保障性安居工程審計(jì)問題及對策淺析

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摘要：保障性安居工程是保障和改善民生的重點(diǎn)工程，與老百姓的切身利益密切相關(guān)，是國家審計(jì)監(jiān)督的主要對象。保障性安居工程的全面落實(shí)，能夠有效改善老百姓住房難的問題，實(shí)現(xiàn)和諧社會的宏偉目標(biāo)。但現(xiàn)階段保障性安居工程審計(jì)工作的開展仍然存在一些問題，難以取得應(yīng)有的效果，亟須改善。

關(guān)鍵詞：保障性安居工程；政府審計(jì)；解決對策

1995年《國家安居工程實(shí)施方案》的頒布有效緩解了住房短缺的社會問題，中國保障性安居工程建設(shè)正式拉開帷幕。截至目前，中國保障性住房覆蓋率已達(dá)20%以上。這一民生工程真正調(diào)動起老百姓的熱情和積極性，提高了資源利用率，改善了人民群眾的居住條件，減小了低收入百姓的生活壓力。在國家日益重視保障性安居工程審計(jì)的趨勢下，各地市積極開展保障性安居工程審計(jì)，并將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題以簡報(bào)的形式向國家政府報(bào)告，有效規(guī)避了資金的挪用或非法套取、稅費(fèi)減免未落實(shí)等違規(guī)行為?？v觀現(xiàn)階段保障性安居工程審計(jì)工作的開展，仍需改進(jìn)和完善。審計(jì)部門必須對保障性安居工程審計(jì)工作予以高度重視，將事前控制與事中、事后審計(jì)相結(jié)合，對保障性安居工程的全過程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)相關(guān)政策的有效落實(shí)。

一、保障性安居工程審計(jì)中存在的問題

（一）審計(jì)偏重于事后監(jiān)督

審計(jì)對于整個項(xiàng)目來說相當(dāng)于“免疫系統(tǒng)”，主要起到預(yù)防和免疫的作用，主要目的是隨查隨改，避免違規(guī)行為的發(fā)生。但在實(shí)際的保障性安居工程審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)往往在年初制定審計(jì)計(jì)劃、安排審計(jì)任務(wù)，于次年年初向社會公布保障性安居工程的審計(jì)情況和針對上一年度審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，一年內(nèi)需要完成對項(xiàng)目的全面審計(jì)。然而保障性安居工程項(xiàng)目比較龐大，涉及巨大的資金量，資金流向也比較復(fù)雜，需要審計(jì)的方面眾多（具體包括本年度棚改任務(wù)的完成情況、相關(guān)政策的落實(shí)情況、工程建設(shè)施工情況及是否存在挪用資金等違規(guī)行為），需要查閱多個部門的文件資料（如當(dāng)?shù)刈〗ú块T上報(bào)的工程完成情況報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；建設(shè)單位的項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、建設(shè)用地批準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可、開工報(bào)告、竣工驗(yàn)收報(bào)告等；棚戶區(qū)改造前數(shù)字化定位圖，可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評價(jià)書等）。項(xiàng)目審計(jì)的時間有限，無疑會遺漏或忽略某些細(xì)節(jié)。同時，保障性安居工程的建設(shè)期比較長，僅用一年的時間難以落實(shí)全程跟蹤審計(jì)，取而代之的是劃定審計(jì)重點(diǎn)，對某環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì)，導(dǎo)致保障性安居工程審計(jì)偏重于事后監(jiān)督，等真正實(shí)施監(jiān)督時，許多保障房違規(guī)施工建設(shè)問題也已無法改變。

