新土地管理法為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造優(yōu)勢

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［摘要］農村土地問題是破解我國“三農”問題的關鍵。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農村土地制度改革，在農村土地征收、農村“三塊地”等制度改革方面取得了顯著成就。2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案，在“堅持土地公有制不動搖、堅決農民利益不受損、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約用地”基礎上，新修訂的土地管理法對多項制度進行了調整，是三次修改中改動最大的一次創(chuàng)新。文章結合新土地管理法在政策、制度等方面的變化闡釋新土地管理法為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造的優(yōu)勢，旨在為各地貫徹落實新土地管理法、推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)深入提供思路及方法。

［關鍵詞］《中華人民共和國土地管理法》；鄉(xiāng)村振興；優(yōu)勢

引言

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱為新《土地管理法》）的決定，并于2020年1月1日起正式實行。從我國《土地管理法》的發(fā)展歷程來看，其從1986年6月25日首次審議通過以來共經歷了三次修改。第一次為1998年12月29日，主要修改內容為“國家依法實行國有土地有償使用制度。建設單位使用國有土地，應當以有償使用方式取得?！钡诙螢?004年8月28日，主要修改內容為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第三次修改即為本次修改，是三次修改中改動最大的一次，共修訂35條、40余處。國家自然資源部指出，此次修改土地管理法，在堅持土地公有制不動搖、堅決農民利益不受損、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約用地基礎上依法保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等在全國范圍內實行，對促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大意義。從整體上來看，此次修改土地管理法有四大亮點：其一為土地征收，首次明確“公共利益”這一概念，細化了土地征收程序，并改革了土地征收不暢制度，保證農村土地征收“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”；其二，下放宅基地審批權，新增“戶有所居、一戶一宅”原則，鼓勵宅基地合理、合法流轉，有助于盤活農村閑置宅基地，助力鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級；其三，破除集體經營性建設用地入市的法律壁壘，突破土地供給格局；其四，將基本農田提升為永久農田。這些新《土地管理法》的修訂與改革亮點為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了顯著優(yōu)勢。

1政策導向一致，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進

新《土地管理法》明確了加強節(jié)約集約利用土地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的政策導向，這與黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略出發(fā)點完全吻合、政策導向完全一致。我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，旨在突破“三農”問題，轉變城鄉(xiāng)二元結構，促進區(qū)域經濟的協(xié)調與均衡發(fā)展[1]。根據國家土地利用總體規(guī)劃，農村土地分為農用地、建設用地、未利用地三類。宅基地為建設用地，在新《土地管理法》實行背景下，農村宅基地可有條件、合理、依法地轉化為農用地；而閑置宅基地與住宅從功效層面來分析與未利用地相似。在土地資源緊缺的大環(huán)境下，閑置宅基地與住宅無疑是對土地資源的浪費。新《土地管理法》第四十二條規(guī)定：國家鼓勵土地整理，改造整治閑散地和廢棄地。第五十九條規(guī)定：村民住宅應當符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局。第二十六條規(guī)定：鼓勵農村集體經濟及其成員盤活利用宅基地和閑置住宅。新《土地管理法》與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策導向一致，旨在消除經濟發(fā)展的不均衡，尤其是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展間的差距。此次土地管理法的修訂，將土地管理置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大框架下，無論是提倡城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，還是打破城鄉(xiāng)要素流通中的體制機制壁壘，都突出對鄉(xiāng)村的振興以及對各類要素流向鄉(xiāng)村的支持與鼓勵。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推行中勢必會面臨著農村土地問題，如土地征收、土地流轉等，新《土地管理法》對此方面進行了明確的規(guī)定，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進提供了有力的法律保障，并可對各地區(qū)鄉(xiāng)村振興實踐提供指導、約束與引領。新《土地管理法》在對土地進行整理規(guī)劃的同時，將城市的多種元素引入鄉(xiāng)村，包括城市的專業(yè)化人才、文化理念和多方信息，將科技引入農村，提高農民工作效率，使農民有機會享受中國高科技機器，同時，專業(yè)化人才入鄉(xiāng)，和農民共同創(chuàng)造新類型農作物，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。新《土地管理法》中有一項建設農業(yè)園的相關規(guī)定，農業(yè)園可以召集鄉(xiāng)村中空閑的人加入建設過程中，有些鄉(xiāng)村中的女性需要在家照看小孩和老人，他們沒有時間出去工作，家中只有一個人出去工作，收入資源不足，加大了家庭的壓力，影響鄉(xiāng)村農民幸福度，不利于實施鄉(xiāng)村振興計劃，而鄉(xiāng)村農業(yè)園可以將這些空閑的女性召集在一起，農業(yè)園的位置距離農村比較近，方便女性接送孩子以及照顧老人，同時，農業(yè)園的工作和農村女性息息相關，有利于她們找到自信心，還能緩解家庭壓力，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進。

