戰(zhàn)略管理模型的PPP項目審計研究
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【摘要】目前，政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership,以下簡稱PPP）正逐漸成為我國公共產(chǎn)品和服務供給模式的新潮流。PPP績效審計是國家審計應重點關注的審計事項。在當前審計環(huán)境中，PPP績效審計需引入政府戰(zhàn)略管理的思維，提升審計能力。根據(jù)政府戰(zhàn)略管理領域常用的戰(zhàn)略管理三角模型，從使命管理、運營管理和政治管理三個維度分析，ppp績效審計的使命應定位于服務國家治理現(xiàn)代化，審計工作中要重點防控隱形債務風險化，同時還需考慮協(xié)同各方利益均衡化。相應地，推進PPP績效審計應從任務目標、執(zhí)行過程、外部協(xié)同三個層面開展，服從國家審計戰(zhàn)略定位、完善績效審計模式、協(xié)同職能部門工作，以促進國家審計方式創(chuàng)新、遏制隱形債務增量風險和實現(xiàn)PPP模式提質(zhì)增效。
【關鍵詞】政府與社會資本合作;績效審計;監(jiān)督路徑
當前，PPP逐漸成為我國公共產(chǎn)品和服務供給一種新的普遍采用的模式，其實質(zhì)是政府通過關系型契約方式組織項目實施和移交，涉及財政資金或以公共財政為基礎的配套資源設施對價支付，需納入國家審計的范圍。與傳統(tǒng)公共項目相比，PPP項目利益相關者較多，各方利益和目標差異性較大。開展PPP績效審計可以更好地監(jiān)督項目“全生命周期”的“物有所值”，豐富PPP審計工作方式，規(guī)范PPP項目發(fā)展，遏制隱形債務增量風險，也是推進“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制”建設的現(xiàn)實要求。
一、引言
PPP模式可以追溯到18世紀歐洲公路收費建設計劃。隨著新公共管理運動的發(fā)展，英國、新西蘭等國家率先將私人部門引入公共項目建設運營，PPP逐漸成為一種各國普遍采用的多主體合作提供公共產(chǎn)品和服務的機制。改革開放以后，我國引入外國資本，PPP模式作為一種融資手段開始出現(xiàn)在基礎設施建設領域；2008年金融危機之后，各地紛紛成立城投和城建公司，承接救市帶來的巨額流動性，開展大規(guī)模基礎設施投資，對私營部門和民間資本擠出效應明顯，PPP模式發(fā)展變緩；繼2013年黨的十八屆三中全會明確“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，2014年財政部在《關于2014年中央和地方預算草案的報告》中，首次提出要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制”，PPP開始作為官方概念出現(xiàn)在政策文件中，PPP進入高速發(fā)展期。截至2017年3月，全國PPP綜合信息平臺項目入庫項目12287個，總投資額14.6萬億元。隨著PPP模式在實踐中的逐步推廣，理論界開始關注PPP模式的風險管理、治理結構、物有所值評價等問題。國家審計視角的PPP研究多圍繞建設項目審計、跟蹤審計、審計質(zhì)量控制與風險管理等展開。PPP項目建設中，政府角色從直接參與向合作者和監(jiān)管者轉變，相較于傳統(tǒng)審計模式，審計機關應從項目實施過程、管理要素和主體關系三個維度構建新的監(jiān)督機制（孫凌志、賈宏俊和任一鑫，2016）；PPP項目跟蹤審計可以從政策落實情況、立項可行性、實施過程合法合規(guī)性以及投資績效評價四個方面展開（王立國和孫瑩，2016）；合理的風險分配是利益共享的重要前提，尋找最優(yōu)的風險分配方式、控制項目的質(zhì)量和績效是PPP審計監(jiān)督的目標之一（嚴曉健，2014）?？梢?，當前PPP模式的審計研究中已涉及績效問題。