休閑農(nóng)業(yè)下閑置宅基地利用探析

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[摘要]在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速的背景下，大量農(nóng)民離開農(nóng)村涌入城市務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大面積閑置，同時(shí)2008年國家出臺(tái)政策鼓勵(lì)大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，在此背景下將閑置宅基地的利用置于休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的視野下，符合國家法律法規(guī)要求，為閑置宅基地的利用提供有效路徑，但在利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的過程中，仍然存在一些問題，如政府引導(dǎo)有限，農(nóng)民融資難，城市資本投入有限，針對(duì)存在的這些問題提出解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]休閑農(nóng)業(yè)；閑置宅基地；宅基地利用

宅基地是國家通過法律的形式賦予給農(nóng)民的一項(xiàng)福利性質(zhì)的權(quán)利，為農(nóng)民的住房提供了最基本的保障。我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體組織，宅基地的使用權(quán)歸屬于農(nóng)民，農(nóng)村集體組織內(nèi)的村民可以向村集體組織申請(qǐng)獲得規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地使用權(quán)而不需要支付任何對(duì)價(jià)，一戶一宅，宅基地可以在本農(nóng)村集體組織成員之間流轉(zhuǎn)，但不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。[1]近年來隨著農(nóng)民涌向城市打工，農(nóng)村大量的宅基地閑置，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，優(yōu)化土地配置，尤其是優(yōu)化宅基地利用成為重要工作，國家對(duì)此高度重視，多次在重要會(huì)議中對(duì)該項(xiàng)工作予以布置。報(bào)告指出，農(nóng)村土地制度改革要繼續(xù)深化。2017年中央一號(hào)文件提出隨著農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的推進(jìn)，要不斷總結(jié)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，充分保護(hù)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，通過出租、合作等形式利用閑置的宅基地。2018年中央一號(hào)文件鼓勵(lì)利用農(nóng)村閑置的空房發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。2021年中央一號(hào)文件再次提出，各地應(yīng)根據(jù)休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的需要，多方式的探索供地模式，加強(qiáng)宅基地的管理，探索有效實(shí)現(xiàn)宅基地三權(quán)分置的形式，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)宅基地的改革試點(diǎn)。從以上的政策文件中可以看出，對(duì)閑置宅基地加以利用來發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，是國家鼓勵(lì)的一種利用閑置宅基地的方式。

一、宅基地閑置和休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)宅基地閑置現(xiàn)狀

2017年中國社科院的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》指出，2000-2010年十年間，我國農(nóng)村人口減少約1.3億人，但宅基地面積卻增加了約200萬公頃，農(nóng)村閑置住房增加量約600萬公頃。[2]2018年《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》指出，截至到2018年可用于整治的宅基地面積約為0.067億公頃。對(duì)于宅基地閑置率，在學(xué)者的研究中曾做過測(cè)算，宋偉等學(xué)者測(cè)算2012年農(nóng)村空心化率為10.15%，李婷等學(xué)者測(cè)算2018年我國農(nóng)村空心化率為10.7%，由此可以看出我國農(nóng)村閑置宅基地呈增長的趨勢(shì)。

(二)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2008年中央一號(hào)文件，第一次提出休閑農(nóng)業(yè)這一稱謂，它是農(nóng)村發(fā)展、旅游業(yè)發(fā)展以及人們?nèi)找嬖鲩L的文化需求的產(chǎn)物，它主要是利用農(nóng)村的資源、環(huán)境、景觀，發(fā)展觀光、休閑、旅游的一種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)。[3]休閑農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，近年來國家大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大，發(fā)展主體類型日益多元化，產(chǎn)業(yè)布局也不斷優(yōu)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)2014年底，休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體約27萬家，年接待人數(shù)超過16億人次，營業(yè)收入超過3700億元，530萬農(nóng)戶因此受益。2017年全國休閑農(nóng)業(yè)接待游客超過22億人次，營業(yè)收入與2014年相比，幾乎翻了一番，為6200億元，從業(yè)人員近1000萬人，帶動(dòng)700余萬農(nóng)戶受益，2000萬農(nóng)民因此脫貧。休閑農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，日益成為鄉(xiāng)村發(fā)展振興的重要產(chǎn)業(yè)。