（二）審計(jì)內(nèi)容未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

保障性安居工程項(xiàng)目的建設(shè)周期比較長，一般為3-5年。同時，保障性安居工程存在多個控制環(huán)節(jié)，從安居工程項(xiàng)目立項(xiàng)到安居工程建設(shè)的專項(xiàng)資金的撥付使用、工程施工建設(shè)情況再到保障性住房的后續(xù)分配管理等多個環(huán)節(jié)都可能存在違規(guī)違紀(jì)行為。為了實(shí)現(xiàn)保障性安居工程審計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要對各個控制環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。然而在實(shí)際的安居工程審計(jì)過程中，因?yàn)闀r間緊、任務(wù)重，難以做到對安居工程的多個控制環(huán)節(jié)在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)全過程跟蹤審計(jì)，導(dǎo)致對安居工程項(xiàng)目側(cè)重于事后審計(jì)，忽略了事前控制。由于保障性安居工程項(xiàng)目投資數(shù)額大，用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)資金若存在套取、騙取、擠占、挪用、閑置等情況，必然會影響保障性安居工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程和質(zhì)量，部分審計(jì)人員將審計(jì)重點(diǎn)放在資金使用情況和工程質(zhì)量情況上，如政策落實(shí)情況、住房分配情況等未列入重點(diǎn)審計(jì)范圍，導(dǎo)致可能存在的違規(guī)問題被忽略，如偏離棚改政策目標(biāo)，過度依賴貸款融資，加重債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題；違規(guī)實(shí)施貨幣化安置優(yōu)惠政策，加劇商品住房供應(yīng)緊張、推動價(jià)格上漲的問題；安居工程住房建設(shè)用地政策未落實(shí)，安居工程建設(shè)用地長期閑置或被挪用于房地產(chǎn)開發(fā)的問題；后續(xù)保障房的分配和使用上，違規(guī)享受保障房待遇的情況和將保障房違規(guī)出售的情況；在審計(jì)結(jié)束后對后續(xù)整改問題的監(jiān)督不作為審計(jì)重點(diǎn)的問題等。審計(jì)內(nèi)容未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，不能完整地反映保障性安居工程的實(shí)際情況，審計(jì)效果得不到充分發(fā)揮。

（三）審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)亟待提升

審計(jì)對于全社會具有重要作用，是嚴(yán)懲腐敗、促進(jìn)政策落實(shí)、維護(hù)社會公平的重要工具。國家對審計(jì)的重視程度決定了審計(jì)人才的重要性。保障性安居工程是一項(xiàng)重要的民生工程，對審計(jì)人員提出更高的要求：嚴(yán)格要求自己，做到客觀公正，具備先進(jìn)的審計(jì)技能；時刻總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，精進(jìn)自己的業(yè)務(wù)能力，不斷提高自身專業(yè)素質(zhì)；具有較高的政策理論水平和依法審計(jì)能力等。隨著國家各領(lǐng)域的快速發(fā)展，政府審計(jì)隊(duì)伍不斷壯大，但審計(jì)人員數(shù)量和專業(yè)勝任能力依然不能滿足保障性安居工程審計(jì)工作的實(shí)際需要。其一，部分審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理。在部分區(qū)、縣等基層審計(jì)機(jī)關(guān)中，審計(jì)人員大多出身于會計(jì)、審計(jì)專業(yè)，具有財(cái)會等專業(yè)背景，部分人員由其他行業(yè)轉(zhuǎn)行，并沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過審計(jì)知識，業(yè)務(wù)能力明顯不足，影響審計(jì)工作質(zhì)量和效率的提升。其二，部分審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升。保障性安居工程審計(jì)的特殊性決定了審計(jì)人員的特殊性，部分審計(jì)人員只具有單一的專業(yè)背景，對除審計(jì)、會計(jì)等專業(yè)之外的其他領(lǐng)域了解較少，缺乏復(fù)合知識背景，不能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)等的優(yōu)勢，導(dǎo)致審計(jì)中存在薄弱環(huán)節(jié)，對審計(jì)工作產(chǎn)生一定的消極影響。如今，審計(jì)人員越來越趨向年輕化，部分人員基本理論知識不扎實(shí)、實(shí)踐能力不高、專業(yè)素質(zhì)有待提升，導(dǎo)致審計(jì)小組成員審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)能力不高，審計(jì)效率難以提升。

