民間資本引入水利建設(shè)論文

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一、水利建設(shè)引入民間資本的意義

成都人均水資源占有量分別只有全省水平的1/4、全國水平的1/3和世界水平的1/10，資源性缺水、工程性缺水、區(qū)域性缺水、季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水的矛盾相互交織，大抓水利成為突破水資源瓶頸約束的必由之路[4]。引導民間資本參與水利建設(shè)，對創(chuàng)建世界現(xiàn)代田園城市和促進社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。1.彌補水利建設(shè)資金缺口，減輕財政負擔為解決成都水資源時空分布不均、水資源開發(fā)利用不足、農(nóng)田水利設(shè)施配套不完善、部分地區(qū)防汛抗旱標準不夠高等問題，成都市委、市政府《關(guān)于進一步加快水利改革發(fā)展的實施意見》要求未來5年社會水利年均投入比2010年高出一倍，即未來5年水利總投入預計達200—300億，單靠政府有限的財政難以持續(xù)支撐巨額的水利建設(shè)支出。政府投入的水利項目，主要為投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、微利甚至無利的公益性項目，政府財政獨撐水利建設(shè)還會加大地方政府債務風險。2.促進水利行業(yè)投資收益和運營效率的提高由政府壟斷水利建設(shè)，缺少競爭機制，缺乏降低成本和創(chuàng)新管理的責任機制和激勵機制，還可能存在部分官員為私利損害公共利益的行為。而民間資本的參與，打破水利服務的壟斷供給，實現(xiàn)政企分開，形成競爭格局；另一方面，民間資本“效率”“、效益”動機強，在水利項目建設(shè)和運營上會千方百計降低成本、提高效率。水利建設(shè)引入民間資本，將提高整個水利行業(yè)的投資收益和運營效率。3.有利于改善水利公共服務的有效供給由政府或國有公司壟斷水利項目的建設(shè)和運營，缺乏競爭的壓力和動力，經(jīng)營成本高、效益差、價格高；而且，如果僅維持單一投資主體，拒巨額民間資本于門外，水利投入難以大幅有效提高，難以滿足日益增長的社會需要。20世紀80年代后，西方國家在基礎(chǔ)領(lǐng)域嘗試市場化改革后，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和公共服務供給爭劇增加，價格不斷下降，服務質(zhì)量不斷上升。在政府監(jiān)管和市場競爭下，追求效益的民間資本，會瞄準市場需求，不斷增加有效供給。不僅如此，水利建設(shè)引入民間資本還對轉(zhuǎn)變政府職能、深化國企改革、培育市場機制等方面帶來一系列積極的變化。

二、民間資本進入水利建設(shè)的障礙

長期以來，我國政府將水利建設(shè)視為政府的責任和義務，無論純公益性項目還是具有較強盈利性的項目，均由政府或國有企事業(yè)單位投資、建設(shè)、運營。民間資本在我國的水利建設(shè)中還處于補充、輔助的地位。創(chuàng)建水利建設(shè)引入民間資本的機制，培育水利建設(shè)新主體，需要沖破重重障礙。

1.觀念障礙

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善，在一般競爭領(lǐng)域，政府職能定位清晰明確，但在水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，仍存在嚴重的計劃經(jīng)濟色彩。2010年5月國務院《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確指出：鼓勵民間資本參與水利工程建設(shè)。雖然政策已放開，但由于水的特殊地位，政府治水、管水的觀念短期內(nèi)難以改變。政府部門仍將水利建設(shè)視為政府的責任和義務，驚恐民間資本給現(xiàn)有的水利公共服務供給秩序造成混亂，缺乏改革的勇氣，畏首畏尾，不敢接納民間資本。這種觀念的指引下，政府“管得多、統(tǒng)得死”，僅象征性向市場推出少量水利項目，并給予民營企業(yè)各種有形和無形的壓力。這種“封閉保護”思想，阻礙了政策的落實，使得水利建設(shè)效率低下，水利公共服務難以有效滿足社會需求。

