèi)的郵政法中,明確規(guī)定郵政普遍服務(wù)的內(nèi)容,各國政府可以根據(jù)自身?xiàng)l件,制定符合本國實(shí)際的服務(wù)內(nèi)容,因此郵政普遍服務(wù)并沒有明確的內(nèi)容邊界。行業(yè)范疇的普遍服務(wù)是社會系統(tǒng)普遍服務(wù)的組成部分,從狹義到廣義,實(shí)現(xiàn)兩者之間互聯(lián)互通的條件主要體現(xiàn)在以下兩方面。
1.2.1 政策界限
《中華人民共和國郵政法》對我國郵政普遍服務(wù)的定義為:按照國家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為中華人民共和國境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)。規(guī)定的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)范圍包括:信件、單件重量不超過5kg的印刷品、單件重量不超過10kg的包裹寄遞以及郵政匯兌。上述業(yè)務(wù)范圍是國家規(guī)定的法定范圍,郵政企業(yè)必須提供,但上述規(guī)定并沒有明確限制郵政企業(yè)提供其他種類的普遍服務(wù)。從廣義的普遍服務(wù)屬性理解,凡由郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供的普遍性社會公共服務(wù),都具有普遍服務(wù)屬性,包括農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的普惠金融,代辦公共、公用服務(wù),農(nóng)資配送,政府購買的惠民服務(wù),“三農(nóng)”服務(wù),縣以下快遞服務(wù)等,與社會公共服務(wù)有較大的交集。最近,國家郵政局提出了“五個郵政”概念,其中普惠郵政涉及普惠金融和普惠快遞內(nèi)容,突破了傳統(tǒng)普遍服務(wù)內(nèi)容(信函、包裹和匯兌)的狹義空間。
1.2.2 網(wǎng)絡(luò)特性
并不是所有網(wǎng)絡(luò)都具有互聯(lián)互通的物理?xiàng)l件,比如水、電、煤氣網(wǎng)絡(luò),由于傳輸內(nèi)容單一,不具有兼容性,這些網(wǎng)絡(luò)被限制提供更多的公共服務(wù)。郵政網(wǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)主要是網(wǎng)點(diǎn)和郵路,受物理?xiàng)l件約束較小,通用性較強(qiáng),所以郵政網(wǎng)具有較強(qiáng)的兼容性,是形成郵政新業(yè)務(wù)的關(guān)鍵資源。長期以來將郵政網(wǎng)視作承載郵件傳遞的專用網(wǎng),這是對其價值的狹義認(rèn)識。郵政營業(yè)網(wǎng)由于密度高、分布廣,公用性強(qiáng),它也可以是一個普惠金融網(wǎng)、快遞與物流配送網(wǎng)、商業(yè)和文化產(chǎn)品分銷網(wǎng)、公用(共)事業(yè)代辦網(wǎng)。目前郵政承載著郵政信函、包裹、儲蓄、匯兌、快遞、物流、集郵、報(bào)刊發(fā)行及其他代辦業(yè)務(wù),但絕大部分局限于企業(yè)自營業(yè)務(wù),其社會公用性仍顯不足;郵政投遞網(wǎng)由于覆蓋無盲區(qū),在平面媒體傳播、實(shí)物配送領(lǐng)域更是無可復(fù)制,同樣兼容性較強(qiáng)。因此,它是廣義上的泛實(shí)物傳遞網(wǎng)。
2 公共服務(wù)均等化的網(wǎng)絡(luò)瓶頸
2.1 基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和障礙
經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變革,導(dǎo)致一些地區(qū)貧富差距拉大,致力于提供更多普遍服務(wù),滿足全體公民基本生活需求和服務(wù),向社會成員提供均等的基本公共服務(wù),是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)之一。黨的十六屆四中全會首次提出公共服務(wù)均等化原則,黨的十七大進(jìn)一步把社會建設(shè)列為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)和任務(wù),并確立了社會建設(shè)中改善民生、加快公共服務(wù)體系建設(shè)的基本方針和中心內(nèi)容。十七大報(bào)告指出,“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”,圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財(cái)政體系已成為到2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。公共服務(wù)均等化有助于公平分配,實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。當(dāng)前,我國基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出,并由此導(dǎo)致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大,并已成為社會公平、公正的焦點(diǎn)問題之一。實(shí)行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的重大意義,是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。中國實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的歷程剛剛起步,實(shí)現(xiàn)均等化的理論基礎(chǔ)相對薄弱,實(shí)現(xiàn)均等化的途徑和策略不夠清晰,實(shí)現(xiàn)均等化的制度不夠健全,制度之間缺乏系統(tǒng)化安排。