2保障農民權益，可激活農民參與鄉(xiāng)村振興積極性

農民“生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總體目標之一，而實現農民“生活富?！?，一方面依賴于國家及政府的資金投入與政策支持，另一方面則依靠于農民非農收入的提升。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推行之處，各地政府為發(fā)展鄉(xiāng)村經濟制定并采取了一系列措施，如設立示范村、建設農業(yè)園等，鼓勵農民通過技能提升、拓寬就業(yè)面等增加非農收入。但當農業(yè)園建成投產后，因農民內因及認知程度不足，加之財政補貼的減少，很多農民入不敷出，在農田不足的情況下，農民生活并未得到改善，甚至生活質量有所降低。主要原因在于部分政府的政策與資金投入缺乏持續(xù)性，引發(fā)農民依賴心理，無法從根本上提高農民提升自身收入的積極性。新《土地管理法》在“堅決農民利益不受損”基礎上進一步強調、強化對農民權益的保障，農民權益得到充分尊重與保護，才有動力、有活力主動、積極地參與到鄉(xiāng)村振興中[2]。為此新《土地管理法》在此方面的修改是對鄉(xiāng)村振興的重大利好。其一，保證農民的土地不被隨意征收。新《土地管理法》中首次明確界定了何為“公共利益”，并對“任何單位和個人使用土地，必須使用國有土地”這一規(guī)定進行了修訂。實際上，農村閑置宅基地及住宅與未利用土地相似，是對土地資源的浪費，因此對此類土地進行征收已經成為獲得新增土地的重要方式。新《土地管理法》明確了基于公共利益可動用國家征收權的六種情形，如政府組織的基礎設施建設、公益事業(yè)、扶貧搬遷等。對于不在情形內動用國家征收權的行為予以嚴厲的制止與懲罰，在最大程度上保障了農民的土地權益，保證農民土地不可隨意征收。其二，對原有征地補償制度進行改善，明確指出補償標準不能低于征地農民原有的生活水平。原《土地管理法》征地補償方案根據被征收土地的原有功能予以編制，補償的標準則根據年產值倍數法予以確定。而修改后的征地補償需要考慮區(qū)片綜合地價、當地經濟發(fā)展狀況、土地產值、區(qū)位等多元化因素，以此為依據確定征地補償款。除此之外，新《土地管理法》新增了農村村民住宅補償、社會保障款等規(guī)則，在保證被征地農民生活水平、生活質量的基礎上構建了更具有長效性、實效性的保障體系。其三，保障被征地農民的知情權。原《土地管理法》中對土地征收采取審核批準后予以公示的方法，而新《土地管理法》則將公示環(huán)節(jié)前置，賦予農民知情權的同時，賦予農民監(jiān)督權、話語權及參與權，與農村區(qū)域自治政策（基層群眾自治制度）導向一致，致力于發(fā)揮農民的主體性作用，使其認識到自身的重要價值，繼而積極投身于鄉(xiāng)村振興中。

