稅收執(zhí)法風險形成客觀因素及預防措施

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摘要:稅收執(zhí)法風險是指稅務部門及其執(zhí)法人員在行使稅收執(zhí)法過程中潛在的、因執(zhí)法主體作為和不作為可能需要承擔法律責任的危險因素的集合。稅收執(zhí)法風險，包括稅款征收風險、稅務管理風險、納稅服務風險、出口退(免)稅風險、稅收法制風險等。執(zhí)法風險的形成，有執(zhí)法主體的主觀原因，也有管理機制的客觀因素。為有效規(guī)避執(zhí)法風險，強化風險預防，需要深入分析執(zhí)法風險形成的客觀因素，采取有效應對措施，力避風險形成。本文從不同層面，針對稅收執(zhí)法風險形成的客觀因素以及加強稅法執(zhí)法風險預防，進行綜合性的論述。

關鍵詞：稅法;執(zhí)法風險;形成;客觀因素;預防措施

一、稅收執(zhí)法風險形成的客觀因素

當前，如何有效摒棄稅收執(zhí)法風險形成的客觀因素，有效地預防和化解執(zhí)法風險，對于深入推動稅收執(zhí)法，建立高效的執(zhí)法體系，顯得尤為突出和重要。稅收執(zhí)法風險形成的客觀因素，集中體現(xiàn)在以下三個層面：

(一)制度層面一是政策制定人員風險意識薄弱。政策的制定往往只單純強調稅務人員的責任落實，這在推動制度落實方面的確能起到較好的推動作用，但同時也往往忽視了對執(zhí)法人員的法律保護，超出了執(zhí)法人員的一般水準，將執(zhí)法人員定位在必須具有較高專業(yè)執(zhí)法水平的層面，一旦出現(xiàn)問題，往往為司法機關追究稅務人員責任提供了法律依據(jù)；二是行業(yè)專業(yè)性強。有些稅收政策帶有很強的行業(yè)專業(yè)性，吃透政策的前提是掌握該行業(yè)的生產(chǎn)工藝特點，這對稅務執(zhí)法人員的行業(yè)專業(yè)知識提出了很高的把控要求，由于稅務人員知識面的掌握程度不一，經(jīng)驗不一，水平參差不齊，往往導致風險；三是政策缺乏可操作性。任何政策的執(zhí)行必須依靠強有力的監(jiān)管手段，措施得力才能達到監(jiān)管效果，尤其是基層稅務部門受制于資金、技術等各方面影響較大，往往形成一定的執(zhí)法風險。比如，有些政策需要準確核實貨物產(chǎn)地，這在理論上是成立的，但在實際操作中，以目前的稅務監(jiān)管手段，單靠稅務部門自身的力量進行產(chǎn)品溯源，產(chǎn)品流轉環(huán)節(jié)監(jiān)管，很難準確確定具體每批貨物的產(chǎn)地和出處。稅收政策復雜，可操作性低，無形中提高了一線稅務干部的執(zhí)法風險。

(二)管理層面一是層層兜底定責。兜底式的定責固然能促使下級監(jiān)管者想盡一切辦法加強監(jiān)管，但在實踐中往往囿于條件局限，并沒有很好的措施可供采取和使用，達不到初設的理想效果；二是稅企責任不清。政策能否落實到位，需要行政主體和行政相對人兩方共同完成，部分政策還需要由其他相關職能部門共同參與、認定。為落實政策精神，上級機關往往要求基層稅務部門對政策百分百落實到位，而忽視了企業(yè)作為獨立的市場主體，其行為對稅收管理帶來的影響；三是“放管服”改革滯后。在“放管服”改革的大背景下，應加快審批事項清理力度和速度，能不審批的事項，堅決不再審批，把更多的行政資源放在“事后”監(jiān)管上來。對不再審批的事項，采取事后抽查和社會化管稅相結合的方式強化監(jiān)管。