2.2 中國在公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
我國在公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要有:一是公共服務(wù)需求壓力大。改革開放初期,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以效率為導(dǎo)向,經(jīng)濟(jì)發(fā)展“三駕馬車”———外貿(mào)、投資、消費(fèi)注重物質(zhì)層面的供給,而忽略了精神和文化層面的供給,造成公共服務(wù)供給不足,需求積壓,不能有效釋放;二是公共資源配置不均衡。由于我國地域跨度大、人口基數(shù)高、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,欠發(fā)達(dá)地區(qū)對公共服務(wù)的投入有限,導(dǎo)致公共資源配置不均衡。上述挑戰(zhàn)的背后,是提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸。復(fù)制一張公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)存在以下三方面障礙。
2.2.1 建設(shè)成本瓶頸
普遍服務(wù)的基礎(chǔ)條件是必須有一個地域全覆蓋的服務(wù)網(wǎng)絡(luò),由于公共服務(wù)領(lǐng)域的物理網(wǎng)絡(luò)具有固定成本偏高的經(jīng)濟(jì)特征,一般企業(yè)不具備創(chuàng)建物理網(wǎng)絡(luò)的資金和時間,加上普遍服務(wù)的價格受國家管制,價格形成機(jī)制不適用市場規(guī)則,資本投入與收益低于市場預(yù)期,降低了非公經(jīng)濟(jì)的介入。即便是國家資本也只能循序漸進(jìn),量力而為?,F(xiàn)有的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),絕大部分都付出了較長的時間成本,比如水、電、煤氣網(wǎng)絡(luò),無不經(jīng)歷了百年以上的資源積累,但仍無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋無盲區(qū),成為實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的障礙。因此,直到今天,普遍服務(wù)仍然是公共服務(wù)行業(yè)社會責(zé)任追求的目標(biāo),也是國際電聯(lián)發(fā)展的宗旨。
2.2.2 公共資源配置瓶頸
絕大部分公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)需要參與土地、道路、能源、環(huán)境等社會公共資源的配置,國家不會為每一項(xiàng)單獨(dú)的公共服務(wù)提供有限資源的配置。搭建社會共享的公共服務(wù)平臺,節(jié)約有限的公共資源,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源集約化配置,是促進(jìn)公共服務(wù)均等化的有效途徑。
2.2.3 規(guī)模經(jīng)濟(jì)瓶頸
絕大部分公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),由于服務(wù)集中度偏低,業(yè)務(wù)分散,規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)呈現(xiàn)不足,往往依賴國家財(cái)政或公共政策保障。服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的瓶頸環(huán)節(jié)若僅為單一業(yè)務(wù)服務(wù),網(wǎng)絡(luò)資源不可能達(dá)到最優(yōu)配置,只有允許其他企業(yè)通過這個瓶頸環(huán)節(jié),有限的資源才能實(shí)現(xiàn)效率最大化。郵政普遍服務(wù)融入基本公共服務(wù)具有雙重意義:一是緩解公共服務(wù)供給不足問題。公共服務(wù)供給不足的背后,是服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的成本缺口,政府有提供公共服務(wù)的意愿,但私有資本沒有購買偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)的動力;二是解決公共資源配置不均衡問題,由于現(xiàn)有公共服務(wù)企業(yè)不具備提供普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的能力,因此政府即便有資本,也找不到提供公共服務(wù)的渠道,郵政普遍服務(wù)有望成為破解公共服務(wù)均等化的途徑。
3 郵政普遍服務(wù)內(nèi)容的拓展方向
3.1 服務(wù)多樣化是各國郵政的拓展方向
國際郵政聯(lián)盟對郵政領(lǐng)域發(fā)展的評價是:由于電子通信的替代作用和金融危機(jī),造成了信件量的持續(xù)下降,但各國郵政都在尋求產(chǎn)品和服務(wù)的多樣化,越來越多的郵政在提供金融服務(wù)、電子服務(wù)、物流服務(wù)及其他多種服務(wù)。在國際郵政聯(lián)盟框架內(nèi),德國郵政集團(tuán)是歐洲地區(qū)處于領(lǐng)先地位的物流公司,旗下包括敦豪、德國郵政、郵政銀行、英運(yùn)物流四大著名品牌,是歐洲地區(qū)領(lǐng)先的物流公司。在過去十幾年里,德國郵政經(jīng)歷了歷史性改革,從國有制單位轉(zhuǎn)型成為德國郵政國際集團(tuán)。德國郵政被劃分為四個自主運(yùn)營的部門,即郵政、物流、速遞和金融服務(wù),走全球化之路,提供標(biāo)準(zhǔn)化郵件快遞、貨運(yùn)以及一站式服務(wù)是德國郵政的發(fā)展目標(biāo),但上述業(yè)務(wù)絕大部分都要依托郵政網(wǎng)絡(luò)提供,具有社會系統(tǒng)服務(wù)普遍性特征。德國郵政依托敦豪跨國快遞企業(yè),一方面彌補(bǔ)了郵政普遍服務(wù)的虧損,另一方面實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)的普遍服務(wù),并通過跨境服務(wù)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)盈利。2013年,中國郵政集團(tuán)營業(yè)總收入3 625.4億元,同比增長13%,其中郵政金融、保險(xiǎn)(自營加)占業(yè)務(wù)總收入的60%以上,普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)正在成為多樣化服務(wù)的綜合平臺,成為減輕財(cái)政資助壓力、維持普遍服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基本策略。
