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小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資實(shí)現(xiàn)研究

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小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資實(shí)現(xiàn)研究

【摘要】隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,打破了計(jì)劃體制下農(nóng)田水利投融資二元結(jié)構(gòu)的格局,水利投融資體制開(kāi)始向多元化、多層次、多渠道的水利投融資體制轉(zhuǎn)變。本文以張家界市作為分析對(duì)象,通過(guò)對(duì)張家界市的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)情況以及投融資現(xiàn)狀進(jìn)行分析,得出張家界的小型農(nóng)田水利的投融資現(xiàn)狀中存在政府投入不足、管理制度落后、金融平臺(tái)作用得不到充分發(fā)揮等問(wèn)題,從而提出張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資實(shí)現(xiàn)路徑,促進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】小型農(nóng)田水利;建設(shè);投融資;實(shí)現(xiàn)路徑

一、引言

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中,農(nóng)田水利設(shè)施是重中之重,小型農(nóng)田水利建設(shè)也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)。2011年中央1號(hào)文件首次提出把農(nóng)田水利建設(shè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件,體現(xiàn)了農(nóng)田水利建設(shè)的重要性和緊迫性。2012至2016年中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)加快重點(diǎn)水利工程建設(shè),包括小型農(nóng)田水利的建設(shè),把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的重點(diǎn)。但建設(shè)資金投入不足、投融資機(jī)制不完善等因素是造成我國(guó)小型農(nóng)田水利建設(shè)滯后的重要原因。如何有效化解農(nóng)田水利建設(shè)中的投融資問(wèn)題,探討小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資實(shí)現(xiàn)路徑是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

二、張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的現(xiàn)狀

(一)張家界灌區(qū)基本情況

張家界灌區(qū)位于湖南省西北部,以澧水干流為紐帶,水庫(kù)為源頭,7座中型水庫(kù)和2座水輪泵站為骨干水源,灌區(qū)內(nèi)小型水庫(kù)和山塘為輔助水源,以長(zhǎng)藤結(jié)瓜的形式形成的完整的灌溉系統(tǒng)。張家界灌區(qū)現(xiàn)有7座中型水庫(kù)和84座小型水庫(kù),其中大、中型水庫(kù)為國(guó)家所有,小型水庫(kù)可以租賃、拍賣(mài)。整個(gè)灌區(qū)控制耕地面積54.54萬(wàn)畝,占全市耕地面積的51.4%,實(shí)際灌溉土地32.11萬(wàn)畝,有效灌溉面積達(dá)22.69萬(wàn)畝,受益人口30.4萬(wàn)人,灌溉2區(qū)2縣36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)《2015年度張家界市冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)實(shí)施方案》,張家界市農(nóng)田水利基本建設(shè)開(kāi)工各類(lèi)水利工程1萬(wàn)處,投入各類(lèi)資金6.2億元(其中中央投資4億元、省級(jí)投資0.8億元、市縣級(jí)配套0.9億元、群眾和社會(huì)資本投入0.5億元),投入工日309萬(wàn)個(gè),投放機(jī)械10.84萬(wàn)臺(tái),完成土石方8000萬(wàn)立方米;修復(fù)水毀工程1744處,新修或加固堤防20.01公里,疏浚河道15.01公里,清淤溝渠191公里;完成中小河流域治理工程7處,整修堰塘451口,治理水土流失面積28平方公里;新建和改造泵站12座,整修病險(xiǎn)水庫(kù)14座,新增蓄水能力245萬(wàn)方。同時(shí),全市還將加快實(shí)施農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造、水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程建設(shè),計(jì)劃投資水電新農(nóng)村電氣化項(xiàng)目7355萬(wàn)元,新增水電裝機(jī)13685千瓦①?,F(xiàn)階段張家界灌區(qū)資金來(lái)源基本上是靠政府財(cái)政作為資金支持,銀行業(yè)提供貸款僅占一小部分,而民營(yíng)資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。

