中國保險混業(yè)與分業(yè)監(jiān)管模式選擇

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［摘要］近年來，中國保險市場發(fā)展迅速，混業(yè)經營越來越明顯，對保險監(jiān)管的要求越來越高，保險監(jiān)管越來越受到人們的重視［1］。保險業(yè)應該采取綜合監(jiān)管模式還是分業(yè)監(jiān)管模式，世界各國的專家學者都有不同的看法，那么基于中國保險市場現(xiàn)在的發(fā)展情況而言，兩種模式中哪一種才是適合中國保險業(yè)發(fā)展的監(jiān)管模式，是本文中重點探討的問題。本文從多個方面比較了綜合監(jiān)管模式與分業(yè)監(jiān)管模式的差異性，并根據中國保險市場的發(fā)展情況，提出了中國保險監(jiān)管應該采用的監(jiān)管方式。

［關鍵詞］金融監(jiān)管；混業(yè)監(jiān)管；分業(yè)監(jiān)管；模式選擇

一、分業(yè)經營的優(yōu)劣分析

（一）監(jiān)管目標專業(yè)化

不同的行業(yè)監(jiān)管目標，需要更加專業(yè)化的監(jiān)管，特別是金融行業(yè)是高風險、高杠桿的行業(yè)，風險的發(fā)生將會對經濟發(fā)展產生毀滅性的打擊。分業(yè)監(jiān)管能夠集中精力研究各個行業(yè)的經營特點，針對不同的行業(yè)提出專業(yè)化的監(jiān)管目標與理念。監(jiān)管的意義就在于防范和控制風險，分業(yè)監(jiān)管將對風險的防控分為幾個具體的部分，專業(yè)化地應對各種風險。由于各個行業(yè)的監(jiān)管目標與理念不同、監(jiān)管方式不同、評價體系也不同，混業(yè)監(jiān)管可能會導致混業(yè)監(jiān)管機構對不同金融行業(yè)的認識不夠深入，對不同金融產品缺乏了解，因此也就不能充分地、專業(yè)地制定不同的監(jiān)管策略。統(tǒng)一的監(jiān)管目標不能適應不同行業(yè)的需求，可能會導致監(jiān)管不充分、不專業(yè)，監(jiān)管的效力會大大削弱。分業(yè)監(jiān)管能夠有效地對系統(tǒng)風險和商業(yè)行為進行全面的監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管機構有其具體的監(jiān)管目標和原則，能夠減少監(jiān)管理念上的差異，增加監(jiān)管的專業(yè)化程度。

（二）監(jiān)管更具針對性

盡管當前金融業(yè)混業(yè)經營趨勢明顯，并且在中國也出現(xiàn)了如光大集團、中信集團、平安保險集團等大型金融控股公司，但并不是所有的金融機構都在混業(yè)經營，大型金融控股公司畢竟還是少數(shù)。就算出現(xiàn)了大型金融集團，但是金融集團內部也會有各個不同部門負責分業(yè)經營，金融分業(yè)經營在很長時間還是繼續(xù)存在的［2］。特別是平安保險集團作為主營保險業(yè)務的金融集團，保險業(yè)務始終是公司的立足之本，也是公司的主要業(yè)務。分業(yè)監(jiān)管可以使得監(jiān)管行為更加具體、有針對性，能夠更加關注企業(yè)的市場行為，及時反映并采取行動。分業(yè)監(jiān)管模式是為了適應中國改革開放四十年來經濟發(fā)展的需要，基于現(xiàn)實國情做出的選擇，一味的進行否定是不可取的，要用辯證發(fā)展的眼光來看待問題。

二、混業(yè)監(jiān)管的優(yōu)劣分析

（一）降低監(jiān)管成本

混業(yè)監(jiān)管將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)納入同一個監(jiān)管機構的監(jiān)管下，由一個機構制定監(jiān)管政策、頒布監(jiān)管標準、確立監(jiān)管目標、執(zhí)行監(jiān)管措施，通過分享基礎設施、行政管理、信息系統(tǒng)，減少重復崗位的工作人員，最大程度上利用已有資源，可以有效降低監(jiān)管成本。就如同經濟中的規(guī)模經濟效應的定義一樣，通過擴大規(guī)模，可以降低成本，達到規(guī)模效應。在混業(yè)監(jiān)管下，雖然增加了需要監(jiān)管的客體數(shù)量，但是節(jié)省了重復報告、重復監(jiān)管部分的支出，降低了監(jiān)管的成本。