2.制度障礙

我國水利建設(shè)的改革嚴重滯后，水利建設(shè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化的政策均為國務院或部委指導性文件，尚未上升到法律法規(guī)層面，政策的權(quán)威性和強制力，不足以促使政府放權(quán)讓利，也不利于政策幫扶和規(guī)范民間資本的水利建設(shè)。而且，現(xiàn)有政策多為原則性、框架式的指導，并沒有完整的、有針對性的、可操作的實施細則，致使地方政府和水利管理部門難以落實。誠如，國資委研究中心企業(yè)研究部部長王志剛所言，民間資本“不是政策不鼓勵”，而是缺乏有效的“游戲規(guī)則”。民間資本進行水利建設(shè)仍欠缺很多基礎(chǔ)性的制度：準入制度，應建立國資、民資競爭性的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；水資源管理制度，應避免行政分割、部門割據(jù)以及地方保護主義，逐步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度；水資源有償使用制度，要盡快完善水費定價機制、征收機制，為民間資本取得收益創(chuàng)造條件；水權(quán)制度，利用市場機制優(yōu)化水資源配置等。

3.行政管理障礙

不同于普通的競爭領(lǐng)域，水利建設(shè)涉及公共利益，具有典型的壟斷性和受益非排他性。為避免私利擴張損害公共利益，促進水利建設(shè)穩(wěn)健發(fā)展，政府應該承擔起引導、管理、監(jiān)督、支持和協(xié)調(diào)的責任。但當前政府投資管理機制、引導機制與監(jiān)管機制還不完善，運作機構(gòu)和專業(yè)人才缺乏，致使政府行為存在嚴重越位、錯位和缺位現(xiàn)象。⑴利益沖突。行政管理部門和管理人員，在水利建設(shè)管理上既要追求公共利益，也會考慮部門利益和個人利益。當三種利益有沖突的時候，在公共利益受益主體軟約束情況下，行政管理部門和管理人員的決擇，不排除為部門或個人私利損害公共利益的可能。在缺乏嚴謹權(quán)威的制度下，擁有較大“自由裁量權(quán)”的政府部門或管理人員為維護水利建設(shè)上的權(quán)力和利益，防范民間資本沖擊，通常為民間資本參與水利建設(shè)設(shè)置重重障礙。⑵服務水平。政府的服務水平關(guān)系到民間資本投資水利建設(shè)的可能性、可行性及收益水平。但一方面政府“管得多、統(tǒng)得死”，民間資本進行水利建設(shè)的審批手續(xù)繁雜，服務態(tài)度差，權(quán)利監(jiān)督形同虛設(shè)；另一方面，缺乏運作機構(gòu)和專業(yè)人才，使得民間資本的水利建設(shè)項目的審查不科學、不規(guī)范。低下的服務水平不僅僅造成利息損失、時間和精力損耗、商業(yè)機會的流失，還會損害市場公平，置民間資本于不利的競爭地位。⑶官僚作風。官僚作風在水利項目建設(shè)上表現(xiàn)在脫離實際、無所作為、不負責任等。民間資本的水利投資依賴于“領(lǐng)導層”的態(tài)度和能力，“可管可不管”“、可嚴可不嚴”，民間資本的權(quán)利和權(quán)益處于半懸空狀態(tài)。

4.自身障礙

水資源的稀缺性、公共性和公益性，要求政府統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理；另一方面，水利項目的投資分析、建設(shè)、運營、管理，專業(yè)性強、管理要求高。但我國多數(shù)民營企業(yè)經(jīng)營者文化素質(zhì)偏低、經(jīng)營觀念淡薄、重利輕義，民營企業(yè)仍存在規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、管理制度不健全、行為不規(guī)范等現(xiàn)象，與水利項目監(jiān)管、建設(shè)和運營的要求有一定差距。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，政府與市場的關(guān)系和界線還比較模糊，制度不完善、服務水平低下，成為水利事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因。此外，水利建設(shè)民營主體先天不足，政府還應承擔扶持和培育的責任。

三、成都水利建設(shè)引入民間資本的政策建議

政府與市場應當是互補共生的關(guān)系，政府應當減少對經(jīng)濟活動的直接參與，致力于激發(fā)市場活力。成都引導民間資本投入水利建設(shè)已迫在眉睫，必須克服上述障礙，努力開拓，在區(qū)域內(nèi)探索科學有效的新機制。