不過，由于審計評價指標不易確定、審計標準較難選擇、審計評價結果可靠性不足等因素的制約，績效審計公信力和權威性受限，我國政府績效審計理論和實踐發(fā)展較慢（王會金，2014）。針對PPP績效審計的研究也多見于國外文獻，如基于傳統(tǒng)國家審計標準和原則下，PPP績效審計的方向以及審計機關、審計人員的角色轉換問題（Bourn，2007）；PPP項目運營階段，績效審計從經(jīng)濟性向效益性過渡問題（Linda，2010）等。國內(nèi)針對PPP績效審計的研究多是基于公共工程投資審計的實例，從績效評價指標體系和內(nèi)容框架（宋常和趙懿清，2011）、不完全契約下風險控制與審計內(nèi)容設計（包建華和方世健，2012）、PPP項目運營績效的影響因素及其績效審計優(yōu)化（劉驊和陳涵，2017）等方面展開，統(tǒng)籌性的機制建設探討較少。本文嘗試從戰(zhàn)略管理的角度，運用戰(zhàn)略三角模型分析當前PPP績效審計工作中面臨的問題并提出相應的監(jiān)督路徑，以推進績效審計理論對實踐的指導作用。
二、政府戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略管理三角模型
政府戰(zhàn)略管理是政府為實現(xiàn)公共價值,根據(jù)可能發(fā)生的環(huán)境變化,平衡各利益群體當前及未來需要而對國家整體和某一特定區(qū)域、未來一段時間內(nèi)所進行的全局謀劃與遠景選擇（趙景華和李宇環(huán)，2010）。不同于以往重視內(nèi)部價值取向、強調(diào)政策過程和行政日常的公共行政，政府戰(zhàn)略管理考慮組織系統(tǒng)所處的外部環(huán)境，將組織目標與組織角色及環(huán)境相匹配，確定組織使命，通過產(chǎn)生用以指導戰(zhàn)略行動的計劃、計謀、模式、立場和觀點而為一個組織創(chuàng)造焦點、一致性和目的（馬克•穆爾，2016），以更好地應對未來的不確定性。戰(zhàn)略管理三角模型是戰(zhàn)略管理領域分析問題常用的模式與框架。該模型認為，公共部門不同于以追求利潤為核心的私人企業(yè)，政府戰(zhàn)略管理應通過使命管理、政治管理和運營管理三個維度創(chuàng)造公共價值，并以此為核心目標。組織通過使命管理，明確使命并將使命傳遞給系統(tǒng)中的各利益相關者，目的是使組織使命與公共價值保持一致。政治管理是指組織為獲得合法性的一系列手段。公共價值往往與權力交織，缺乏普遍約束力的權威性規(guī)則很難有序運行，政治管理可以避免組織因個體追求私利而偏離公共價值，協(xié)調(diào)利益相關者關系并獲得支持，為戰(zhàn)略執(zhí)行奠定基礎。與針對組織外部的政治管理不同，運營管理深入組織內(nèi)部，通過創(chuàng)新組織管理，提升組織能力，指導戰(zhàn)略計劃轉化為戰(zhàn)略行動。戰(zhàn)略管理三角模型為政府戰(zhàn)略管理如何創(chuàng)造公共價值提供了一種思路，供管理者分析內(nèi)外部環(huán)境，整合組織資源，估算其采取有效行動的可能性。PPP績效審計是系統(tǒng)性的審計監(jiān)督工作，如果缺乏使命管理，將不利于審計工作的深入，影響審計評價指標確定和審計標準選擇；而政治管理是合法性和有效性的保證，不關注外部審計環(huán)境，將直接影響審計工作的開展和績效審計專業(yè)人員的培養(yǎng)；運營管理則是審計監(jiān)督者向委托人實踐承諾的基礎，選擇與審計對象、審計目標及審計評價標準相適應的績效審計方法，關系到審計報告的可靠性和公信力。如何將績效審計從當前“合理化建議被采納”的語言描述（時現(xiàn)，2016），轉變到PPP審計監(jiān)督的實踐之中，戰(zhàn)略管理三角模型提供了一種分析框架。
三、PPP績效審計的戰(zhàn)略分析
（一）PPP績效審計使命管理：服務國家治理現(xiàn)代化
