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一、投入少而不均導(dǎo)致“入園難”、“入園貴”
對(duì)于“入園難”、“入園貴”,主要原因之一是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入較少。多年來(lái),誰(shuí)該為幼兒教育承擔(dān)責(zé)任,承擔(dān)多少責(zé)任,如何承擔(dān)責(zé)任,在這些根本性問(wèn)題上沒(méi)有形成共識(shí),尤其是各級(jí)政府應(yīng)該在多大程度上以何種方式承擔(dān)幼兒教育責(zé)任尚未明確,這些直接影響著政府對(duì)幼兒教育事業(yè)的政策與經(jīng)費(fèi)投入。多年來(lái),政府投入的幼兒教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入的比例一直徘徊在1.3%左右,而這一比例在巴西是5.1%,墨西哥是8.9%,泰國(guó)是16.4%。[1]在我國(guó),幼兒教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自家長(zhǎng)。中國(guó)與世界其他國(guó)家在幼兒教育公共投入上的差距極大,學(xué)前教育共同投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例僅為0.035%,與發(fā)達(dá)國(guó)家的同類(lèi)投入相差10~60倍。即使在亞洲國(guó)家和地區(qū)中,中國(guó)政府的公共投入仍處于最低狀態(tài)。
“入園難”、“入園貴”的另一個(gè)主要原因是,政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入非常不均勻,主要集中在城市或縣鎮(zhèn)公辦幼兒園、機(jī)關(guān)幼兒園,特別是示范幼兒園。例如,在以大量農(nóng)業(yè)人口為主的縣,幼兒教育財(cái)政投入集中在縣級(jí)幼兒園,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的投入嚴(yán)重不足。調(diào)查表明,對(duì)縣級(jí)幼兒園的財(cái)政撥款占到對(duì)幼兒園財(cái)政撥款總投入的60.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地幼兒園為17.7%,村辦幼兒園(班)僅為15.7%。[2]筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多地方對(duì)農(nóng)村幼兒園幾乎沒(méi)有財(cái)政投入,僅有的財(cái)政投入也集中在小學(xué)附屬的學(xué)前班等;而在一些地級(jí)市,卻能投入上億元建一所幼兒園。幼兒進(jìn)入公辦幼兒園還是民辦幼兒園主要依據(jù)父母職業(yè)、級(jí)別、工作單位、居住社區(qū)等人為門(mén)檻,流動(dòng)兒童的“入園難”問(wèn)題和留守兒童的早期教育缺失,導(dǎo)致幼兒未獲得公平的教育機(jī)會(huì)。兒童在非戶(hù)籍所在地入公辦幼兒園,還要繳納高額或名目繁多的贊助費(fèi)、建園費(fèi)、借讀費(fèi)、管理費(fèi)等額外費(fèi)用。那些無(wú)力承擔(dān)高額費(fèi)用的父母,只好將幼兒留在家鄉(xiāng)農(nóng)村,交給祖輩或其他親戚照看,而這些監(jiān)護(hù)人由于缺乏科學(xué)的幼兒教育觀,或者由于體力、精力等原因,致使多數(shù)留守幼兒得不到良好的成長(zhǎng)環(huán)境和適宜的教育。
二、幼兒教育新政策落實(shí)的關(guān)鍵
目前,幼兒教育公有資源的分配存在著嚴(yán)重的公平問(wèn)題。2010年,我國(guó)3~6歲幼兒的入園率僅為56.6%[3],同時(shí),存在公辦幼兒園稀缺化、民辦幼兒園兩極化、優(yōu)質(zhì)幼兒教育資源特權(quán)化、幼兒教育收費(fèi)貴族化等現(xiàn)象,優(yōu)質(zhì)教育資源基本被社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體占有。這種情況會(huì)導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”,社會(huì)階層的差距會(huì)越來(lái)越大,并將在下一代中延續(xù)。