（四）缺乏審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)對保障性安居工程審計(jì)具有重要意義。事后經(jīng)驗(yàn)總結(jié)能夠把先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)充分運(yùn)用到審計(jì)工作中，提高審計(jì)效率。進(jìn)行審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以期通過總結(jié)以往審計(jì)中的重難點(diǎn)及有效的審計(jì)方法，評價(jià)保障性安居工程審計(jì)在計(jì)劃階段、準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段是否存在不足、有無遺漏環(huán)節(jié)，為下一次審計(jì)提供規(guī)范和指導(dǎo)。但實(shí)際審計(jì)中，面對龐大且復(fù)雜的工作任務(wù)，部分審計(jì)人員對自己的工作缺乏清楚的認(rèn)知，以盡快完成審計(jì)任務(wù)作為工作目標(biāo)，投入較少時間對過去審計(jì)工作進(jìn)行回顧，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)自然得不到借鑒和運(yùn)用，導(dǎo)致屢次發(fā)生的問題不能從根本上得到解決。部分審計(jì)人員在審計(jì)過程中缺少必要的總結(jié)和思考，發(fā)現(xiàn)問題時不能深入分析，難以打破慣性思維看到本質(zhì)，不能運(yùn)用有效的方法來解決問題，不利于審計(jì)效率和質(zhì)量的提升。審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)小組進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流和總結(jié)是改進(jìn)審計(jì)方法、科學(xué)設(shè)置審計(jì)重點(diǎn)、提高未來保障性安居工程審計(jì)績效、提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平的重要途徑。但在現(xiàn)實(shí)工作中，這一環(huán)節(jié)往往被忽略。部分審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告僅對所審計(jì)項(xiàng)目的資金使用、施工情況、發(fā)現(xiàn)問題和整改意見進(jìn)行了披露，缺乏對審計(jì)過程的評價(jià)和總結(jié)[1]。這導(dǎo)致一些審計(jì)人員難以發(fā)現(xiàn)審計(jì)過程中存在的問題和不足，一直沿襲落后的審計(jì)流程和安排，制約審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的積累，技術(shù)水平、工作效率的提高，以及審計(jì)的優(yōu)化和完善。

（五）相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)有待完善

人類文明離不開法律，法律是當(dāng)代社會建設(shè)的基本框架，是國家、組織開展工作及個人言行的準(zhǔn)繩。中國保障性安居工程審計(jì)起步較晚，保障性安居工程審計(jì)法律法規(guī)不完善。保障性安居工程自1995年正式實(shí)施以來，僅針對資金管理、工程建設(shè)管理、后續(xù)住房分配管理等方面制定了相應(yīng)的措施，沒有頒布相應(yīng)的法律文件[2]。在保障性安居工程審計(jì)工作中，僅有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》等作為開展審計(jì)工作的依據(jù)，但這些文件法律層級比較低，約束力較小，保障性安居工程審計(jì)政策文件并不能代替法律對安居工程進(jìn)行有力的約束和威懾。首先，審計(jì)立法不完善。正是因?yàn)槿狈Ψ傻闹?，審?jì)機(jī)關(guān)對保障性安居工程項(xiàng)目審計(jì)時缺乏審計(jì)證據(jù)和準(zhǔn)繩，發(fā)現(xiàn)問題大多只能做移送處理，限制了保障性安居工程制度的完善。其次，沒有法律作為標(biāo)準(zhǔn)，各地的政策可能會有不一致的情況，有失公平；各職能部門對待同一問題會有不同的看法和處理方式，審計(jì)職能交叉，各部門遵循自己的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部信息具有不對稱性，限制了審計(jì)工作的開展，這與中國保障性安居工程的戰(zhàn)略目標(biāo)不符。最后，由于沒有統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一些審計(jì)人員在審計(jì)過程中進(jìn)行主觀判斷，損害了審計(jì)的客觀性，使得審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加，阻礙了保障性安居工程進(jìn)程的推進(jìn)。因此，完善保障性安居工程審計(jì)法律法規(guī)迫在眉睫[3]。

二、保障性安居工程審計(jì)中問題產(chǎn)生的原因

（一）審計(jì)資源難以滿足審計(jì)要求

從人員數(shù)量上來看，審計(jì)小組成員較少，而保障性安居工程審計(jì)時間緊、任務(wù)重，人員配備難以滿足審計(jì)需求，導(dǎo)致對保障性安居工程的審計(jì)重事后審計(jì)、輕事前控制和事中審計(jì)。從人員構(gòu)成上看，審計(jì)小組成員多由會計(jì)和審計(jì)人員構(gòu)成，工程、計(jì)算機(jī)、法律等領(lǐng)域的專業(yè)人才較少，但保障性安居工程涉及領(lǐng)域眾多，缺少這部分專業(yè)人才不利于審計(jì)工作的開展，不能滿足審計(jì)工作對此類專業(yè)人才的需求[4]。