1.提高規(guī)劃的科學性與權(quán)威性

水是一種特殊的資源，進行水資源的分配和使用必須堅持效益、公平、可持續(xù)發(fā)展的原則，只有進行科學的規(guī)劃，才能實現(xiàn)水資源的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益綜合平衡的狀態(tài)。為保證民間資本權(quán)利和利益，減少投資的盲目性和提高效益，必須確保規(guī)劃的科學性和權(quán)威性。但我國規(guī)劃工作由政府職能部門承擔，對規(guī)劃工作鮮見成文的制度性的規(guī)定。因此，無論在程序上還是在內(nèi)容上行政色彩濃厚、隨意性強。成都應創(chuàng)建法制化、民主化、科學化的規(guī)劃工作制度，建立由水務局牽頭，專家、專業(yè)機構(gòu)參與，多部門、多群體協(xié)商的規(guī)劃制度；建立運用行政和法律手段切實保障規(guī)劃執(zhí)行和實施的機制，確保規(guī)劃的強制力和約束力；在此基礎(chǔ)之上，清理、整合現(xiàn)有的水資源利用、水利建設(shè)的規(guī)劃，檢查、監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況。

2.深化水利項目產(chǎn)權(quán)改革深化水利項目產(chǎn)權(quán)制度改革

落實管護主體，保障水利建設(shè)參與人的合法權(quán)益，才能提高民間資本參與水利建設(shè)的積極性，也才能建立高效運行的市場機制。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革逐漸由一般競爭性行業(yè)向壟斷性行業(yè)推進，壟斷性行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革已迫在眉睫。如果將競爭性行業(yè)的產(chǎn)權(quán)理論適用于水利建設(shè)等壟斷行業(yè)，雖然能夠增強供給能力、提高效率，但私有產(chǎn)權(quán)會利用壟斷地位提高價格、歧視性定價“、撇奶油”等行為，損害公平。要兼顧市場性和公平性，必須摒棄公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的對立與替代的固有思維，尋求兩者的融合，通過兩者的合理配置，推動水利建設(shè)政府追求的公共性與私人追求的效益性協(xié)同發(fā)展。民營化的程度與水利建設(shè)的公共性純度相匹配。公共性純度越高，政府責任越大，公有產(chǎn)權(quán)的比例就應越高。相反，公共性的純度越低，私有產(chǎn)權(quán)的比例就應更高?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論將傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)進行分解，認為產(chǎn)權(quán)不僅僅是所有權(quán)，還包括經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、分配權(quán)等。所有權(quán)與附屬的其他產(chǎn)權(quán)具有可分割性和可讓渡性。水利建設(shè)引進民資間本，既可以是所有權(quán)上的引入，即“民有民營”，也可以是經(jīng)營權(quán)上的引入，即“國有民營”。成都市的水利建設(shè)可以采用多種形式引入民間資本，如特許經(jīng)營權(quán)出讓、承包或租賃經(jīng)營、資產(chǎn)證券化、并購、民資獨營、BOT模式（建造—運營—移交）、合資模式、TOT模式（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、PPP模式、運營和維護模式等。對于公共性純度高、效益差的小型項目，政府可以通過獎補政策吸納項目受益人投資。

3.制訂公平有效的民間資本投資水利建設(shè)的細則

國務院引導民間資本和發(fā)展水利的指導性文件，均明確鼓勵民間資本參與水利建設(shè)。但這些原則性的指導，只為民間資本參與水利建設(shè)提供了可能性。是否具有可行性，必須以公平有效的細則進行判斷。其實，早在2005年國務院就出臺了“非公經(jīng)濟36條”，2010年又出臺“新36條”，許多壟斷行業(yè)也不斷宣布鼓勵民間資本進入，但由于沒有具體的細則，民間資本在操作上無章可循，無路徑可入。廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為“簡單聲明對民間資本開放，是沒有意義的”“，細則”至關(guān)重要。2012年，水利部制訂了《鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實施細則》、《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細則》，有效地保障了民間投資主體的權(quán)益。但是這兩個細則所涉范圍還不夠廣，只針對小型的水利工程，沒有涵蓋其他水利建設(shè)項目；機制也不夠嚴密，建設(shè)監(jiān)管有章可循，卻無運營監(jiān)管制度，不能有效保護使用人權(quán)益，從長遠看，也不利于民間資本的水利建設(shè)。成都應該在本區(qū)域建立一套清晰、透明、規(guī)范運作的規(guī)章制度：一方面要放開市場準入，建立水利建設(shè)公平開放的市場準入機制，形成競爭性的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和市場秩序；另一方面，要規(guī)范行政審批和行政監(jiān)管“，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，科學界定審批和監(jiān)管的職能和權(quán)限，規(guī)范審批和監(jiān)管的程序，簡政放權(quán)，減少許可、審批，激發(fā)市場主體參與水利建設(shè)的活力和創(chuàng)造力；還應科學規(guī)制，由偏重“事前”管制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑?、事中”防范與“事后”嚴懲相結(jié)合的管制，公平執(zhí)法，創(chuàng)建國資、民資平等的市場地位，并防范民間資本利用水利項目的公共性損害使用人利益；最后，應建立有效的幫扶制度，完善民間資本參與水利建設(shè)用地、用電、財政補貼等優(yōu)惠政策。

