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財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐

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財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐

內(nèi)容提要:推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用,把“零錢(qián)”化為“整錢(qián)”,增加資金有效供給,是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容,也是用足用活積極財(cái)政政策的關(guān)鍵舉措。本文結(jié)合江蘇省常州市財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)踐做法,指出當(dāng)前涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合過(guò)程中存在的難點(diǎn)在于統(tǒng)籌整合缺乏整體規(guī)劃,資金來(lái)源渠道多協(xié)調(diào)難度大,建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),探索研究“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式;逐步提高有償使用比例,提升資金統(tǒng)籌使用效率;促進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng),構(gòu)建協(xié)同有序政策格局;建立與整合相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度,提升資金整合使用效益;加強(qiáng)統(tǒng)籌整合資金監(jiān)管,確保資金規(guī)范安全使用。

關(guān)鍵詞:財(cái)政涉企資金資金統(tǒng)籌整合專(zhuān)項(xiàng)資金管理

一、財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的必要性

(一)應(yīng)對(duì)財(cái)政收支“緊平衡”新常態(tài)的必然要求

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大,財(cái)政部門(mén)既要實(shí)施減稅降費(fèi)政策來(lái)降低企業(yè)負(fù)擔(dān),又要保證重點(diǎn)領(lǐng)域支出,財(cái)政收支“緊平衡”將成為新常態(tài),可用于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金體量越來(lái)越小,2018年常州市本級(jí)產(chǎn)業(yè)(工業(yè)、服務(wù)業(yè))扶持專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算同比下降10%。與此同時(shí),服務(wù)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求卻不斷提高,這就客觀上要求我們積極推進(jìn)涉企專(zhuān)項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合,不斷提高專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益,從而集中有限的財(cái)力辦大事、辦好事。

(二)提升涉企專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益的必由途徑

當(dāng)前涉企專(zhuān)項(xiàng)資金存在政策碎片化、交叉重復(fù)支持等問(wèn)題,導(dǎo)致資金使用效益不高,制約了財(cái)政資金引導(dǎo)帶動(dòng)效應(yīng)的有效發(fā)揮,亟需加快推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合,從而進(jìn)一步提升涉企專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益。一是專(zhuān)項(xiàng)資金種類(lèi)繁雜,交叉重復(fù)。財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金分散于各個(gè)部門(mén),種類(lèi)繁雜、條塊化管理,這就容易導(dǎo)致政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生企業(yè)項(xiàng)目改頭換面重復(fù)申報(bào)、財(cái)政資金重復(fù)支持的問(wèn)題,影響了扶持資金的公平性和效率性。例如某企業(yè)的節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目既可以申報(bào)“三位一體”中的加快企業(yè)有效投入項(xiàng)目,又可以申報(bào)節(jié)能循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)中的節(jié)能改造項(xiàng)目。此外,當(dāng)前新興產(chǎn)業(yè)跨行業(yè)特征越來(lái)越突出,更需要建立部門(mén)協(xié)同配合機(jī)制,避免重復(fù)支持。二是專(zhuān)項(xiàng)資金碎片化,帶動(dòng)聚焦作用有限。專(zhuān)項(xiàng)資金分配到各部門(mén)后,各處室工作樣樣要扶持,件件要資金,導(dǎo)致有限的財(cái)政資金使用碎片化,儼然成了“撒胡椒面”式的普惠政策,難以形成合力,專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)帶動(dòng)及聚焦作用受到制約,無(wú)法發(fā)揮其最大效能。例如2017年常州市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金2.6億元,分別在9個(gè)部門(mén)11個(gè)專(zhuān)項(xiàng)中切塊使用,難以形成合力精準(zhǔn)支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。三是專(zhuān)項(xiàng)資金“專(zhuān)款專(zhuān)用”,資金短缺和閑置矛盾凸顯。專(zhuān)項(xiàng)資金“專(zhuān)款專(zhuān)用”,即“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”,規(guī)定初衷在于嚴(yán)格限制資金支出方向,防范資金被擠占和挪用。但在實(shí)踐中,難免造成一個(gè)池子的資金多到用不完,卻又不能拿到另一個(gè)缺乏資金的池子中使用的局面,直接導(dǎo)致“家里醬油泛濫卻醋瓶空空”,降低了專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率,造成了財(cái)政資金閑置和資金短缺并存的矛盾。例如部分涉企專(zhuān)項(xiàng)資金長(zhǎng)期閑置在賬上,未能及時(shí)發(fā)揮資金效益,2017年年底收回結(jié)余資金3229萬(wàn)元。