二、休閑農(nóng)業(yè)視角下限制宅基地利用的適宜性分析

1988年《土地法》沒有明令禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而從20世紀(jì)90年代開始，中國城市房屋價(jià)格逐漸攀升，城市土地價(jià)格飆升，由于農(nóng)村宅基地價(jià)格較低，城鎮(zhèn)居民開始購買農(nóng)村宅基地建房或者囤地，農(nóng)村宅基地大面積流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)居民手中，造成農(nóng)村集體土地資源的流失，為了遏制這一現(xiàn)象，1998年修改《土地法》規(guī)定城鎮(zhèn)居民禁止取得農(nóng)村宅基地。[4]2004年針對(duì)農(nóng)村不斷涌現(xiàn)出的小產(chǎn)權(quán)房的問題，國家出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)宅基地管理的意見》，該意見中再次重申了城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村宅基地，并且做了更嚴(yán)格的限制。2020年修改后的《土地法》仍然延續(xù)1998年的《土地法》的做法，明確城鎮(zhèn)居民不得取得農(nóng)村宅基地，農(nóng)民取得的宅基地可以在本集體組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將自己的宅基地流轉(zhuǎn)后，不允許再申請(qǐng)宅基地。從法律政策層面來看，國家不允許農(nóng)民將宅基地流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民，但是隨著大量農(nóng)民涌入城市，農(nóng)村宅基地大面積閑置，如何在不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上利用閑置宅基地，提高宅基地的利用效率，發(fā)揮土地的作用，且能保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民的收入，是國家一直關(guān)注的一個(gè)問題。農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)村閑置宅基地的利用指明方向，休閑農(nóng)業(yè)根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)利用農(nóng)村的土地，其利用的農(nóng)用地一般并不改變農(nóng)用地本身的性質(zhì)，將閑置的農(nóng)村宅基地通過租賃或者農(nóng)民內(nèi)部流轉(zhuǎn)等方式加以利用發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，既不違反法律的規(guī)定，又符合政策要求，為農(nóng)村閑置宅基地的利用提供了一個(gè)可行路徑。[5]

三、休閑農(nóng)業(yè)視角下閑置宅基地利用存在的問題

休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的時(shí)間不長，但是近些年在各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)部門的大力推動(dòng)下，取得了長足的發(fā)展，成為農(nóng)民參與度高，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的民生產(chǎn)業(yè)，為增加農(nóng)民收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村的振興做出了重要貢獻(xiàn)。

(一)政府引導(dǎo)作用不足

在休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中普通的農(nóng)民自身缺乏對(duì)市場(chǎng)的掌控能力，因此需要地方各級(jí)政府根據(jù)國家的相應(yīng)政策以及本地區(qū)農(nóng)村的特點(diǎn)指定相應(yīng)的規(guī)劃，引導(dǎo)本地區(qū)在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的過程中合理、合法的利用農(nóng)村閑置宅基地，但是實(shí)踐中，有些地方政府沒能夠因地制宜的出臺(tái)相應(yīng)的閑置宅基地的利用規(guī)劃，致使有些適合發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的村莊沒有及時(shí)的利用閑置的宅基地發(fā)展本地區(qū)特色的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。有些地方政府及村集體組織在利用農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)時(shí)，規(guī)劃指定的不盡科學(xué)，沒有發(fā)揮當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)特點(diǎn)，休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的選擇沒有因地制宜，因此雖然閑置的宅基地被利用起來，但是其帶來的財(cái)產(chǎn)收益有限。