（二）避免監(jiān)管真空和重復監(jiān)管

分業(yè)監(jiān)管最主要的缺點就是監(jiān)管真空和重復監(jiān)管。監(jiān)管真空是指在監(jiān)管過程出現(xiàn)沒有任何機構監(jiān)管的“真空地帶”。當市場上有多個監(jiān)管機構，而各個監(jiān)管機構的目標職責又不夠明確時，就會出現(xiàn)對監(jiān)管者不利的事件發(fā)生時，沒有監(jiān)管機構愿意去承擔監(jiān)管責任，而是互相推諉“踢皮球”，從而導致監(jiān)管者的缺位，出現(xiàn)沒有任何監(jiān)管的“真空地帶”。大型金融控股公司往往面臨多個監(jiān)管者，或者同一事件的不同方面也可能面臨多個監(jiān)管者，這時很容易出現(xiàn)不同監(jiān)管者對同一個方面的重復監(jiān)管。因為每一個監(jiān)管者都有自己的監(jiān)管目標和理念，監(jiān)管者的立場不同，對同一問題得出的結論也大相徑庭，不同監(jiān)管者之間的意見又很難協(xié)調，在協(xié)調意見上需要大量的時間成本，監(jiān)管的結果要么就是久拖不決，要么就是無所適從，監(jiān)管效力大大下降，同時增加了監(jiān)管的成本?；鞓I(yè)監(jiān)管可以有效地避免監(jiān)管真空和重復監(jiān)管的出現(xiàn)，同一個監(jiān)管機構負責整個金融市場的監(jiān)管，監(jiān)管目標與理念可以內部協(xié)調，不會產生監(jiān)管機構之間的權利沖突，同時可以降低監(jiān)管成本，提高政策連續(xù)性。

（三）整體性地防控風險

金融業(yè)的高杠桿、高負債的特點使得金融市場充滿了風險，需要政府設立監(jiān)管機構，專門針對金融市場進行監(jiān)管。金融業(yè)是一個含有許多不同行業(yè)的大型市場，盡管每個行業(yè)都有其不同于其他行業(yè)的特點，但在金融市場中又有其相同之處，政府不可能只針對某一市場進行監(jiān)管或指導，而是需要放眼整個金融市場整體，維護公平合理的金融市場秩序、保護消費者權益?；鞓I(yè)監(jiān)管可以從整體上把握金融市場的發(fā)展，比分業(yè)監(jiān)管更加關注整體發(fā)展。金融市場的風險多為系統(tǒng)性風險，而且風險一旦產生，就會帶來輻射效應，造成大規(guī)模的影響，因此，關注整體風險防控是監(jiān)管的一個重要方面，混業(yè)監(jiān)管可以更好地滿足這一方面的監(jiān)管需求。

三、我國金融監(jiān)管模式選擇

（一）發(fā)揮“一委一行兩會”監(jiān)管作用，加強宏觀

審慎監(jiān)管2018年3月，國務院印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》，根據《方案》內容，中國將整合中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會，成立中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，對銀行業(yè)及保險業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管。證監(jiān)會則保持原機構設置不變，加上于2017年設立的國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，正式構成了中國“一委一行兩會”的金融監(jiān)管格局。金穩(wěn)委是金融監(jiān)管的最高級別機構，主要負責金融領域的發(fā)展、改革、穩(wěn)定等重要事項的統(tǒng)籌與協(xié)調，聯(lián)系各具體監(jiān)管單位，防范和控制系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。在此次機構改革中，原屬于銀監(jiān)會和保監(jiān)會的審慎監(jiān)管職責被劃入了人民銀行，人民銀行在金融監(jiān)管領域中占據著重要地位，將擔負起監(jiān)管政策與基本制度的制定的重任。銀保監(jiān)及證監(jiān)會將主要負責市場行為的監(jiān)管，維護金融市場秩序，保證金融行業(yè)合法、有序的發(fā)展，維護消費者的合法權益。此次機構改革的核心主要是將監(jiān)管分為了宏觀審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管兩個方面，由人民銀行負責審慎監(jiān)管，而銀保監(jiān)會和證監(jiān)會負責市場行為監(jiān)管。這樣的監(jiān)管方式類似于英國實行的“雙峰監(jiān)管”，將法律法規(guī)的制定權與監(jiān)管行為的實施割裂開來，互相牽制又互相聯(lián)系，防止多頭監(jiān)管容易造成的重復監(jiān)管和監(jiān)管缺位。但是，中國的監(jiān)管又不同于典型的英國式“雙峰監(jiān)管”［3］，為了實現(xiàn)監(jiān)管政策之間的協(xié)調，中國在國務院層面上設立了金穩(wěn)委作為金融監(jiān)管中最高級別的機構，來聯(lián)系各方，統(tǒng)籌監(jiān)管，這更加體現(xiàn)了中國對于宏觀層面的審慎監(jiān)管的重視。值得注意的是在此次機構改革中，證監(jiān)會并沒有與銀保監(jiān)一起合并，而是仍然單獨作為一個部門。從這一點可以看出，中國實行的監(jiān)管模式與英國的“雙峰”模式有很大的區(qū)別，證監(jiān)會作為獨立的一個分業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)而存在。中國金融市場發(fā)展時間短，許多方面發(fā)展還很不成熟，金融監(jiān)管同樣仍處在需要積累經驗的階段。無論是金融市場還是監(jiān)管體系本身，并沒有成熟到可以馬上適應綜合監(jiān)管的階段，監(jiān)管制度的改變應該是一個很長的過程，目前的改革首先邁出了第一步，接下來還需要循序漸進。而且，從行業(yè)特點來看，銀行業(yè)與保險業(yè)有很多相同之處，二者之間業(yè)務交叉之處也遠遠多于與證券業(yè)的交點。因此，首先將銀行業(yè)監(jiān)管與保險業(yè)監(jiān)管合二為一是適應金融市場發(fā)展的需要。在接下來的發(fā)展中，應該結合中國金融市場發(fā)展的需要，充分發(fā)揮金穩(wěn)委的領導作用和協(xié)調作用，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會由國務院直接領導，比原部級聯(lián)席會議級別高，更易于聯(lián)系協(xié)調各監(jiān)管部門，且由國務院領導擔任主任，加強了對各個監(jiān)管部門的領導。在中國的金融監(jiān)管體制中，應該充分發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的作用，加強監(jiān)管的協(xié)調，降低監(jiān)管協(xié)調成本，從宏觀層面上加強對金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管。特別是要加強“一行兩會”之間在重大監(jiān)管政策上的協(xié)調和在對系統(tǒng)性重要金融機構的監(jiān)管上的協(xié)調，防范重大金融風險，這也是“”以后，中國國家層面上金融規(guī)劃的要求。重視人民銀行在監(jiān)管政策制定上的重要作用，在宏觀監(jiān)管中，央行有特殊的地位，央行作為貨幣政策的制定者以及銀行的“最后貸款人”，在防范重大金融風險方面有著不可推卸的責任。人民銀行是監(jiān)管機構的“牽頭人”，要更加關注系統(tǒng)性重要金融機構的監(jiān)管問題，加強統(tǒng)籌監(jiān)管和信息之間的互聯(lián)互通，加快構建金融信息共享平臺，防范重大金融風險。最后，要在一定時期內保持銀保監(jiān)與證監(jiān)會“兩會”共存的局面，加強兩會監(jiān)管政策執(zhí)行的效率，將監(jiān)管政策落到實處。

