碳排放交易實(shí)施中成本控制的問題
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摘要：碳排放交易是控制溫室氣體排放的有效制度型工具，其發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于碳市場對配額恰當(dāng)且具有成效的定價，激勵控排企業(yè)投資低碳技術(shù)，進(jìn)而促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)體系完成低碳轉(zhuǎn)型。但在制度運(yùn)行中，由于不可控因素的制約，配額價格的劇烈波動或持續(xù)走高，卻會對碳市場的正常發(fā)展帶來嚴(yán)重傷害，進(jìn)而對整個經(jīng)濟(jì)體系帶來額外的負(fù)擔(dān)。為此，政策制定者可以采取基于數(shù)量的儲備配額機(jī)制，以及基于價格的調(diào)控機(jī)制，對碳排放交易中的成本控制問題進(jìn)行有效應(yīng)對。
關(guān)鍵詞：碳排放交易制度；成本控制；配額儲備；價格調(diào)控
1引言
碳排放交易與碳稅都是碳定價的主要手段。由于之前溫室氣體排放活動都是免費(fèi)的，因此任何對溫室氣體排放進(jìn)行定價的計(jì)劃，都將給經(jīng)濟(jì)體系中產(chǎn)業(yè)部門帶來更多的運(yùn)營成本，尤其是那些生產(chǎn)或使用高碳燃料產(chǎn)業(yè)，以及收到價格傳導(dǎo)影響的下游居民和商業(yè)用戶。產(chǎn)業(yè)部門和個體企業(yè)的履約成本受到他們選擇減排或購買配額所產(chǎn)生成本的綜合影響。配額價格代表了多減排一噸溫室氣體而付出的成本，短期成本反映了企業(yè)從高碳燃料轉(zhuǎn)向低碳燃料的能力，從而達(dá)到提高能效的目標(biāo)，長期成本則在很大程度上受到獲得低排放或零排放技術(shù)取代現(xiàn)有高碳排放技術(shù)的影響。碳排放交易制度作為一項(xiàng)應(yīng)對溫室氣體排放的制度型工具本身，也是一種成本控制手段，如果各項(xiàng)內(nèi)部機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，也有助于降低全社會減少溫室氣體排放的總成本。制度設(shè)計(jì)中，減排目標(biāo)的嚴(yán)格程度、配額初始分配、配額銷售所帶來的收入，都將影響制度的實(shí)施成本。例如，如果碳排放交易制度所承載的減排目標(biāo)更加嚴(yán)格，那么機(jī)制的總體成本也將更高。抵消信用的使用范圍以及可以獲得的技術(shù)也是重要的驅(qū)動因素。另外，配額初始分配也可能影響到納入實(shí)體之間的分配凈成本和制度實(shí)施的總體成本。配額的定價是碳排放交易制度成功運(yùn)轉(zhuǎn)與否的關(guān)鍵，配額的價格代表了高排放企業(yè)的排放成本以及投資低碳技術(shù)企業(yè)的減排收益，短期配額價格劇烈波動與持續(xù)走高的高配額價格，都不利于制度實(shí)施成本的有效控制。不可預(yù)期的價格波動在碳排放交易制度的實(shí)施過程中并非什么特殊情況，在歐盟排放交易制度（EU-ETS）最初實(shí)施階段中，歐盟排放配額（EUAs）也經(jīng)歷了顯著的價格波動過程，但配額價格波動以及由此帶來的不確定性意味著市場中的納入企業(yè)、消費(fèi)者、以及能源市場和能源密集型產(chǎn)品和服務(wù)的投資者需要承擔(dān)更多的金融風(fēng)險，并最終傳導(dǎo)影響碳市場環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，持續(xù)高配額價格也不利于碳市場的健康發(fā)展。在碳排放交易制度的實(shí)施過程中，充分的配額價格信號為低碳經(jīng)濟(jì)的過渡轉(zhuǎn)型提供激勵作用，但持續(xù)的高價格將在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中產(chǎn)生負(fù)面連鎖反應(yīng)，高配額價格會擠壓傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的利潤空間，而在實(shí)施低碳轉(zhuǎn)型之前這些產(chǎn)業(yè)不得不轉(zhuǎn)嫁成本，提高下游居民和商業(yè)企業(yè)的用能成本，這將給整個經(jīng)濟(jì)體系帶來負(fù)擔(dān)。政策風(fēng)險是另外一個主要方面，如果未來政策制定者被迫在短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和應(yīng)對氣候變化之間進(jìn)行抉擇，則很可能會終止氣候政策，并對計(jì)劃中的減排進(jìn)程造成影響。而且，如果企業(yè)預(yù)期這種持續(xù)的高價格將迫使政府豁免某些產(chǎn)業(yè)部門和企業(yè)納入碳市場，那么替代燃料和技術(shù)所能獲得的投資也將減少。為此，政策制定者在設(shè)計(jì)碳市場的同時，必須針對實(shí)施中的成本控制問題進(jìn)行有效應(yīng)對。
2成本控制措施之一：配額存儲與預(yù)借機(jī)制
