養(yǎng)老保險(xiǎn)體制革新與優(yōu)化

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本文作者：彭號(hào) 單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院

根據(jù)公務(wù)員是否參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式可分為聯(lián)動(dòng)模式和分立模式。聯(lián)動(dòng)模式是將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)統(tǒng)籌考慮，置于統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和自愿儲(chǔ)蓄構(gòu)成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。分立模式則是為公務(wù)員另行設(shè)立專門(mén)的養(yǎng)老金制度。很多學(xué)者主張聯(lián)動(dòng)模式，他們認(rèn)為公務(wù)員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是大勢(shì)所趨(程恩富，2009;鄭秉文，2009;華迎放，2006)。但是，也有部分學(xué)者贊成分立模式。易正春提出，鑒于公務(wù)員的特殊性，應(yīng)該建立單獨(dú)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。［7］莊序瑩等認(rèn)為在目前的利益格局下，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)體系時(shí)機(jī)還不成熟，為他們建立單獨(dú)的保障計(jì)劃才是現(xiàn)階段的合理選擇。［8］(

對(duì)于如何走出當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境，學(xué)者們從不同角度提出了諸多舉措。楊燕綏從完善整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的角度出發(fā)，主張事業(yè)單位建立職業(yè)養(yǎng)老金，逐漸替代退休金和對(duì)接國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從而引領(lǐng)中國(guó)養(yǎng)老金在動(dòng)態(tài)中進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。［9］李紹光則提出了兩個(gè)選擇方案，一個(gè)是偏重于積累制的一次性退休金加個(gè)人賬戶的職業(yè)年金計(jì)劃，另一個(gè)是現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)較強(qiáng)的名義個(gè)人賬戶制。［10］唐俊認(rèn)為，必須擺脫改革的思維定勢(shì)，借鑒南非的成功經(jīng)驗(yàn)，建立一只完全積累的、中央集中管理的、繳費(fèi)確定型的主權(quán)養(yǎng)老基金。［11］綜上所述，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究是目前學(xué)術(shù)界研究的薄弱領(lǐng)域。學(xué)者們對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要性和緊迫性已達(dá)成共識(shí)，關(guān)鍵分歧在于采用何種制度模式，目前主張聯(lián)動(dòng)模式的居多。另外，研究多是對(duì)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱“08方案”)的政策分析，而基礎(chǔ)理論研究成果很少，特別是相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。囿于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)的缺失，相關(guān)研究還不夠深入。筆者運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中的制度安排效率、制度激勵(lì)相容及制度成本等評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)改革進(jìn)行理論分析與評(píng)價(jià)，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，試圖通過(guò)這些理論探討對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)踐起到借鑒作用。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革分析

我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于50年代初期。從制度建立至今，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是參照政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的，沒(méi)有形成單獨(dú)的退休養(yǎng)老制度。較早的有關(guān)規(guī)定是1958年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理暫行規(guī)定》。該法規(guī)首次把事業(yè)單位納入保障范圍，并對(duì)事業(yè)單位人員的退休條件及退休待遇作了具體規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，國(guó)家對(duì)已有規(guī)定也作了較大的修改與完善，其標(biāo)志是1978年的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《＜關(guān)于工人退休退職的暫行辦法＞的通知》。此次改革將企業(yè)職工、事業(yè)單位人員、機(jī)關(guān)工作人員一律劃分為工人和干部?jī)蓚€(gè)大類分別執(zhí)行。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于1993年進(jìn)入試點(diǎn)改革階段，其標(biāo)志是上海、遼寧、海南等地率先開(kāi)始的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。此后很多地方省市各自進(jìn)行了試點(diǎn)改革，但改革效果并不理想。2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)，這標(biāo)志著中央政府在山西、上海、浙江、重慶和廣東五省市開(kāi)始了國(guó)家層面的試點(diǎn)改革。此項(xiàng)改革方案的主要內(nèi)容是實(shí)施“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，并建立職業(yè)年金。改革旨在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，縮小養(yǎng)老金待遇差距，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排的一致性。

目前，我國(guó)有事業(yè)單位130萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員3000多萬(wàn)，離退休人員900多萬(wàn)，事業(yè)單位人員占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的80%。事業(yè)單位性質(zhì)復(fù)雜多樣，人員結(jié)構(gòu)以專業(yè)技術(shù)人員為主體，主要分布在教育、科研、衛(wèi)生、文化幾大系統(tǒng)。其中，教育事業(yè)單位48萬(wàn)個(gè)，人員1400萬(wàn)，約占事業(yè)單位人員總數(shù)的50%;衛(wèi)生、文化和科研事業(yè)單位人數(shù)分別約占事業(yè)單位人員總數(shù)的15%、4%和2.4%。事業(yè)單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源于多種渠道，各種組織、社會(huì)團(tuán)體都集中在事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上。［12］事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在五省市進(jìn)行試點(diǎn)，改革方案僅適用于高校、公立醫(yī)院等公益服務(wù)類事業(yè)單位。試點(diǎn)地方進(jìn)展緩慢，有的省市在調(diào)研、論證，有的省市了征求意見(jiàn)稿。但是，沒(méi)有一個(gè)省市正式下發(fā)文件、出臺(tái)具體方案或進(jìn)入實(shí)施階段。地方之間在進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈，都想根據(jù)其他省市試點(diǎn)的情況和效果來(lái)決定本地區(qū)是否跟進(jìn)。這導(dǎo)致各地改革試點(diǎn)進(jìn)展遲緩，運(yùn)行效果不佳，改革流產(chǎn)失敗已成定局。［13］