二、常州市本級(jí)財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的實(shí)踐做法

(一)推進(jìn)跨部門(mén)資金統(tǒng)籌整合,聚焦支持“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略

為積極貫徹落實(shí)常州市委、市政府確定的工業(yè)經(jīng)濟(jì)“三位一體”轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略,2014年常州市整合發(fā)改、經(jīng)信、科技等部門(mén)的部分專(zhuān)項(xiàng),設(shè)立了實(shí)施“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專(zhuān)項(xiàng),集中支持企業(yè)加大技改投入力度、實(shí)施智能制造“機(jī)器換人”、開(kāi)展首臺(tái)(套)重大裝備及關(guān)鍵零部件研發(fā),真正做到“好鋼用在刀刃上”。政策實(shí)施三年來(lái),全市累計(jì)下達(dá)“三位一體”專(zhuān)項(xiàng)資金20億元,其中市級(jí)財(cái)政11億元,惠及企業(yè)1500多家;共支持設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)助項(xiàng)目2140個(gè),間接拉動(dòng)生產(chǎn)裝備投入近700億元;累計(jì)扶持“機(jī)器換人”示范項(xiàng)目147個(gè)、市首臺(tái)(套)認(rèn)定及示范應(yīng)用項(xiàng)目256個(gè)。通過(guò)資金的跨部門(mén)整合和聚焦支持,有效提升了全市智能制造裝備水平,加快了全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。2018年市級(jí)財(cái)政繼續(xù)統(tǒng)籌安排“三位一體”專(zhuān)項(xiàng)資金2.52億元,統(tǒng)籌省級(jí)“中國(guó)制造2025”蘇南城市群試點(diǎn)示范切塊獎(jiǎng)補(bǔ)資金2000萬(wàn)元,聚焦支持常州市先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展,鼓勵(lì)支持企業(yè)有效投入、創(chuàng)新發(fā)展、高端發(fā)展,引領(lǐng)常州市產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)。

(二)推進(jìn)涉企有償使用資金統(tǒng)籌整合,進(jìn)一步放大基金的杠桿效應(yīng)

一是整合各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金,設(shè)立常州市中小微企業(yè)信用保證基金。為緩解常州市中小微企業(yè)“融資難、融資貴”等問(wèn)題,促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小微企業(yè)的信貸支持力度,常州市陸續(xù)設(shè)立了多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金,但大多存在資金少而分散、政策標(biāo)準(zhǔn)不一、扶持對(duì)象各異、缺乏統(tǒng)一管理等問(wèn)題。為解決上述問(wèn)題,2017年1月,常州市整合蘇科貸、??瀑J、蘇微貸、小微創(chuàng)業(yè)貸、應(yīng)急轉(zhuǎn)貸等10個(gè)財(cái)政金融產(chǎn)品,設(shè)立了常州市中小微企業(yè)信用保證基金。信?;鸢凑铡?+N”的模式運(yùn)作,整合分散的資金池,設(shè)立一個(gè)信?;鸪?,通過(guò)統(tǒng)一的管理辦法、統(tǒng)一的增信機(jī)制,加強(qiáng)政銀保合作,引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)常州市符合條件的中小微企業(yè)的信貸支持。截至2018年6月底,信保基金規(guī)模擴(kuò)大至7.53億元,子基金產(chǎn)品增至12個(gè),累計(jì)為3116戶(hù)企業(yè)貸款4354筆,貸款金額295.52億元,較好地緩解了常州市中小微企業(yè)的融資難題。二是整合各類(lèi)產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金,設(shè)立常州市產(chǎn)業(yè)投資基金。近年來(lái),常州市積極創(chuàng)新財(cái)政資金支持方式,充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng),設(shè)立了龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、江蘇新材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金、常州麒耀創(chuàng)業(yè)投資基金等各類(lèi)產(chǎn)業(yè)投資基金,在推動(dòng)招才引智和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用,但存量引導(dǎo)基金規(guī)模小且較分散,尚未建立引導(dǎo)基金扶持企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制,尚未形成覆蓋全市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的投資基金體系。為解決上述問(wèn)題,2018年2月制定了《常州市產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立方案》,整合現(xiàn)有各類(lèi)產(chǎn)業(yè)投資(引導(dǎo))基金,設(shè)立常州市產(chǎn)業(yè)投資基金,并制定《常州市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》,做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資基金,力爭(zhēng)撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入常州市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè),形成覆蓋十大產(chǎn)業(yè)鏈、覆蓋企業(yè)生命全周期的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金體系,推動(dòng)常州市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和突破發(fā)展。