碳排放交易制度可以允許排放企業(yè)進(jìn)行配額存儲留待未來使用，其中包括了購買的配額和免費(fèi)分配的配額。如果納入企業(yè)認(rèn)為未來配額價格將升高，供應(yīng)量將減少，那么他們傾向于采用存儲方法。通過增加時間上的靈活性，存儲有助于減少短期內(nèi)的價格波動。如果當(dāng)前的額外減排成本和配額價格較低，企業(yè)則更想采用存儲方法。如果未來價格升高，企業(yè)可以使用他們存儲的配額進(jìn)行履約，而不必到碳市場購買配額。當(dāng)狀況變化引起配額價格升高時，這種促進(jìn)配額供應(yīng)的措施有助于緩解不同時期配額需求的壓力。與企業(yè)相對應(yīng)，政府也可以構(gòu)建戰(zhàn)略配額儲備機(jī)制，專門用于當(dāng)價格達(dá)到特定水平時向市場提供額外的配額供應(yīng)。其來源可以包括拍賣活動中剩余的配額、從未來履約期預(yù)借的配額、由抵消信用轉(zhuǎn)化而來的配額，甚至包括通過擴(kuò)展當(dāng)前總量限額而增設(shè)的配額。以上任何一種或者全部方式都可以作為儲備配額使用，當(dāng)市場上配額價格達(dá)到一定水平時進(jìn)行投放。允許納入企業(yè)從未來預(yù)借配額也可以增加時間靈活性。只要政策中包括條款要求預(yù)借方未來償還配額就不會對長期減排目標(biāo)帶來影響，累計(jì)的配額總量也能夠保持穩(wěn)定。加入企業(yè)預(yù)借條款有助于避免短期內(nèi)的配額價格波動，該方法讓企業(yè)具有更大靈活性降低履約成本，在不同時間內(nèi)優(yōu)化減排量。值得注意的是，在碳排放交易制度中引入預(yù)借機(jī)制，尤其是在配額總量設(shè)定呈現(xiàn)出遞減的趨勢下，未來的配額成本將可能會顯著提高。如果新的低碳技術(shù)不能按期交付，預(yù)借產(chǎn)生的問題將更加突出。因此，企業(yè)預(yù)借配額必須配套有強(qiáng)制償還措施，并對未能按期償還的企業(yè)實(shí)施處罰。在預(yù)借機(jī)制設(shè)計(jì)中，政府也能夠從未來預(yù)借配額，該類型預(yù)借制度有時也被稱作經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或制度體系的預(yù)借，即將一定數(shù)量的未來履約期配額移至當(dāng)前履約期內(nèi)向市場投放。該方式在效果上相當(dāng)于降低了當(dāng)期的減排目標(biāo)水平，近期內(nèi)增加的配額投放量將在未來進(jìn)行沖減。經(jīng)濟(jì)體系的預(yù)借機(jī)制可以用來有效應(yīng)對低碳技術(shù)開放成本高于預(yù)期水平而帶來的宏觀經(jīng)濟(jì)成本。如果低碳技術(shù)的普及速度較慢且應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)代價高于預(yù)期，配額價格就會長期保持高價位。
3成本控制措施之二：價格調(diào)控
碳排放交易制度運(yùn)行中，政府在每個履約期設(shè)定了配額總量，并允許市場力量決定配額價格。這種基于數(shù)量的方法有利于確保環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，在達(dá)到更高排放量確定性的同時，也導(dǎo)致了配額價格的不確定，進(jìn)而影響了最終的履約成本。這就需要在碳排放交易制度中引入價格調(diào)控措施。確保價格確定性的方法之一是為配額價格設(shè)定上限。當(dāng)配額價格達(dá)到某一特定水平之時，由政府按照該價格出售富余的配額，或由企業(yè)簡單地向基金注資，而不需要他們購買配額進(jìn)行履約。由于確保了配額價格不會超過特定門檻，該方法提供了更高程度的成本確定性，但也會導(dǎo)致排放量超過機(jī)制規(guī)定的總量限額的問題。但值得注意的是，根據(jù)不同價格上限水平，企業(yè)會簡單選擇向基金注資或者直接獲取政府發(fā)放的額外配額，而不是努力進(jìn)行進(jìn)一步的減排。這必然會對排放目標(biāo)造成重大影響。如果價格上限水平設(shè)置的過低，該措施選項(xiàng)會顯著降低制度實(shí)施對低碳技術(shù)革新的激勵作用。因此價格調(diào)控措施必須配套設(shè)計(jì)有效的價格觸發(fā)機(jī)制。
4成本控制措施之三：引入自愿減排產(chǎn)生的碳抵消信用
抵消信用代表著碳排放交易制度覆蓋范圍之外的溫室氣體排放源所產(chǎn)生排放的減少、移除和避免的數(shù)量，可以用于制度內(nèi)所發(fā)生的溫室氣體排放量的沖減。從環(huán)境效果角度看，減排發(fā)生的地點(diǎn)并不會影響減排效果，因此許多碳市場都允許企業(yè)使用抵消信用進(jìn)行履約。如果配額總量之外的減排成本低于總量之內(nèi)的減排活動，那些允許使用抵消信用可以顯著控制成本水平。將抵消信用納入到碳排放交易制度所帶來的最大挑戰(zhàn)是如何確定合格的抵消項(xiàng)目，以及與此相關(guān)的監(jiān)測、核證與履約問題。絕大多數(shù)專家認(rèn)為抵消項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量必須是真實(shí)、可測量和永久的，相對于法律規(guī)定和慣常工業(yè)實(shí)踐具有額外性，因此確保符合規(guī)定的抵消項(xiàng)目必須要求更加細(xì)致的政策設(shè)計(jì)。
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作者:潘曉濱 單位:天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院