(二)張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)的投資機(jī)制與融資形式

張家界市的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來(lái)源于以政府為主導(dǎo)的多元化投資機(jī)制,歷年來(lái),政府投資占了張家界農(nóng)田水利建設(shè)資金的大部分。2015年,中央計(jì)劃投入農(nóng)田水利建設(shè)資金4169萬(wàn)元,實(shí)際投入資金3100萬(wàn)元,占比76%。除了中央的投資之外,社會(huì)中的資金、地方配套和群眾個(gè)人籌集的資金也是張家界小型農(nóng)田水利投資機(jī)制中的資金來(lái)源。張家界市的小型農(nóng)田水利建設(shè)的融資形式以金融租賃為主。除了中央財(cái)政投入以外,張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)還廣泛吸收社會(huì)資金。例如,在87個(gè)水庫(kù)中,大峪灣水庫(kù)拍賣(mài)給了私人,大部分小型水庫(kù)則通過(guò)租賃的方式融資建設(shè)。

三、張家界市小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資存在的問(wèn)題及原因

(一)政府公共財(cái)政對(duì)水利建設(shè)的投入不足

近年來(lái),雖然政府對(duì)張家界市小型農(nóng)田水利投入力度不斷加大,但是小型農(nóng)田水利工程仍然停滯不前。張家界小型農(nóng)田水利建設(shè)一部分是使用農(nóng)田水利項(xiàng)目資金、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金,另一部分是由農(nóng)村個(gè)體或集體籌資興建的。一方面國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施投入不足,雖然國(guó)家從2007年開(kāi)始安排農(nóng)田水利建設(shè)資金,制定了8批計(jì)劃,但“十二五”期間,全國(guó)水利投資總額達(dá)1.8萬(wàn)億元,其中農(nóng)田水利建設(shè)資金僅占20%,為3600億元。2015年,張家界市水利局實(shí)際到位資金305萬(wàn)元,但全市小型農(nóng)田水利設(shè)施在維護(hù)、續(xù)建、改造方面仍缺少資金。另一方面地方配套資金不到位,各部門(mén)的項(xiàng)目多,每個(gè)項(xiàng)目有各自的配套比例,最終導(dǎo)致配套資金的投入不足。

(二)管理制度落后

張家界市建設(shè)的管理制度落后是制約小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的主要瓶頸。一是“一事一議”沒(méi)有起到應(yīng)有的作用,在小型農(nóng)田水利建設(shè)中該制度主要指的是村民通過(guò)代表做決策,并且村集體自主管理。從張家界市的情況來(lái)看,一事一議制度在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有產(chǎn)生顯著的效果,該制度隨意性很大,且沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力,許多項(xiàng)目工程,只要有少數(shù)村民不支持,那些本應(yīng)該通過(guò)的工程便沒(méi)有獲得通過(guò),因此農(nóng)民的積極性降低,農(nóng)民對(duì)出資建設(shè)、維護(hù)水利設(shè)施響應(yīng)不大[1]。二是水管單位沒(méi)有行政職能,管理手段落后,“多頭管理”的問(wèn)題嚴(yán)重,主要的小型農(nóng)田水利設(shè)施都靠人管理,管理經(jīng)費(fèi)不足,信息化程度低,設(shè)施分散且老化嚴(yán)重。三是供水協(xié)會(huì)有名無(wú)實(shí),實(shí)際上并未運(yùn)作。