(三)盤(pán)活財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存量資金,推進(jìn)結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用

為進(jìn)一步盤(pán)活存量資金,把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好,切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益,2017年市本級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)涉企專(zhuān)項(xiàng)資金歷年結(jié)余進(jìn)行了全面清理,盤(pán)活專(zhuān)戶(hù)存量資金4570萬(wàn)元,其中:將有關(guān)國(guó)有資本收益項(xiàng)目歷年沉淀結(jié)余資金合計(jì)1668.68萬(wàn)元,作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入繳庫(kù);將有關(guān)投資基金歷年沉淀結(jié)余資金合計(jì)2901.78萬(wàn)元,統(tǒng)一并入常州市產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行管理運(yùn)作,從而喚醒沉睡的財(cái)政資金,讓趴在賬上的“死錢(qián)”變成“活錢(qián)”,有效提高了財(cái)政資金的使用效益。

(四)提高涉企資金因素法分配比重,加強(qiáng)上下級(jí)資金統(tǒng)籌整合力度

逐步減少行政性分配,不斷提高因素法切塊分配方式的比重,從而下放資金分配管理權(quán)限,為增強(qiáng)縣區(qū)級(jí)統(tǒng)籌使用專(zhuān)項(xiàng)資金能力創(chuàng)造有利條件。近年來(lái),市財(cái)政逐步加大按因素法切塊分配涉企專(zhuān)項(xiàng)資金的比例,根據(jù)各區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn),科學(xué)設(shè)定分配因素,確定合理權(quán)重,將部分專(zhuān)項(xiàng)資金按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)至轄市區(qū),下放項(xiàng)目資金審批權(quán)限。例如2018年市本級(jí)財(cái)政將高新技術(shù)企業(yè)培育資金282.5萬(wàn)元、化工企業(yè)“四個(gè)一批”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金5968萬(wàn)元等部分專(zhuān)項(xiàng)資金,按照因素法切塊下達(dá)至轄市區(qū),由轄市區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌使用,加大了地方在資金分配和項(xiàng)目選擇上的自主權(quán),調(diào)動(dòng)了地方積極性,提高了財(cái)政資金使用效益。

三、財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合過(guò)程中存在的問(wèn)題

近年來(lái),常州市在統(tǒng)籌整合財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)踐方面取得了一定成效,有力地支撐了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。但在推進(jìn)過(guò)程中也存在一些問(wèn)題,需要加以解決。

(一)統(tǒng)籌意識(shí)不夠,缺乏整體規(guī)劃

從統(tǒng)籌整合財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)踐中可以看出,缺乏具有針對(duì)性、指導(dǎo)性、系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)扶持財(cái)政科學(xué)2019年第2期(總第38期)資金統(tǒng)籌整合框架體系,導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的效率不高。主要原因在于常州市未及時(shí)出臺(tái)關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的整體規(guī)劃方案,一定程度上影響了專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的有效執(zhí)行。

(二)資金來(lái)源渠道多,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大

涉企專(zhuān)項(xiàng)資金涉及經(jīng)信、發(fā)改、科技、商務(wù)、金融、人才等眾多政府職能部門(mén),專(zhuān)項(xiàng)資金多且散,專(zhuān)項(xiàng)資金管理部門(mén)各自為政、利益格局固化,少數(shù)部門(mén)統(tǒng)籌整合的意愿不強(qiáng),主動(dòng)配合觀念不夠,資金統(tǒng)籌整合的力度達(dá)不到預(yù)期的效果。

四、推進(jìn)財(cái)政涉企專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合的幾點(diǎn)建議

(一)統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識(shí)

建立政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。各部門(mén)進(jìn)一步解放思想,提高大局意識(shí),站在服務(wù)全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,盡快實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策效用最大化的高度,共同去推動(dòng)涉企產(chǎn)業(yè)扶持資金的統(tǒng)籌整合;加強(qiáng)部門(mén)間溝通協(xié)作和雙向服務(wù),形成合力共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮最大效用。