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)已進(jìn)行了三年，多數(shù)地方改革舉步維艱，難以推動(dòng)。為此，很有必要對(duì)改革方案進(jìn)行一個(gè)全面評(píng)價(jià)。對(duì)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有很多，其中田國(guó)強(qiáng)提出了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中的若干評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主要包括制度安排是否導(dǎo)致了效率、是否激勵(lì)相容、是否有較小的制度成本。下面筆者運(yùn)用以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行分析。

資源的有效配置問(wèn)題是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架評(píng)價(jià)制度安排的首要標(biāo)準(zhǔn)，代表了效率方面的價(jià)值取向。所謂效率，就是用最小的成本，達(dá)到最佳效果。經(jīng)濟(jì)學(xué)中用帕累托最優(yōu)這一概念來(lái)表示效率，但它只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中不可能達(dá)到。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往用帕累托改進(jìn)這一標(biāo)準(zhǔn)，它是指在不減少一方的福利時(shí)，通過(guò)改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案將事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇降低到企業(yè)水平，并計(jì)劃建立職業(yè)年金制度來(lái)補(bǔ)償這一待遇落差。但囿于各種原因，職業(yè)年金制度并未真正付諸實(shí)施。這無(wú)疑造成了事業(yè)單位人員的福利損失，不能實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。另外，這一改革結(jié)果雖然表面上縮小了養(yǎng)老金待遇差距，但是卻忽視了事業(yè)單位人力資本的價(jià)值，弱化了養(yǎng)老金的激勵(lì)作用，影響事業(yè)單位人員的工作效率，造成事業(yè)單位人才的流失。因此，從成本收益的角度看，改革方案是缺乏效率的。

激勵(lì)相容就是使個(gè)人的自利和人們之間的互利統(tǒng)一起來(lái)，使得每個(gè)人在追求其個(gè)人利益時(shí)，同時(shí)也達(dá)到其制度安排設(shè)計(jì)者所想要達(dá)到的目標(biāo)。［14］事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及到公務(wù)員、事業(yè)單位人員和企業(yè)職工三方主體，其養(yǎng)老金待遇也從高到低呈梯級(jí)分布。此次改革為解決養(yǎng)老金雙軌制的不公平問(wèn)題，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)并軌。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案中并未建立職業(yè)年金制度，改革將使事業(yè)單位人員養(yǎng)老金的平均替代率從90%驟降至50%左右，這會(huì)誘發(fā)事業(yè)單位人員的道德風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)大量的提前退休行為。企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平最低，改革呼聲最高，但是降低事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇也并未增進(jìn)企業(yè)職工的福利。政府公務(wù)員作為改革的推行者并未參與此次改革，不僅影響了改革方案的執(zhí)行效果，還引發(fā)了公務(wù)員與事業(yè)單位人員之間的矛盾。由此看出，改革并未達(dá)到激發(fā)相關(guān)主體積極性的預(yù)期目標(biāo)，改革的實(shí)際效果是削峰而未填谷，未能實(shí)現(xiàn)各方的共贏。

制度成本包括新制度的實(shí)施成本和新舊制度的轉(zhuǎn)軌成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府在提供這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品前并未考慮到事業(yè)單位人員的偏好，即改革試點(diǎn)并未開(kāi)展廣泛調(diào)研、科學(xué)論證和征求利益相關(guān)者的意見(jiàn)，因而造成改革阻力較大，加上地方層面的改革慣性對(duì)全國(guó)改革形成的阻力，最終加大了制度的實(shí)施成本，最終導(dǎo)致改革效果事與愿違。轉(zhuǎn)制成本的大小是評(píng)價(jià)制度績(jī)效的又一衡量標(biāo)準(zhǔn)。巨額的轉(zhuǎn)制成本至今是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的遺留難題?！?8方案”要求事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，事業(yè)單位“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金、“老人”的隱性債務(wù)，再加上改革后的單位繳費(fèi)(作為財(cái)政撥款單位，這部分實(shí)際也是財(cái)政買(mǎi)單)，會(huì)形成新的歷史債務(wù)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的財(cái)政成本要大于企業(yè)。［15］并且，隨著時(shí)間的推移，累積的歷史債務(wù)就越多。因此，改革進(jìn)行得越早，付出的改革成本就會(huì)越低。