（二）“穿透式”監(jiān)管作為監(jiān)管主題之一

保險的“穿透式”監(jiān)管是近幾年針對中國保險公司股權不明引發(fā)的各種問題提出的重要監(jiān)管重點之一?！按┩甘健北O(jiān)管主要是要求通過甄別股東虛假注資，防范不良股東進行非法利益輸送，阻止保險機構關聯(lián)交易，是對保險公司真實股權結構和最終實際控制人的穿透式監(jiān)管。資本不實與股東操控都是保險公司治理過程中的重要問題，“穿透式”監(jiān)管就是在這樣的背景下提出的。目前在中國尚未形成有效的控制權市場，給保險公司的股權流動帶來了一定的困難，而且股權代持、表決權轉讓、一致行動約定等行為大多是私下進行，股權透明性不夠給監(jiān)管帶來了巨大的難題［4］。此前媒體披露，安邦保險集團37家非國企股東背后，通過101家公司層層疊疊可上溯到86名個人股東，均為安邦保險集團實際控制人吳小暉在浙江老家的親屬團。這些股東表面上的分散，但是內在卻存在著各種聯(lián)系，實際控制人是同一個人，這就會導致經營決策權把握在一個人手中，容易出錯。針對這樣的情況，保監(jiān)會已經率先做出應對，保監(jiān)會于2017年7月20日《保險公司股權管理辦法》（第二次征求意見稿），再次重申將險企單一股東持股比例由51％降至30％。“穿透式”監(jiān)管的主要執(zhí)行者理所當然是保監(jiān)會等相關保險監(jiān)管部門，但是公司構成復雜，問題眾多，僅僅依靠單一部門的監(jiān)管并不能完全達到“穿透式”監(jiān)管的目的，需要的是多部委的合作，以及法律環(huán)境的完善等，需要在金融范圍內構建一個宏觀審慎監(jiān)管體系。銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并以后，銀行業(yè)與保險業(yè)監(jiān)管之間的聯(lián)系將會大大加深，“穿透式”監(jiān)管具體執(zhí)行起來也將會更加便利。在未來的保險監(jiān)管發(fā)展中，“穿透式”式監(jiān)管必將成為中國未來監(jiān)管的主題之一。這就要求監(jiān)管部門首先要防止保險公司股東短時間內大面積退潮給公司經營帶來風險，其次要重視民間資本的注入，特別是不能區(qū)別對待國有資本與民間資本，否則將會嚴重影響保險市場的活力。另外監(jiān)管部門應該完善保險控制權市場，控制權市場主要是指通過收集股權或投票權取得對企業(yè)的控制，達到接管和更換不良管理層的目的。目前中國保險業(yè)上市公司較少，公司股權流動不透明，控制權市場又尚未形成，給公司股權私下交易帶來了便利。

［參考文獻］

［1］廖凡．我國金融混業(yè)監(jiān)管的模式選擇與協(xié)調機制［J］．證券市場導報，2006，11：2－7．

［2］郭瓊艷．我國金融混業(yè)監(jiān)管的模式選擇［J］．金融監(jiān)管，2016，5：81－84．

［3］廖凡，張怡．英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示［J］．金融監(jiān)管研究，2012（02）：88－102．

［4］曹建華．混業(yè)經營與金融監(jiān)管：基于效率的視角［J］．山東社會科學，2012（08）：172－175．

作者：祁琪 單位：中央財經大學保險學院