(三)執(zhí)法層面一是執(zhí)法手段滯后。任何政策的執(zhí)行，都必須輔之以相應的措施或手段，比如，有些政策需要對某類人員的從業(yè)情況進行準確掌握，而這本身屬于企業(yè)內部管理的范疇。由于稅企之間信息的不對稱，信息的主動權完全掌握在企業(yè)一方。比如，在“放管服”的大背景下，如果沒有“大數(shù)據(jù)”支持的后續(xù)監(jiān)管措施，納稅人就可能存在利用管理漏洞，虛假申報虛開發(fā)票，然后走逃，造成稅款流失。以目前稅務部門的監(jiān)控手段，很難獲取從業(yè)人員的準確情況，也就增加了企業(yè)隱瞞真實情況的道德風險，提高了一線稅務干部的執(zhí)法風險；二是執(zhí)法力量分散。一線稅務人員除稅源監(jiān)控、風險應對事項之外，同時還負擔著一些的非業(yè)務事項，伴隨著人員的老齡化，一線執(zhí)法人員偏少。執(zhí)法人員個體執(zhí)法往往缺少執(zhí)法合力，執(zhí)法事項多，取證難度大，周期長，時間成本高；三是稅收共治格局尚未形成。當前經(jīng)濟發(fā)展中稅源主體數(shù)量呈現(xiàn)幾何級爆發(fā)式增長，新經(jīng)濟業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，社會經(jīng)濟發(fā)展正發(fā)生結構性變革，經(jīng)濟形態(tài)日益多元化。單靠稅務部門自身的力量，在稅源管理和稅收執(zhí)法中已明顯“勢單力薄”，而目前的社會化管稅機制及平臺建設進展緩慢，尚未形成比較成熟的模式，稅收共治格局路途漫長。

二、稅收執(zhí)法風險形成的預防措施

就以上三個層面對稅法執(zhí)法風險形成的分析結果來看，筆者認為，稅收執(zhí)法風險形成的根本原因是變化的稅源形勢與滯后的稅源管理之間的矛盾。從執(zhí)法風險預防角度，筆者認為應該做好以下幾個方面：

(一)優(yōu)化稅收制度設計，強化風險意識稅收政策及具體辦法的制定，既要考慮到具體的部署、執(zhí)行、落實，又要兼顧對執(zhí)法人員的法律保護，從制度的層面做好風險防范工作：一是樹立“無責推定”新理念。涉及監(jiān)管職責的政策，改變過去層層兜底式的責任設定方式，合理設定政策執(zhí)行責任。按照“無責推定”的原則，只有在有證據(jù)證明稅務執(zhí)法人員存在主觀故意的情況下，確定稅務執(zhí)法人員責任，摒棄以行政結果來定責的陳舊思路。二是建立部門執(zhí)法責任制。以稅收執(zhí)法風險管理為導向，創(chuàng)新執(zhí)法方式方法，建立集約高效、分權制約的新型執(zhí)法模式。采取部門負責制，執(zhí)法責任落實到部門，不再定崗定責到個人，由部門統(tǒng)一、隨機分配執(zhí)法任務，匯總分析執(zhí)法結果，部門統(tǒng)一進行風險研判，按事項分配執(zhí)法任務。三是明確界定稅企責任。目前的稅收制度設計中缺少清晰的責任設定，往往導致稅企責任不清，帶來納稅人一旦出現(xiàn)問題，稅務機關和執(zhí)法人員無端背負責任的問題。在以后制度及規(guī)則制定中應該明確界定，企業(yè)不作為、不能為的情況下，稅務部門應該且可以采取哪些措施或手段，措施采取了，“窮盡目前手段”盡力做好了，職責也就應該界定為落實到位了。