近年來，PPP模式在我國迅速推廣，逐漸從一種融資渠道向治理手段轉變。與傳統(tǒng)建設項目不同，PPP模式的投資來源不再局限于公共財政資金，投資主體從單一化轉向多元化，基礎設施項目不再必然等同于政府投資項目，圍繞PPP模式的利益相關者增多，政府角色也從發(fā)起者逐漸變?yōu)楹献髡吲c監(jiān)管者，這對項目建設管理及國家審計能力提出更高要求。國家治理現(xiàn)代化強調(diào)單中心管理向多元主體合作共治轉變，PPP項目存在多個投資主體，投資環(huán)境復雜，建設周期長，各主體間耦合程度增強，傳統(tǒng)公共工程中參照社會定額水平計算工程結果的工程造價審計以及重視固定資產(chǎn)投資目標實現(xiàn)的投資效益審計，更多的是體現(xiàn)事中控制和事后審計，較難適應PPP建設項目特點實現(xiàn)審計全覆蓋。PPP績效審計不僅涉及立項可行性、項目法人組建、前期招投標、工程定價方式、合同簽訂、工期和質(zhì)量、項目資金內(nèi)部控制、項目竣工驗收及后期維護等內(nèi)容，而且還強調(diào)審計工作向項目識別和準備期的延伸。PPP績效審計是事前、事中與事后全過程審計相結合的國家審計實踐，能夠提高PPP項目質(zhì)量和效益，更好發(fā)揮審計在國家監(jiān)督體系中的作用，助力供給側結構性改革，服務國家治理現(xiàn)代化建設。
（二）PPP績效審計運營管理：防控隱形債務風險化
過度運用PPP項目會產(chǎn)生地方政府隱性債務風險。PPP強調(diào)按項目最終服務產(chǎn)出結果“績效付費”，消費者使用PPP產(chǎn)品和服務需付費購買，政府也可向項目公司直接付費，由于PPP項目多是準公共物品，當使用者付費不能滿足項目公司成本回收與合理回報時，政府可提供優(yōu)惠貸款等可行性缺口補貼。當前我國PPP市場結構中，混合付費和政府付費類項目占比超過60%，2016年財政部入庫13.5萬億的PPP項目中，使用者付費項目僅為4.61萬億。可見，當前政府在PPP項目股權投資、運營補貼、配套投入等方面需提供大量財政支出而不計入資產(chǎn)負債表，PPP成為地方政府表外融資的新渠道，政府未來的補貼支付或服務償付不會立刻體現(xiàn)于預算之中，PPP項目特別是如市政、環(huán)保、水利等非經(jīng)營性項目易積累隱性債務風險。強調(diào)效果性和效率性的績效審計，不僅重視項目資金預算和分配，而且能夠為政府專項資金整合和使用績效提供有效鑒證，配合財政承受能力評估，從機制上保證了投資的有效性和政府資金使用的規(guī)范性。此外，PPP要求全生命周期履約并且“物有所值”。據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，通過“物有所值”定量評價的示范項目335個，每個項目平均較傳統(tǒng)投融資方式建設項目節(jié)省投資3.8億元。PPP是一種提質(zhì)增效工具，需要按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價。不過，當前許多地方政府未能很好適用項目參與者到合作與監(jiān)管者的角色轉換，將PPP模式簡單視為以前地方融資平臺的替代，重招商融資，輕質(zhì)量效率。因此，開展PPP績效審計可以規(guī)范政府資金使用，助力PPP“物有所值”評估管理，帶動地方政府職能轉變，保障PPP模式的市場化運行。
（三）PPP績效審計政治管理：協(xié)同各方利益均衡化
政治學語境里，組織的穩(wěn)定發(fā)展需適應其政治系統(tǒng)有效性與合法性的要求，PPP審計也面臨兩個層面的現(xiàn)實問題：項目參與方增多的情況下，如何平衡利益相關者的目標差異以有效開展PPP審計工作；現(xiàn)有審計環(huán)境中，審計部門如何協(xié)同其他管理部門開展工作，共享其項目管理信息資源并依法獨立行使審計監(jiān)督權。PPP項目參與者較多，包括追求收益的投資人、受投資人委托主導項目建設的建設單位、提供勘察設計等服務的中標單位如承包方和監(jiān)理單位以及追求運營期收益的使用單位等，國家審計必須關注利益相關者定位和關系，促使項目運行規(guī)范、有序和可預期。