3優(yōu)化供給格局，助推鄉(xiāng)村康養(yǎng)及旅游產業(yè)的發(fā)展

大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的有效路徑。近年來，隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進，鄉(xiāng)村規(guī)劃愈加完善，但因土地不足，多元化的旅游功能無法成功嵌入到鄉(xiāng)村規(guī)劃中，既違背了多規(guī)合一的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃原則，而且會限制鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，制約鄉(xiāng)村旅游業(yè)溢出及帶動效應的發(fā)揮。與此同時，當前我國社會已經步入老齡化時代，人口老齡化所帶來的醫(yī)療衛(wèi)生服務、公共資源壓力不容忽視，加之積極老齡化理念尚未得到深入與推廣，從整體上來看我國養(yǎng)老問題仍對國家政策及資金投入有較大的依賴性。因此發(fā)展農村旅游業(yè)及康養(yǎng)產業(yè)已經成為鄉(xiāng)村振興的著力點。從鄉(xiāng)村旅游業(yè)與康養(yǎng)產業(yè)發(fā)展來看，其依賴于完善的基礎設施，如旅游基礎設施、旅游項目、民宿、康養(yǎng)配套設施等。而基礎設施建設需要使用大規(guī)模的土地，現有國有建設用地指標已經無法全面滿足鄉(xiāng)村新型產業(yè)基礎設施建設的用地需求。新《土地管理法》消除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，突破了原有土地供給格局，鄉(xiāng)村旅游業(yè)及康養(yǎng)產業(yè)基礎設施建設除了利用國有建設用地指標以外，還可以利用集體建設用地，在很大程度上推進了農村地區(qū)產業(yè)結構的調整與升級。城市人逐漸追求鄉(xiāng)村的生活，鄉(xiāng)村是大自然的產物，青山綠水，沒有污染，適合城市人前往旅游，適合發(fā)展旅游業(yè)，新《土地管理法》確定土地指標，國家可以在農村建設旅游基礎項目，為游客提供寬廣的旅游空間，同時，農民土地歸屬問題被解決，降低農民出現爭吵的幾率，有利于建設鄉(xiāng)村文化，政府可以將“文明鄉(xiāng)村”作為旅游宣傳的主題之一，一方面吸引更多的游客前往觀光，另一方面響應國家號召，建立美好文明鄉(xiāng)村。

4加大土地供給，有助于全面盤活農村地區(qū)的經濟

新《土地管理法》第六十二條集中規(guī)定了對宅基地的管理內容，確定了縣級人民政府應保障農村村民戶有所居、一戶一宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃應改善村民居住環(huán)境、村民自愿有償退出宅基地、國家鼓勵盤活利用閑置宅基地等原則。集體經營性建設用地如實法律障礙的破除以及農村宅基地的盤活為農村產業(yè)結構轉型升級及經濟發(fā)展注入了新的活力。新《土地管理法》實行背景下，可在保證國有建設用地存量的基礎上合理使用集體經營性建設用地及宅基地。數據顯示，我國農村宅基地閑置率約為10.7%，愈發(fā)達地區(qū)閑置率越高。宅基地盤活后，所增加的土地數量十分可觀，無論是轉化為居住地使用，還是轉化為集體經營性建設用地，都將為農村地區(qū)經濟發(fā)展注入能量，而且可以有效緩解農村產業(yè)發(fā)展資源不足的問題。新《土地管理法》在土地方面保障了農民的利益，將鄉(xiāng)村逐漸向城市靠攏，農民生產的食物可以被帶入城市，城市的技術被引入鄉(xiāng)村，為農村提供更大的發(fā)展空間，新土地模式能有效發(fā)揮農民的最大能力，讓他們擁有自己的事業(yè)，提高人民幸福度，加速城鄉(xiāng)一體化轉型進程。

5結束語

依個人觀點來看，新《土地管理法》的實行是鄉(xiāng)村產業(yè)化的必然選擇，也是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必由之路。結合上述分析，此次土地管理法規(guī)則的修訂與政策制度的改革促進了農村集體用地的市場化，能夠盤活農村土地，激活土地市場生命力，并可實現土地附著物的合法化，為農村勞動力向市場化轉型提供了可能。與此同時，新《土地管理法》下，農民土地權益得到進一步保障，可激勵農民參與非農生產，提高農民的非農收入，對于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進各類要素流向鄉(xiāng)村具有重要意義，可從經濟、文化、理念等各個層面推進城鄉(xiāng)協(xié)調、均衡發(fā)展。

參考文獻

[1]施梅.土地管理法新修正：農村"三塊地"改革的意義與鄉(xiāng)村振興[J].區(qū)域治理，2020（2）：43-45.

[2]魏武剛.新修訂的土地管理法給鄉(xiāng)村帶來什么[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2020（1）：40-41.

作者:李哲群 單位:漳平市國土資源局西園國土資源所