2010年,中央政府采取一系列措施解決“入園難”的問(wèn)題,《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“基本普及學(xué)前教育”的目標(biāo),要求明確政府職責(zé);把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃;建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦和民辦并舉的辦園體制;大力發(fā)展公辦幼兒園,積極扶持民辦幼兒園。要求重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育,努力提高農(nóng)村學(xué)前教育的普及程度。2010年11月3日,總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,研究部署發(fā)展學(xué)前教育的政策措施。會(huì)議明確提出,學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分,是重要的社會(huì)公益事業(yè)。辦好學(xué)前教育,關(guān)系到億萬(wàn)兒童的健康成長(zhǎng)和千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益,關(guān)系到國(guó)家和民族的未來(lái)。會(huì)議認(rèn)為,學(xué)前教育仍是各級(jí)各類(lèi)教育中的薄弱環(huán)節(jié),教育資源嚴(yán)重不足,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,師資隊(duì)伍不健全,一些地方“入園難”問(wèn)題突出。因此,必須充分認(rèn)識(shí)發(fā)展學(xué)前教育的重要性和緊迫性,把發(fā)展學(xué)前教育作為保障和改善民生的重要內(nèi)容,按照公益性和普惠性的原則,堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉,破除體制、機(jī)制障礙,建立覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系,保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育,促進(jìn)幼兒健康快樂(lè)成長(zhǎng)。會(huì)議確定了5條措施,要求將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算,新增教育經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育傾斜。建立學(xué)前教育資助制度,對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童,給予普惠性學(xué)前教育資助,發(fā)展殘疾兒童學(xué)前康復(fù)教育。中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育和學(xué)前雙語(yǔ)教育。同時(shí)要求,合理制定公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)民辦幼兒園收費(fèi)管理,堅(jiān)決查處亂收費(fèi)現(xiàn)象。[4]
2010年11月21日,《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]41號(hào)),在10條意見(jiàn)中有5條涉及到投入,要求將學(xué)前教育“作為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大民生工程,納入政府工作重要議事日程,切實(shí)抓緊抓好”,提供“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)。加大政府投入,新建、改建、擴(kuò)建一批安全、適用的幼兒園;不得用政府投入建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、高收費(fèi)的幼兒園;重申了“多種渠道加大學(xué)前教育投入”,“規(guī)范幼兒園收費(fèi)管理”。半年內(nèi)密集公布學(xué)前教育新政策,顯示出國(guó)家解決長(zhǎng)期困擾民眾的“入園難”、“入園貴”問(wèn)題的決心。要使這些新政策依照民眾的意愿得以落實(shí),并保障學(xué)前教育的健康發(fā)展,就必須用好財(cái)政杠桿。之所以如此,一是由于現(xiàn)有的管理體制自身在不斷的復(fù)制著新的不公平;二是由于全國(guó)范圍內(nèi)多數(shù)地方很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)由政府全面滿(mǎn)足全體幼兒接受公共幼兒教育的要求。