(三)金融平臺(tái)的作用發(fā)揮不充足

一方面,小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目可以惠及許多人,它帶有一部分公益性的色彩,由此決定了小型農(nóng)田水利建設(shè)的公有性與商業(yè)銀行的營(yíng)利性之間存在矛盾。僅僅通過(guò)提供灌溉和排澇服務(wù)而建設(shè)的水利設(shè)施難以獲得利潤(rùn),低利潤(rùn)抑制了銀行業(yè),特別是商業(yè)銀行信貸投放的熱情[2]。水利建設(shè)資金需求大,期限長(zhǎng),而且風(fēng)險(xiǎn)較大且沒(méi)有完善的保險(xiǎn)機(jī)制,因此降低了金融平臺(tái)參與進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的熱情。另一方面,小型農(nóng)田水利設(shè)施具有部分的非公益性和自利性,小型農(nóng)田水利建設(shè)長(zhǎng)期缺少資金投入,政府、村集體和金融平臺(tái)也無(wú)法解決小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資問(wèn)題,只能靠村集體和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行籌資,小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化,小型農(nóng)田水利建設(shè)停滯不前[3]。

四、完善小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)加大投資力度,拓寬資金渠道

籌集資金是小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資的主要目的,具體來(lái)說(shuō),可從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。一是政府財(cái)政占了小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來(lái)源的主要部分,由于小型農(nóng)田水利建設(shè)具有較強(qiáng)的公益性特點(diǎn),因此可納入財(cái)政補(bǔ)助的范圍,政府應(yīng)當(dāng)加大小型農(nóng)田水利建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)投資力度,穩(wěn)健的增加對(duì)小型農(nóng)田水利的資金投入,逐漸填補(bǔ)小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金缺口[4]。政府的財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)放在設(shè)施老化、環(huán)境惡劣和資金不足的地區(qū)。政府財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的支出要符合財(cái)政增長(zhǎng)的水平,增加對(duì)資金不足的小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的資金支持;同時(shí)適當(dāng)降低或取消配套資金比例要求,從而避免“假配套”、“零配套”,如果配套比例太高,會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)力爭(zhēng)取資金進(jìn)而產(chǎn)生虛假項(xiàng)目。二要將小型農(nóng)田水利建設(shè)作為地方投資的重點(diǎn),做好相關(guān)預(yù)算保障水利建設(shè)。在土地出讓收益中取出一部分作為專(zhuān)項(xiàng)資金支持小型農(nóng)田水利建設(shè),讓土地轉(zhuǎn)讓收益作用于水利建設(shè)的發(fā)展中,進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]。三是廣泛吸收民間資本,規(guī)范和支持民間信貸組織的發(fā)展。一方面,政府應(yīng)該調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,對(duì)于農(nóng)民積極參與建設(shè)的以按勞分配,多勞多得的原則實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。另一方面,積極引導(dǎo)農(nóng)村基層自籌建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施,以承包、租賃和拍賣(mài)等形式取得小型農(nóng)田水利工程的使用權(quán),通過(guò)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、收取水費(fèi)電費(fèi)等方法,獲取一定的勞動(dòng)報(bào)酬。四是適度放開(kāi)外資資本進(jìn)入農(nóng)田水利領(lǐng)域。由于國(guó)家設(shè)置了很高的準(zhǔn)入門(mén)檻限制外資的進(jìn)入,這限制了外資進(jìn)入水利領(lǐng)域。因此,可以通過(guò)轉(zhuǎn)變外資進(jìn)入形式的方式,適度引入外資。例如在絕對(duì)控股為前提下,適度引進(jìn)外資,讓國(guó)內(nèi)企止作為小型農(nóng)田水利建設(shè)的主體,在項(xiàng)目完成后按合約給外資投資人部分投資收益。