(二)加快“放管服”改革，深入落實簡政放權按照“放管服”改革的思路設計，全面梳理稅收管理中的“不到位”事項，能不審批的堅決不再審批，該服務的一定強化服務，寓執(zhí)法于服務之中，在面向納稅人的前臺盡可能多的體現(xiàn)出“納稅服務”，在稅收“大數(shù)據(jù)”的后臺，在不干擾納稅人經(jīng)營的情況下，實現(xiàn)“悄無聲息”的稅收執(zhí)法。一是尊重企業(yè)的主體地位。企業(yè)是獨立的市場主體，在稅企關系中，也應該相應的成為責任主體，如實提供經(jīng)營管理信息，并對稅收行為承擔法律責任。只有把稅企責任分清，才能讓企業(yè)具有強烈的責任意識，才能不斷提高納稅人的稅法遵從度，在稅收中主動擔責，在全社會培育健康的稅收法治環(huán)境。二是加快稅收“簡政放權”。不需要審批的稅收事項，堅決不再審批，“可批可不批”的事項，也不再審批，把事前事項的工作重點放到優(yōu)化納稅服務上來。某項審批事項，如果不能起到監(jiān)管的目的就失去了審批的意義，增加行政成本和執(zhí)法風險。因此，應該不斷梳理審批事項，及時下放審批權限，改變管理模式，將工作重點轉移到稅務事項的后續(xù)管理中來。三是強化稅務事項的后續(xù)管理。以風險管理為導向，依托信息化技術，利用稅收“大數(shù)據(jù)”強化風險識別、排查，分類排除風險。加大綜合治稅平臺的第三方信息采集，篩選出風險較大的涉稅事項，進行提醒、核查、評估、稽查。充分做好信用管理機制建設，建立納稅信用積分制度，采取正向激勵和負面清單相結合方式，不斷完善稅收信用體系，并不斷將信用機制與稅收信息化機制結合，提高信息化信用機制建設水平。

(三)夯實征管基礎，創(chuàng)新內控監(jiān)督機制一是強化部門分權制約。以征管改革為切入點，全面理順機構職能、崗責設置、業(yè)務流程，實現(xiàn)機構與事項相匹配，形成分權制約的內部管理格局，改變執(zhí)法權過于集中少數(shù)部門和個別崗位的格局，有效分散部門執(zhí)法風險。二是弱化個人執(zhí)法權。建立集體執(zhí)法責任制，將執(zhí)法權限設置在基層科室，不再細化到個人，實行集體決策、統(tǒng)一分配、因事分工、匯總反饋的新型執(zhí)法責任制。三是加強內控監(jiān)督制約。完善內控監(jiān)督制約機制，強化稅收執(zhí)法權的督查內審和稅收執(zhí)法事項復審復查力度，由法制部門定期梳理執(zhí)法風險，利用內部執(zhí)法內控平臺，不斷強化執(zhí)法數(shù)據(jù)篩查，有效甄別執(zhí)法風險，常態(tài)化進行風險提示、紅線警示。

(四)依托社會化管稅平臺，形成稅收共治格局一是構建社會化管稅平臺機制。破解當前稅源管理手段單一，力量薄弱的問題，必須依靠社會力量，多方獲取稅源信息，加速社會化管稅平臺機制建設步伐。二是加強稅源社會化管理體系建設。充分發(fā)揮政府在稅源管理中的主導作用，協(xié)調各部門及社會中介機構等各方力量參與配合，建立起政府主導、稅務主辦、部門協(xié)作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局。三是充分利用“大數(shù)據(jù)”，強化稅收管稅。稅收社會化管理中，必須依托大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展，依托信息化從各種渠道獲取數(shù)據(jù)資源，依靠人工智能進行數(shù)據(jù)篩查和甄別。

三、結束語

綜上所述，面對稅源形勢的變化，傳統(tǒng)的稅收制度設計和稅源管理方式已很難適應當前的需要。適應經(jīng)濟和稅源形勢的發(fā)展，建立新型q2稅源管控體系，是解決當前矛盾的根本選擇和有效途徑。

參考文獻

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作者：張艷艷 單位：煙臺業(yè)達環(huán)衛(wèi)有限公司