2006年,中國(guó)民辦幼兒園的數(shù)量占幼兒園總數(shù)的57.8%,2007年該比例上升到60.1%。[5]2007年,全國(guó)共有民辦幼兒園7.76萬(wàn)所,在園兒童868.75萬(wàn)人。按照幼兒園生均經(jīng)費(fèi)3,121元計(jì)算,民辦幼兒園所需教育經(jīng)費(fèi)約為271.14億元,財(cái)政經(jīng)費(fèi)的比例僅占總投入的23.8%。[6](P60)這一統(tǒng)計(jì)還未包括全國(guó)各地大批沒(méi)有辦園許可證的所謂“黑園”、“山寨園”的投入。僅北京市目前就有1,290家無(wú)證園[7],與該市合法注冊(cè)的幼兒園基本持平。這些無(wú)證園的情況盡管不完全相同,有條件差、質(zhì)量低、安全隱患多、小學(xué)化嚴(yán)重的;也有條件尚可卻因政府不愿擔(dān)當(dāng)責(zé)任而沒(méi)有申領(lǐng)到辦園證的。由于整個(gè)幼兒教育供求關(guān)系的畸形,已經(jīng)形成有權(quán)有錢(qián)者進(jìn)公辦園、無(wú)權(quán)無(wú)錢(qián)者進(jìn)民辦園、農(nóng)民工子弟進(jìn)“黑園”的生態(tài)鏈。
公共投資是支持和促進(jìn)幼兒教育發(fā)展必不可少的手段,世界各國(guó)的公共投資機(jī)制并沒(méi)有統(tǒng)一、固定的模式,往往采用多種投資機(jī)制的組合。無(wú)論何種公共投資機(jī)制,對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注都是公共投資的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、中低收入家庭或弱勢(shì)群體,各國(guó)政府都提供不同程度的財(cái)政支持,盡力保證所有兒童都能夠接受幼兒教育。面對(duì)現(xiàn)狀,為確保幼兒教育的公平性,我國(guó)的財(cái)政投入必須堅(jiān)持以下原則。第一,在政府對(duì)幼兒教育投入有限的情況下,保障最大程度的公平、實(shí)現(xiàn)最大程度的效率應(yīng)作為投入的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑是,將有限的投入公平、公正地分配到全體學(xué)前三年適齡兒童身上。第二,在既有的不均衡狀態(tài)下,政府財(cái)政投入首先要解決的是雪中送炭的問(wèn)題,而不應(yīng)錦上添花。從發(fā)展現(xiàn)狀、對(duì)事業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)度(投入的效益)、家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)比例和負(fù)擔(dān)能力等角度而言,農(nóng)村幼兒教育應(yīng)該是幼兒教育事業(yè)投入中的最先選擇。
三、地方政府幼兒教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題與建議
中央的幼兒教育新政策出臺(tái)后,一些地方緊接著也制定了相關(guān)的發(fā)展學(xué)前教育的政策,但大都缺乏具體執(zhí)行細(xì)則,使這些政策難以真正落到實(shí)處。發(fā)展學(xué)前教育要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”,只回答了政府財(cái)政投入四個(gè)基本問(wèn)題中的一個(gè),即“為什么應(yīng)該由政府財(cái)政投資?”但是,如果解決不好“為誰(shuí)提供服務(wù)?提供什么服務(wù)?以什么方式提供服務(wù)?”三個(gè)問(wèn)題,“政府主導(dǎo)”的財(cái)政投入就缺少“完整路線圖”。[8]2009年,在廣州市財(cái)政局網(wǎng)上公布的資料中,有9家市機(jī)關(guān)幼兒園年度財(cái)政補(bǔ)貼高達(dá)6,000萬(wàn)元,平均每年每個(gè)在園幼兒可獲得2萬(wàn)元補(bǔ)貼[9],此消息引發(fā)了“公共財(cái)政養(yǎng)公務(wù)員,為什么還要養(yǎng)公務(wù)員的孩子?”的質(zhì)疑。“有權(quán)的進(jìn)公辦園,有錢(qián)的進(jìn)民辦園,無(wú)權(quán)無(wú)錢(qián)的進(jìn)無(wú)證園”這一流行在百姓中的說(shuō)法,確實(shí)道出了公共財(cái)政投入方向存在嚴(yán)重錯(cuò)位的問(wèn)題。