(二)優(yōu)化管理體制,實(shí)現(xiàn)部門(mén)機(jī)構(gòu)合并

優(yōu)化管理體制是突破小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資瓶頸的關(guān)鍵因素。一是明確水利項(xiàng)目的管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建設(shè)權(quán),簡(jiǎn)化水利項(xiàng)目的申報(bào)審批手續(xù)與時(shí)間,降低水利項(xiàng)目的申報(bào)成本和時(shí)間成本,使水利項(xiàng)目投融資概算透明化、簡(jiǎn)單化。二是精簡(jiǎn)水庫(kù)移民管理局、水利局等在小型農(nóng)田水利建設(shè)方面職能重復(fù)的部門(mén)機(jī)構(gòu),減少人們對(duì)于水利項(xiàng)目投資的疑慮,同時(shí)也降低政府和水利企業(yè)在投融資方面的壓力。三是提升村社自我管理,提高基層建設(shè)管理水平,針對(duì)點(diǎn)多面廣的“五小水利”(小水窖、小泵站、小水渠、小水池、小塘壩)等小型農(nóng)田水利項(xiàng)目,積極發(fā)動(dòng)項(xiàng)目受益村民參與項(xiàng)目監(jiān)管,設(shè)置監(jiān)督舉報(bào)電話,鼓勵(lì)農(nóng)民擔(dān)當(dāng)工程質(zhì)量義務(wù)監(jiān)督員,工程驗(yàn)收讓群眾當(dāng)裁判,工程驗(yàn)收卡可實(shí)行至少5個(gè)受益農(nóng)戶(hù)簽字同意。

(三)合理制定投融資政策,完善金融市場(chǎng)金融平臺(tái)

從金融方面看,小型農(nóng)田水利有出色的發(fā)展?jié)摿?,小型農(nóng)田水利投融資政策和金融市場(chǎng)金融平臺(tái)對(duì)其起著重要作用。一是政府出臺(tái)相應(yīng)的政策,鼓勵(lì)銀行或其他金融平臺(tái)以貸款的形式對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)提供資金。一方面,充分發(fā)揮金融平臺(tái)對(duì)水利建設(shè)的投融資支持作用,在農(nóng)村以信用合作社、商業(yè)銀行等為平臺(tái),深化農(nóng)村投融資體制改革,保證小型農(nóng)田水利建設(shè)投融資渠道的通暢和資金來(lái)源的穩(wěn)定[6];另一方面,政府建立專(zhuān)項(xiàng)基金避免財(cái)政資金閑置或過(guò)度使用,同時(shí)也可向受益區(qū)征稅,讓受益區(qū)的企業(yè)或群眾參與到水利投融資建設(shè)中。二是發(fā)動(dòng)群眾支持水利企業(yè)的發(fā)展,對(duì)現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施采取競(jìng)標(biāo)拍賣(mài)、租賃、承包等方式實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革,解決承貸主體不明的問(wèn)題,為金融機(jī)構(gòu)信貸資金的投入創(chuàng)造條件,為金融機(jī)構(gòu)信貸資金的投入創(chuàng)造條件。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性農(nóng)田水利設(shè)施,積極引入市場(chǎng)機(jī)制,吸引民間資本投入,按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建法人實(shí)體,實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作;對(duì)于農(nóng)民自用為主的小型水利工程,產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸個(gè)人所有,由政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證[7]。三是建立良好的農(nóng)村信用保險(xiǎn)體系,它會(huì)促進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展。為此政府應(yīng)加大力度建立健全農(nóng)村信用擔(dān)保、保險(xiǎn)體系。一方面擴(kuò)寬政府資金來(lái)源,使政府旗下的擔(dān)保公司能夠成為小型農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要擔(dān)保主體,降低小型農(nóng)田水利建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。在政府的擔(dān)保公司工作的同時(shí),也可以建立部分民間擔(dān)保公司分擔(dān)政府的壓力。另一方面,在有政策和資金雙保險(xiǎn)的前提下,建立良好的保險(xiǎn)機(jī)制,其中以農(nóng)村政策保險(xiǎn)為主,商業(yè)保險(xiǎn)為輔。農(nóng)村政策保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的良好運(yùn)作保證了資金的投入,為小型農(nóng)田水利建設(shè)的持續(xù)發(fā)展起到了良好的促進(jìn)促進(jìn)作用。

參考文獻(xiàn)

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作者:卓子翔 劉輝 單位:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院