3.2 普遍服務(wù)面向社會系統(tǒng)的拓展內(nèi)容
公共服務(wù)可以根據(jù)內(nèi)容和形式分為:基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)、社會公共服務(wù)?;A(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入,為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂活動等需要的基礎(chǔ)性服務(wù),如提供水、電、氣,交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施,郵電與氣象服務(wù)等。經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)是指科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等。公共安全服務(wù)是指軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)。社會公共服務(wù)則是指社會發(fā)展領(lǐng)域的教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護(hù)等。社會公共服務(wù)是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求,如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。按照郵政普遍服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)特征,適宜介入基礎(chǔ)公共服務(wù)及社會公共服務(wù)領(lǐng)域———郵政企業(yè)憑借普遍服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)資源,具有參與上述公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件。
3.2.1 社會公共服務(wù)領(lǐng)域
鑒于我國大政府、小社會的行政格局尚未根本改變,保障性資格審查和發(fā)證服務(wù)一直由龐大的政府部門直接承辦,但各類社會保障款項(xiàng),如低保、離退休企業(yè)金、失業(yè)救助金、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補(bǔ)貼金、獨(dú)生子女教育補(bǔ)助、社保補(bǔ)貼金、拆遷安置款、小城鎮(zhèn)發(fā)放的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等,由于涉及面廣、受惠群體分散、款額不大,通常委托金融部門發(fā)放,郵政企業(yè)現(xiàn)有的普惠金融網(wǎng)絡(luò)在社會保障服務(wù)方面較銀行系統(tǒng)更有優(yōu)勢。今后隨著小政府、大社會行政機(jī)構(gòu)改革,部分政府職能將向社會組織轉(zhuǎn)移,郵政企業(yè)將有更多的參與機(jī)會。
3.2.2 基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域
郵政企業(yè)可以有條件地參與,尤其是商業(yè)化運(yùn)營的水、電、煤氣、有線電視、公共交通、鐵路、電信、普惠金融、農(nóng)村快遞等網(wǎng)絡(luò)型服務(wù),由于這些企業(yè)對外服務(wù)窗口稀缺,郵政企業(yè)可依據(jù)優(yōu)勢互補(bǔ)原則,為基礎(chǔ)公共服務(wù)企業(yè)提供受理與繳費(fèi)服務(wù),為農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)提供普惠金融、快遞服務(wù)、電子商務(wù)等服務(wù),與企業(yè)共享服務(wù)成果。隨著人民群眾生活質(zhì)量的提高和社會經(jīng)濟(jì)對郵政基礎(chǔ)設(shè)施的要求,傳統(tǒng)的信函和包裹業(yè)務(wù)逐漸被摒棄,而時效性、便利程度更高的實(shí)物傳遞方式逐漸獲得人們的普遍認(rèn)同,狹義的郵政普遍服務(wù)向廣義的社會系統(tǒng)普遍服務(wù)轉(zhuǎn)化,傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展將是郵政業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢。中國郵政集團(tuán)公司作為國內(nèi)最大的實(shí)物傳遞企業(yè),也是城市規(guī)劃中唯一認(rèn)定的郵政基礎(chǔ)設(shè)施,應(yīng)充分發(fā)揮國家普遍服務(wù)網(wǎng)的優(yōu)勢,突破服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平約束,承擔(dān)起公共服務(wù)的主導(dǎo)職能,為人民群眾及社會經(jīng)濟(jì)文化提供多樣性、高質(zhì)量的郵政服務(wù)。
作者:陸培敏 朱衛(wèi)平 單位:上海郵政工程設(shè)計(jì)研究院