所以,當(dāng)前必須解決的根本問(wèn)題是,利用公共財(cái)政發(fā)展的公辦幼兒園應(yīng)該面向誰(shuí)?誰(shuí)應(yīng)該成為它的首要服務(wù)對(duì)象?在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府的政策目標(biāo)應(yīng)該是“保底”或稱(chēng)“底線均等”,即保障所有國(guó)民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。同理,公辦幼兒園也應(yīng)該是底線均等的保障者,公辦幼兒園的招收對(duì)象首先應(yīng)該是低收入家庭和普通家庭的幼兒,為他們提供基本服務(wù)是幼兒教育的“保底”要求。因?yàn)樗麄內(nèi)鄙贄l件通過(guò)市場(chǎng)獲得合格的早期教育服務(wù),如果政府“不提供保障措施來(lái)保護(hù)處于不利境地的兒童,學(xué)校體系則會(huì)成為不公平的源頭”[10](P28)。
因此,政府在加大投入發(fā)展公辦幼兒園時(shí),必須突破其“發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用”的傳統(tǒng)定位,轉(zhuǎn)向“提供基本保障性服務(wù)”的新要求。公辦幼兒園要改變服務(wù)對(duì)象,立足于提供能滿(mǎn)足大眾、特別是弱勢(shì)家庭兒童需要的基本服務(wù)。然而,在那些熱衷于“政績(jī)工程”的決策者那里,公辦幼兒園真的能按照“國(guó)十條”所強(qiáng)調(diào)的“安全、適用”即可嗎?若按照目前的“示范園”、“一級(jí)一類(lèi)園”來(lái)建設(shè),它真的還能像許多國(guó)家和地區(qū)那樣,按照“保底”的原則,優(yōu)先滿(mǎn)足弱勢(shì)家庭幼兒的需求嗎?因此,必須制定更加具體、細(xì)致的財(cái)政投入細(xì)則,保證政策實(shí)施方向。利用公共財(cái)政發(fā)展公辦幼兒園是這樣,通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式扶持民辦幼兒園同樣如此。如果獎(jiǎng)勵(lì)的是優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園,那么,獲益的依然是優(yōu)勢(shì)家庭;最需要雪中送炭的那些人仍未被關(guān)注,公平狀況將繼續(xù)惡化。如果說(shuō),公辦園有一個(gè)為誰(shuí)服務(wù)、服務(wù)什么和如何服務(wù)的問(wèn)題,那么,公共資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也有一個(gè)為誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、向誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)什么和怎樣購(gòu)買(mǎi)的問(wèn)題。凡是政府財(cái)政投入的工作,無(wú)一不需要認(rèn)真思考投入的方向、目的和方式,無(wú)一不需要考察受益的人群,也無(wú)一不需要監(jiān)控其過(guò)程、評(píng)估其效果。無(wú)論直接還是間接投入,保障幼兒、特別是那些處于社會(huì)弱勢(shì)地位幼兒的利益,才是學(xué)前教育財(cái)政投入的根本目的。
(一)地方財(cái)政投入政策出現(xiàn)的問(wèn)題
目前,各地幼兒教育投入政策中,主要存在以下問(wèn)題。
1.缺乏對(duì)區(qū)域幼兒教育整體發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃
不少地方的政策方案或零星或龐雜,卻都缺乏對(duì)該區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展的整體規(guī)劃。注重具體項(xiàng)目,缺少對(duì)公平、均衡、體制、軟件建設(shè)的整體考慮;著眼于局部,沒(méi)有重點(diǎn)考慮該區(qū)域?qū)W前三年適齡幼兒的整體狀況(含非戶(hù)籍);著眼于公辦幼兒園,沒(méi)有將民辦幼兒園放到適當(dāng)?shù)奈恢眉右钥紤];著眼于眼前,未顧及長(zhǎng)遠(yuǎn);著眼于園舍等硬件建設(shè),未能重視師資、體制等因素;著眼于增加經(jīng)費(fèi)投入,沒(méi)有重視建立公平的學(xué)前教育投入機(jī)制以及經(jīng)費(fèi)保障體系。簡(jiǎn)言之,重硬件不重軟件。