(二)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),探索研究

“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式全面梳理整合現(xiàn)有市級(jí)涉企專(zhuān)項(xiàng)資金,積極探索涉企專(zhuān)項(xiàng)資金“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式,建議設(shè)立“1+N+X”涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策體系框架:整合設(shè)立“1”個(gè)常州市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展大專(zhuān)項(xiàng),梳理明確大專(zhuān)項(xiàng)下“N”個(gè)約束性任務(wù)清單和“X”個(gè)指導(dǎo)性任務(wù)清單,實(shí)施差別化管理。在完成約束性任務(wù)的前提下,根據(jù)當(dāng)年產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要,區(qū)分輕重緩急,在約束性任務(wù)支出范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用其他資金。同時(shí),逐步建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,及時(shí)將扶持企業(yè)發(fā)展的新要求、新政策納入任務(wù)清單,根據(jù)政策需求和工作成效及時(shí)將已到期、不合理的政策移出任務(wù)清單,進(jìn)一步清晰反映產(chǎn)業(yè)扶持政策引導(dǎo)方向,將有限的財(cái)政資金集中到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升和工業(yè)明星城市的打造上來(lái),實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)滴灌”,提高財(cái)政資金扶持的精準(zhǔn)性和有效性。

(三)逐步提高有償使用比例,提升資金統(tǒng)籌使用效率

正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,根據(jù)常州市產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及發(fā)展方向,強(qiáng)化企業(yè)主體作用和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮,逐步提高產(chǎn)業(yè)扶持資金的有償使用比例,放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)。建議按照存量不低于20%、增量不低于50%的比例實(shí)行有償使用,并逐年增加,爭(zhēng)取至2020年,扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的50%以上實(shí)行有償使用,資金有償使用規(guī)模達(dá)到20億;同時(shí),鼓勵(lì)各轄市區(qū)參與配套,擴(kuò)大資金規(guī)模。吸引更多社會(huì)資本、金融資本投向常州市重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、人才、技術(shù)、平臺(tái)等,從供給側(cè)實(shí)現(xiàn)資源高效集聚,帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。

(四)促進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)動(dòng),構(gòu)建協(xié)同有序政策格局

一是建立市區(qū)涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制,暢通市區(qū)、轄區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策的縱向、橫向溝通交流渠道。二是梳理分析市、區(qū)各級(jí)涉企專(zhuān)項(xiàng)資金政策支持重點(diǎn)和方向,積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策,避免地方財(cái)政資金的重復(fù)投入,減少地區(qū)之間的內(nèi)耗。三是市級(jí)財(cái)政不斷提高因素法切塊分配方式的比重,下放資金分配管理權(quán)限,賦予轄市區(qū)相機(jī)施策和統(tǒng)籌資金的自主權(quán),轄市區(qū)主動(dòng)研究制定與市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金的銜接配套政策,對(duì)統(tǒng)籌整合使用資金成效突出的轄市區(qū),市級(jí)財(cái)政在資金安排上予以適當(dāng)傾斜。最終建立市區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入重點(diǎn)突出、各有側(cè)重、協(xié)同有序的涉企產(chǎn)業(yè)扶持政策格局。

(五)建立與整合相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度,提升資金整合使用效益

一是建立健全科學(xué)全面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,逐步由單項(xiàng)任務(wù)績(jī)效考核向綜合績(jī)效考核轉(zhuǎn)變,全面體現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)資金的運(yùn)行績(jī)效。二是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用,建立健全獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金任務(wù)清單的重要依據(jù),使財(cái)政涉企扶持資金精準(zhǔn)投向最應(yīng)該得到支持的企業(yè)和領(lǐng)域,讓有限的財(cái)力發(fā)揮最大效益。

(六)加強(qiáng)統(tǒng)籌整合資金監(jiān)管,確保資金規(guī)范安全使用

加強(qiáng)對(duì)涉企專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)管,防止借統(tǒng)籌整合名義挪用涉企資金。加強(qiáng)信用監(jiān)管,探索對(duì)嚴(yán)重失信主體建立聯(lián)合懲戒機(jī)制。進(jìn)一步完善雙創(chuàng)平臺(tái)涉企資金統(tǒng)一申報(bào)平臺(tái),爭(zhēng)取將常州市本級(jí)的涉企產(chǎn)業(yè)扶持資金全部納入系統(tǒng)覆蓋范圍,利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段,探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。

作者:孫波 卞麗萍 單位:江蘇省常州市財(cái)政局