4.創(chuàng)新民間資本投資水利建設(shè)的投融資方式

資本具有逐利性，吸引民間資本投融資的必要前提是水利項目的可贏利性。所以，必須理順水利項目的收益機制。開發(fā)水利項目的收益體現(xiàn)在水資源的使用方式上，包括取水權(quán)、水運權(quán)、水電權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、旅游觀光權(quán)等。水利工程的公益性和公共性特點，使得水利項目取水權(quán)交易費用收取上，存在著目標不明確“、搭便車”現(xiàn)象、征收成本高昂等問題，導致水利項目內(nèi)在商業(yè)化價值不高。成都應完善水資源有償使用制度，利用市場機制理順定價機制，合理調(diào)整費用征收標準，強化費用征收力度，切實維護民間資本利益；引導和幫扶民間資本完善產(chǎn)業(yè)價值鏈，充分挖掘水利項目潛在贏利能力；加大財政獎補力度，并規(guī)范財政獎補制度，獎補范圍、標準和程序應該陽光透明，鼓勵民間資本投入小型公益性水利項目。創(chuàng)新民間資本投入方式。民間資本投資水利建設(shè)，可以資金、實物、勞務或其他方式投入；可以獨資、合資、合作、捐贈及“一事一議”籌資籌勞等多種出資形式。政府審批和監(jiān)管應放開出資方式和形式，主要審查能否完成工程，是否符合水利規(guī)劃、規(guī)程規(guī)范技術(shù)標準和運行管理規(guī)定；項目完工后，按照“誰投資、誰所有”的原則確定工程產(chǎn)權(quán)，并確保該產(chǎn)權(quán)依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和參股經(jīng)營等權(quán)益。創(chuàng)新民間資本投資水利建設(shè)的融資方式。政府確立水利項目建設(shè)方案，投入部分資金，采用市場化手段和操作方式，吸引社會資金跟進；組建水利產(chǎn)業(yè)投資基金，利用集合投資、分散風險、專業(yè)運作的基金優(yōu)勢，集中分散的民間資本投入水利建設(shè)；利用水利項目收益穩(wěn)定的融資特點，引導和鼓勵銀行開展收益權(quán)質(zhì)押貸款；完善現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步擴大水利項目公司化改造，利用資本市場進行融資。

5.創(chuàng)建科學規(guī)范的監(jiān)管機制

民間資本進入水利建設(shè)，經(jīng)營功能和監(jiān)管功能分離，政府監(jiān)管手段更少、監(jiān)管能力更弱。另一方面，水利建設(shè)的公共性、公益性，又要求政府對民間資本的水利建設(shè)進行更高、更嚴格的監(jiān)管。2004年6月，世界銀行了《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競爭》的報告，認為監(jiān)管“可以為維護投資者和消費者兩方面的利益提供可信的承諾”，監(jiān)管弱是造成發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。為兼顧民間資本投資水利建設(shè)的市場性和公共性，成都應在本區(qū)域內(nèi)，先行先試，建立科學規(guī)范的監(jiān)管機制：在監(jiān)管上，放松進入規(guī)制、引入競爭的同時，要強化有序退出機制，避免過度競爭給經(jīng)營者和使用者造成不利影響；價格規(guī)制上，既要鼓勵經(jīng)營者提高效率，又要考慮使用者的負擔能力；行政監(jiān)管上，以“必要”為原則，避免對經(jīng)營者正常經(jīng)營造成不利影響；要防范經(jīng)營者私利過度膨脹，忽視社會責任，損害使用人權(quán)益、危害公共利益、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

作者：于建華 任心甫 黃超 王穎