如在項目決策階段，審計機關應審查合同資料的合法性、可靠性和充分性，既要監(jiān)督社會資本不侵占公共價值，又要避免社會資本因收益不足或承擔過多風險而產(chǎn)生的履約困難、融資失敗問題，明確項目合同、股東間協(xié)議、融資合同、保險合同和履約合同中的權責分配，避免對某一風險控制力弱的一方反而承擔該風險。PPP項目通常涉及諸如發(fā)改、財政、國資、規(guī)劃、審計等多個政府部門，國資、規(guī)劃等部門尋找社會資本，參與項目公司成立；發(fā)改部門往往負責項目入庫、推廣、審核等，財政部門進行財政支出審批和債務風險防控審批，審計部門則應發(fā)揮監(jiān)督職能，對項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交全過程的資金真實及合規(guī)到位進行審計監(jiān)督評價，重點審計立項決策、項目審批、征地拆遷、環(huán)境保護等環(huán)節(jié)，關注特許經(jīng)營期時長和定價設計中收益風險分配，保障項目建設資金以及運營期間現(xiàn)金流的穩(wěn)定，維護公眾利益。
四、PPP績效審計監(jiān)督路徑探析
（一）服從國家審計戰(zhàn)略定位，依法獨立行使審計監(jiān)督
國家治理現(xiàn)代化要求合理配置公共資源和有效運行公共權力，以及形成與之相適應的決策體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系。國家審計屬于監(jiān)督制衡環(huán)節(jié)，為決策體系提供服務，監(jiān)督約束政策執(zhí)行，以責任履行和責任追究為重點，是國家治理體系中一項基礎性制度安排（劉家義，2012）。當前，針對PPP審計的制度安排、機制設計、審計方式等尚處于探索嘗試階段，PPP績效審計的使命必須符合國家審計戰(zhàn)略定位，無論是長期或者近期的審計進度、資源分配、人力資源開發(fā)、審計重心等，都應與國家審計的階段性任務和發(fā)展趨勢相結合，合理制定績效審計準則，將績效審計與常規(guī)審計相結合，使績效的理念和目標貫穿PPP項目跟蹤審計、預算執(zhí)行審計、專項資金審計等，根據(jù)現(xiàn)有審計環(huán)境和資源，逐步開展PPP績效審計。PPP績效審計必須符合審計法規(guī)定，對政府投入的財政資金、擁有項目建設或運營實際控制權的政府投資、公共資金實行審計全覆蓋。我國PPP模式主要分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。外包類項目投資主體依然是政府，社會資本介入建設或者運營維護等個別階段，審計機關可以針對這類項目進行績效審計，對工程招投標、物資采購、資金管理使用和工程質(zhì)量管理等環(huán)節(jié)重點監(jiān)控，評估社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益；特許經(jīng)營類社會資本參與投資，政府投資比例及運營實際控制權不定，一般為5%-30%，PPP項目公司有權選擇社會審計組織進行結算審計，審計機關需依照現(xiàn)有法律法規(guī)介入審計監(jiān)督；私有化類如銅川市老年服務中心等BOO模式，即項目所有權不再移交政府，經(jīng)營權不設期限，審計機關不宜參與政府監(jiān)管。當前，涉及國家審計監(jiān)督的法律除審計法外，預算法、合同法、政府采購法等相關條款也明確規(guī)定國家審計的監(jiān)督職能，今后應進一步健全相關法律法規(guī)，為PPP績效審計提供充足審計依據(jù)，厘清法律邊界，實現(xiàn)依法審計。
（二）完善績效審計模式，對接審計信息化建設