2.對(duì)財(cái)政投入學(xué)前教育的有限性缺乏認(rèn)識(shí)
財(cái)政投入幼兒教育永遠(yuǎn)是有限的,完全靠政府投入包辦,或者完全靠公辦幼兒園的方式解決普及學(xué)前教育的問(wèn)題,除極少數(shù)地方外,絕大多數(shù)地方在短期內(nèi)都難以實(shí)現(xiàn)。所以,在政府投入有限的情況下,必須考慮那些投入使用的公平合理、大量家庭排隊(duì)報(bào)公辦幼兒園的情況,不僅僅說(shuō)明公辦幼兒園數(shù)量少,而且凸現(xiàn)幼兒教育經(jīng)費(fèi)分配不公平的問(wèn)題,只有進(jìn)公辦幼兒園才能享受到政府的學(xué)前教育的補(bǔ)助。在這種情況下,排隊(duì)現(xiàn)象和“入園難”的問(wèn)題仍無(wú)法得到徹底解決。
3.對(duì)投入方式與體制變化之間的關(guān)系缺乏正確態(tài)度
多數(shù)地區(qū)的投入明顯存在擴(kuò)大公辦幼兒園的傾向,客觀上構(gòu)成了對(duì)民辦幼兒園的擠壓,其生存空間被壓縮,便需要更多的公辦幼兒園填補(bǔ)。依照這種模式,便會(huì)進(jìn)入政府經(jīng)費(fèi)越增加,幼兒教育經(jīng)費(fèi)越不足的惡性循環(huán)。如能改變這種思路,落實(shí)對(duì)合格民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,并建立透明、公開(kāi)、穩(wěn)定的機(jī)制,就能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與辦幼兒教育的積極性,就會(huì)有更多的社會(huì)資源投入進(jìn)來(lái),使幼兒教育的投入進(jìn)入良性循環(huán)。因此,要改變這種投入思路,即便對(duì)未經(jīng)登記的“黑園”(事實(shí)上他們?cè)跐M(mǎn)足了一定數(shù)量幼兒的學(xué)前教育需求),也應(yīng)采取軟性淘汰(即家長(zhǎng)覺(jué)得不愿將孩子送去)的方式,而不宜采取剛性的強(qiáng)行取締辦法。
(二)對(duì)改進(jìn)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的建議
第一,依據(jù)招生數(shù)對(duì)合格民辦幼兒園每生給予定額補(bǔ)貼,而且,對(duì)所有合格的民辦幼兒園一視同仁,各園都能享受同樣的補(bǔ)助。
第二,對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的幼兒實(shí)施定額幼兒教育補(bǔ)助,根據(jù)該幼兒自愿選擇入園的情況,將經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助給他們所受教育的幼兒園。將財(cái)政資金支付給供給方,可增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)收入的目的性和針對(duì)性。
第三,建立覆蓋全體適齡幼兒的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助體系。通過(guò)建立公辦幼兒園和補(bǔ)助其他幼兒園兩種方式,保障學(xué)前教育的公平最大化和學(xué)前教育的效率最大化。進(jìn)公辦幼兒園本身就是一種享受政府學(xué)前教育公共資源的方式,因此,這些幼兒不宜再享受政府提供的其他補(bǔ)助。凡進(jìn)不了公辦幼兒園的,政府均應(yīng)給予適當(dāng)?shù)亩~補(bǔ)助,符合低收入家庭條件的,通過(guò)家庭直補(bǔ)(額度稍高)的方式;不符合低收入家庭條件的,通過(guò)對(duì)合格民辦幼兒園補(bǔ)助的方式,按入園學(xué)生數(shù)直接補(bǔ)助幼兒園(額度稍低)。
這種投入方式的好處:一是解決了政府無(wú)法全額提供學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題,較大程度地利用了社會(huì)資源;二是在現(xiàn)有條件下,以較短時(shí)間實(shí)現(xiàn)了較大程度的學(xué)前教育公平;三是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看,不會(huì)積累成學(xué)前教育體制問(wèn)題,與《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的基本精神一致。在幼兒教育發(fā)展上,公平問(wèn)題至關(guān)重要,充分利用財(cái)政杠桿保障幼兒教育發(fā)展的公平,是發(fā)展好幼兒教育的關(guān)鍵。