（二）保障性安居工程審計(jì)內(nèi)容多且重點(diǎn)分散

保障性安居工程從資金籌集、工程建設(shè)到保障房分配和管理都需要被審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容包括資金的籌集使用情況、項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性及后續(xù)分配是否嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，涉及的內(nèi)容復(fù)雜多樣，資金數(shù)量龐大，時間跨度大，影響審計(jì)效果。隨著國家日益關(guān)注民生，對保障房建設(shè)的投資和扶持力度越來越大，各類違法違規(guī)行為卻屢禁不止，甚至更加隱蔽和多樣。這也使得審計(jì)的重點(diǎn)由過去的項(xiàng)目建設(shè)、資金籌集、保障房分配使用逐漸擴(kuò)大到工程招標(biāo)、征地拆遷等一系列前期工程上，需要根據(jù)不同的情況確定新的審計(jì)重點(diǎn)。

（三）審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量控制不足

由于目前中國并沒有針對保障性安居工程頒布相關(guān)的法律法規(guī)，審計(jì)保障性安居工程缺乏各方認(rèn)可的、統(tǒng)一的、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)，主要依據(jù)現(xiàn)有的審計(jì)準(zhǔn)則和實(shí)務(wù)指南進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)的重點(diǎn)靠審計(jì)小組確定，審計(jì)的主觀性較強(qiáng)，影響審計(jì)質(zhì)量的提升。各地審計(jì)機(jī)關(guān)雖然都有復(fù)核制度，但審計(jì)復(fù)核多流于形式。例如，一些責(zé)任心不強(qiáng)的審計(jì)人員沒有全面復(fù)核，流于表面，復(fù)核草草了事；一些復(fù)核人員對項(xiàng)目缺少深入全面的研究，不了解審計(jì)的重點(diǎn)所在，發(fā)表的復(fù)核觀點(diǎn)僅是照搬前一環(huán)節(jié)的觀點(diǎn)和意見，復(fù)核實(shí)際意義和作用得不到發(fā)揮[5]。（四）審計(jì)重任務(wù)、輕質(zhì)量保障性安居工程是一個龐大的民生項(xiàng)目，涉及多個領(lǐng)域。對保障性安居工程進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)部門需要查閱當(dāng)?shù)刈〗ú块T上報(bào)的保障性安居工程完成情況報(bào)告及相關(guān)資料、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；建設(shè)單位的項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、建設(shè)用地批準(zhǔn)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可、開工報(bào)告、竣工驗(yàn)收報(bào)告等；棚戶區(qū)改造前數(shù)字化定位圖，可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評價(jià)書等多種資料，審查是否存在未按計(jì)劃實(shí)施拆遷安置、虛報(bào)抵頂完成任務(wù)、違規(guī)擴(kuò)大棚改范圍等情況，審計(jì)范圍涉及資金籌集、工程建設(shè)、保障房分配使用管理等多個環(huán)節(jié)。然而年初制定審計(jì)計(jì)劃到年末就要出具審計(jì)報(bào)告，加之專業(yè)審計(jì)人員少，任務(wù)艱巨、時間緊張，審計(jì)人員只能通過壓縮各環(huán)節(jié)的審計(jì)時間來完成審計(jì)任務(wù)。一些審計(jì)人員以審計(jì)任務(wù)的完成作為目標(biāo)，不可避免地忽略了審計(jì)過程的思考、審計(jì)方法的精進(jìn)，以及審計(jì)過后的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力難以提高，審計(jì)工作質(zhì)量必然受到影響[6]。

三、完善保障性安居工程審計(jì)的對策

（一）加強(qiáng)事前控制與事中審計(jì)

為了及時發(fā)現(xiàn)保障性安居工程中存在的如沒有落實(shí)相關(guān)政策、挪用占用專項(xiàng)資金、工程建設(shè)與前期規(guī)劃不符及質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、部分家庭違規(guī)享受保障房等問題，降低對保障性安居工程的影響，不能僅依賴事后審計(jì)，而應(yīng)在保障性安居工程項(xiàng)目的規(guī)劃階段就開始審計(jì)，將事前控制與事中、事后審計(jì)結(jié)合起來。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)前是否取得完備的建設(shè)手續(xù)，建成后是否完成竣工驗(yàn)收、保障房資金的閑置問題及后續(xù)分配時有無家庭騙取住房保障待遇或不符合保障條件，對其進(jìn)行及時清退。