運營管理關注的是戰(zhàn)略執(zhí)行層面。相應地，PPP績效審計必須適應PPP運行特點，建立在“全生命周期的物有所值”基礎之上，提高審計監(jiān)督能力，謹防變相融資行為；同時，績效審計作為國家審計從傳統(tǒng)合規(guī)性審計領域的拓展，應充分運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等當前高速發(fā)展的信息技術，助力審計信息化建設?！墩蜕鐣Y本合作項目財政承受能力論證指引》規(guī)定，政府針對PPP項目的預算支出不得超過全年一般公共預算支出的10%?！蛾P于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》也明確指出，政府“不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益”。不過，當前使用者付費類PPP項目比例偏低，政府與社會資本成立SPV開展PPP項目形成的債務，有的還依靠財政補貼和特許經(jīng)營權進行償還，績效審計需發(fā)揮審計監(jiān)督作用，遏制隱形債務增量。按PPP全生命周期，在項目識別、準備、采購階段，考慮PPP項目對社會和生態(tài)環(huán)境的外部性影響，評估潛在風險產(chǎn)生的概率以及分析造成損失的可能性、項目建設資金及后續(xù)現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、PPP項目運營期定價的合理性等問題，提高項目實施過程中收益和風險分配的可預期性；在項目執(zhí)行階段，重點核查PPP項目建設手續(xù)、許可等是否健全，審核項目建設程序、資金、使用材料等是否規(guī)范，監(jiān)控項目建設勘察、施工、監(jiān)理等是否合規(guī)，評估項目建設進度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等潛在風險，及時發(fā)現(xiàn)招投標、征地拆遷、工程造價、施工管理、財務決算過程中的問題；在項目移交階段，除傳統(tǒng)審計工作中造價管理、資產(chǎn)移交手續(xù)審查、項目資金內(nèi)部控制之外，還應特別突出項目建設完成后運營階段的績效評價工作，評估竣工項目的經(jīng)濟效益、社會效益、管理運營、可持續(xù)性等?？冃徲嬛笜藨颗c定性評價相結合，覆蓋收費類和無收費的投資項目，在體現(xiàn)效率、效果和效益的原則下，使同類項目具有可比性，同時具備科學性、可操作性和權威性。在審計信息化建設方面，鑒于合規(guī)的PPP項目自組建至實施都有電子數(shù)據(jù)形成，PPP績效審計應充分利用此資源獲取審計證據(jù)，將投資人、建設單位、承包人、監(jiān)理人、詢價單位以及使用單位等信息統(tǒng)一錄入系統(tǒng)，形成有效的信息共享鏈，將審計資料接入“數(shù)字化指揮平臺、大數(shù)據(jù)綜合分析平臺、審計綜合作業(yè)平臺、模擬仿真實驗室和綜合服務支撐系統(tǒng)”等，通過大數(shù)據(jù)等云量級計算手段處理分析PPP項目復雜的審計信息，增加審計結論可靠性。
（三）關注參與各方利益，協(xié)同職能部門工作
PPP強調(diào)政府與社會資本收益共享、風險共擔，參與各方的利益目標既有重合性又有獨立性，利益格局和責任邊界改變，國家審計的內(nèi)容和重點必然發(fā)生轉移。PPP績效審計必須建立在識別各利益相關者目標差異的基礎上，規(guī)范項目運行。社會資本參與強調(diào)公共價值的建設項目，但不承擔提供公共服務的義務，如果審計監(jiān)管不到位，可能存在提高收費價格、做大投資成本以及多占經(jīng)營資源等問題。因此，PPP績效審計應尤其注意項目成本核算的審計，防止社會資本多結算工程價款、套取資金以及運營管理費過高等問題。當前政府與社會資本互動的過程中，社會中介機構也頻繁參與到諸如工程造價詢價、建筑材料詢價等業(yè)務，客觀上加大了合同約定按實結算類PPP項目多結工程造價的風險。在審計中值得關注。此外，審計主體間應加強協(xié)同，借助現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)與安全客戶端系統(tǒng)等技術平臺，共享審計信息與經(jīng)驗案例，協(xié)調(diào)配合開展績效審計工作；審計機關還應與其他職能部門協(xié)同，提高審計取證效率和審計結果利用率。
作者:李心佩 陳新明 單位:中央財經(jīng)大學政府管理學院