國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較借鑒

事業(yè)單位是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不存在這一稱謂，他們把類似我國(guó)事業(yè)單位的承擔(dān)公共服務(wù)職能的人員與公務(wù)員一并稱為公職人員。根據(jù)其整合程度，世界各國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃可分為分立模式和統(tǒng)一模式。分立模式是指公務(wù)員養(yǎng)老計(jì)劃單獨(dú)設(shè)置、獨(dú)立于私人部門(mén)，以法國(guó)、德國(guó)等為代表;統(tǒng)一模式是指公務(wù)員養(yǎng)老計(jì)劃融合到國(guó)家社會(huì)保障制度中，公務(wù)員與私人部門(mén)雇員實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以美國(guó)、日本等為代表。兩種模式的典型代表國(guó)家的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較見(jiàn)表3。通過(guò)兩國(guó)的制度比較，我們可以得出以下啟示:

注重法制建設(shè)。國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)都遵循立法先行的規(guī)律，并且既有綜合立法，也有專門(mén)立法。相比之下，我國(guó)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，立法缺乏前瞻性和務(wù)實(shí)性，即便是最新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》也是回避矛盾，并未對(duì)改革方案作出具體規(guī)定。因此，當(dāng)務(wù)之急是要明確我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，加快建立《公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》和《職業(yè)年金法》，填補(bǔ)我國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)空白，為改革提供有力的法律支撐。

基金管理模式多樣化。各國(guó)都在根據(jù)自己的國(guó)情和發(fā)展需要制定政策，例如美國(guó)是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，崇尚經(jīng)濟(jì)自由主義，其制度設(shè)計(jì)注重效率，基金管理采取市場(chǎng)化運(yùn)作，投資回報(bào)率高;而法國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，中央政府對(duì)基金投資運(yùn)營(yíng)的管制較為嚴(yán)格，基金投資十分謹(jǐn)慎。事業(yè)單位職業(yè)年金基金數(shù)額巨大，必將成為各大金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪的“香餑餑”。但是，我國(guó)資本市場(chǎng)并不成熟，不能簡(jiǎn)單地以滿足金融市場(chǎng)的資金需求缺口為目標(biāo)，事業(yè)單位養(yǎng)老金投資必須堅(jiān)持“審慎人”原則，要堅(jiān)持安全性第一，嚴(yán)格限制基金投資比例，禁止投資于股票市場(chǎng)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

盡早進(jìn)行改革。國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)驗(yàn)表明，改革越早，改革成本越小，社會(huì)越穩(wěn)定。例如，美國(guó)將公職人員納入到統(tǒng)一的社保體系，養(yǎng)老金差距相對(duì)較小，社會(huì)比較穩(wěn)定;而法國(guó)則為公職人員建立單獨(dú)的養(yǎng)老金制度，其養(yǎng)老保障體系高度碎片化，一旦改革，就會(huì)出現(xiàn)較大規(guī)模的罷工與騷亂。而我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障制度體系尚未定型。因此，我國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革越早，越有利于整個(gè)制度體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)還能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。

政策建議

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革牽涉到3000多萬(wàn)事業(yè)單位人員的切身利益，并且情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨、意義重大。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)質(zhì)是短期利益與長(zhǎng)期利益、小集團(tuán)利益與社會(huì)整體利益的取舍，改革的成敗取決于各方利益博弈的最終結(jié)果。為此，筆者提出以下政策建議:

目前，由于中央政府沒(méi)有統(tǒng)一方案，各試點(diǎn)省市的改革措施存在顯著差異。這種自下而上的改革路徑加劇了制度的碎片化，不利于改革的推進(jìn)。另外，改革方案只適用于公益服務(wù)類事業(yè)單位也有失公平，勢(shì)必引發(fā)抵觸情緒，加大改革的阻力。因此，首先應(yīng)該結(jié)束分散試點(diǎn)的局面，由中央政府出臺(tái)統(tǒng)一方案，自上而下地執(zhí)行。［16］(P188)其次，要擴(kuò)大改革方案的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人員與公務(wù)員的聯(lián)動(dòng)，這不僅有利于促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，還有利于平衡各方利益，使制度設(shè)計(jì)符合激勵(lì)相容原則。

由于福利剛性的存在，“削峰式”的改革方案必然會(huì)面臨巨大阻力。因此，可以借鑒事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療改革時(shí)的做法，建立職業(yè)年金作為補(bǔ)充，采取單位和個(gè)人共同繳費(fèi)的方式，設(shè)立多個(gè)繳費(fèi)檔次滿足不同單位的繳費(fèi)能力與需求，同時(shí)積極拓寬投資渠道，提高投資收益。這樣才能保證事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇不下降，改進(jìn)制度安排的效率。

要同步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、工資及人事制度改革等配套措施，包括建立與企業(yè)一致的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，與物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹掛鉤;加強(qiáng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)社會(huì)化建設(shè)，提供事業(yè)單位養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放及查詢服務(wù)，完善生活照料、醫(yī)療服務(wù)及老年娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)，積極探索與綜合性社區(qū)服務(wù)結(jié)合的模式。