(二)農(nóng)民開展休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目融資難

休閑農(nóng)業(yè)中的有些項(xiàng)目的開展也需要農(nóng)民投入一定量的資金，農(nóng)民雖然可以利用宅基地上的房屋作為抵押向銀行進(jìn)行貸款，但是農(nóng)村宅基地房屋本就價(jià)格較低且流轉(zhuǎn)的主體范圍有限，因此能獲得銀行的貸款十分有限。這也使得一些有心利用自家宅基地開展休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的農(nóng)民由于資金的缺乏無法進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目，無法發(fā)揮農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，也不能通過利用宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)來增加農(nóng)民的收入，無形中造成資源的浪費(fèi)。

(三)城市資本投資有限

在利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)過程中，不僅有政府的資本進(jìn)入，農(nóng)民的資本進(jìn)入，還用該有更多城市資本的進(jìn)入，但是由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)只有農(nóng)民才能獲得，且不能流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民，在需要資金盤活農(nóng)村宅基地時(shí)城市資本只能通過租賃農(nóng)村宅基地上房屋的形式，取得閑置宅基地的使用權(quán)，由于擔(dān)心政策的不穩(wěn)定，以及租賃期限的有限性，城市資本不敢大量投入其中，限制了通過利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的規(guī)模。

四、休閑農(nóng)業(yè)視角下閑置宅基地利用的完善對(duì)策

(一)強(qiáng)化政府的引導(dǎo)作用

各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該根據(jù)國家政策以及本地區(qū)自身的特點(diǎn)，經(jīng)過科學(xué)合理的論證，制定適合本地區(qū)特色的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃中相應(yīng)休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的需要，合理的規(guī)劃利用本地區(qū)的閑置宅基地，對(duì)于利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目給予相應(yīng)的政策扶持，為閑置宅基地的集中利用提供有益條件；利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的同時(shí)，地方政府還應(yīng)改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村環(huán)境，為休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件。

(二)拓寬農(nóng)民融資的渠道

國家和各級(jí)地方政府對(duì)于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的農(nóng)民應(yīng)該加大扶持力度，制定相應(yīng)的政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社給這些農(nóng)民一定額度的免擔(dān)保的貸款，以便農(nóng)民獲得充裕的資金來利用閑置的宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展，也充分使得閑置宅基地發(fā)揮作用，避免土地資源的浪費(fèi)，為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)相應(yīng)力量。

(三)積極鼓勵(lì)各類主體投資

利用閑置的宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，不僅因該由個(gè)體農(nóng)民的參與，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村集體組織的參與，還應(yīng)大量引進(jìn)城市資本參與其中，農(nóng)村有發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)所需要的自然景觀、閑置的宅基地，但是在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的時(shí)候需要大量資本的投入，各級(jí)政府投入有限，個(gè)體農(nóng)民融資渠道有限，這樣的情況下可以尋找城市資本合作發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，農(nóng)民可以提供自主的宅基地，城鎮(zhèn)居民提供資金打造相應(yīng)的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，通過協(xié)議約定以后利潤的分配；也可以通過長期的租賃協(xié)議使得城鎮(zhèn)居民獲得農(nóng)村宅基地上房屋的使用權(quán)，由這些有財(cái)力的城鎮(zhèn)居民利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目。利用閑置的宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，符合國家法律和政策的規(guī)定，避免宅基地因閑置而造成的資源浪費(fèi)，為閑置宅基地的利用提供有益途徑，也為推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供有力的條件，從而為農(nóng)村的發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)助力。

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[2]陳璐，韓學(xué)平.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的立法完善對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017(1).

[3]蔡振.三權(quán)分置下宅基地經(jīng)營性用途轉(zhuǎn)換的困境及實(shí)現(xiàn)路徑———以天津市薊州區(qū)為例[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020(12).

[4]高圣平.宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2019(1).

[5]曾芳芳，朱朝枝.休閑農(nóng)業(yè)視野下閑置宅基地開發(fā)合理意蘊(yùn)探析[J].東南學(xué)術(shù)，2013(5).

作者:陳璐 單位:東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院