（二）改進(jìn)審計(jì)組織形式

保障性安居工程審計(jì)項(xiàng)目普遍存在時間緊任務(wù)重、審計(jì)人員數(shù)量和能力難以滿足審計(jì)需要等問題，如果采用傳統(tǒng)的審計(jì)組織形式，難以在規(guī)定期限內(nèi)完成審計(jì)任務(wù)，審計(jì)效率和效果難以保證。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須具體項(xiàng)目具體分析，充分改進(jìn)審計(jì)組織形式，合理分配各領(lǐng)域?qū)徲?jì)人才，提高審計(jì)小組的業(yè)務(wù)能力和審計(jì)效率。同時，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在保障性安居工程審計(jì)中的重要作用，借助技術(shù)手段來簡化審計(jì)工作，提升審計(jì)效果[7]。

（三）完善審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理體系

保障性安居工程審計(jì)存在審計(jì)人員操作不規(guī)范的問題。為了從根本上解決這一問題，必須充分認(rèn)識到審計(jì)操作規(guī)范的重要性，每個審計(jì)人員都應(yīng)該將審計(jì)規(guī)范流程內(nèi)化于心、外化于行。在審計(jì)過程中，相關(guān)責(zé)任要明確追溯到個人，并承擔(dān)相應(yīng)后果。同時，貫徹落實(shí)三級復(fù)核制度，指派專門人員復(fù)核審計(jì)工作底稿。只有如此，才能進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)流程，提高審計(jì)人員規(guī)范化的意識，促進(jìn)審計(jì)效果的提升。

（四）提高審計(jì)人員的專業(yè)性水平

審計(jì)小組成員的選擇要綜合考慮政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力，只有政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)才能夠勝任保障性安居工程項(xiàng)目的審計(jì)工作。審計(jì)小組成員要嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部審計(jì)職業(yè)規(guī)范，依法履行審計(jì)職責(zé)，并對在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)中知悉的審計(jì)情況或?qū)徲?jì)信息負(fù)有保密義務(wù)。除涉密事項(xiàng)外，審計(jì)人員可以根據(jù)需要，利用社會審計(jì)資源解決力量不足、專業(yè)技術(shù)人員缺乏的問題。對審計(jì)成員進(jìn)行審前培訓(xùn)，加強(qiáng)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流，提高審計(jì)人員的職業(yè)勝任能力[8]。

（五）完善相關(guān)法律體系

要想實(shí)現(xiàn)保障性安居工程審計(jì)全覆蓋，保障性安居工程審計(jì)準(zhǔn)則的制定是重中之重。審計(jì)準(zhǔn)則和行為規(guī)范是審計(jì)人員開展審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)，沒有保障性安居工程審計(jì)準(zhǔn)則的約束和規(guī)范，審計(jì)工作的開展較為主觀，多依賴歷史經(jīng)驗(yàn)，難以保證審計(jì)的客觀性和準(zhǔn)確性。為提高保障性安居工程的審計(jì)效果，國家應(yīng)該立足于當(dāng)前審計(jì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合安居工程審計(jì)目標(biāo)及內(nèi)容，制定適用于保障性安居工程的審計(jì)評價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，完善保障性安居工程審計(jì)法律體系，促進(jìn)保障性安居工程審計(jì)質(zhì)量的提升。四、結(jié)語保障性安居工程的落實(shí)情況關(guān)系到惠民效果及社會的發(fā)展與穩(wěn)定，從2010年開始對保障性安居工程進(jìn)行系統(tǒng)審計(jì)，到實(shí)現(xiàn)保障性住房覆蓋率達(dá)到20%以上，審計(jì)的重要性日益增強(qiáng)。為了確保保障性安居工程政策的落實(shí)與執(zhí)行，建設(shè)資金使用合法合規(guī)，充分發(fā)揮其社會保障功能，必須對保障性安居工程進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，并不斷總結(jié)審計(jì)中存在的問題，采取科學(xué)優(yōu)化對策消除與規(guī)避審計(jì)問題，以確保安居工程建設(shè)合法、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、管理高效，促進(jìn)各地方政府民生事業(yè)的不斷進(jìn)步。

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作者:馬文麗 單位:蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)