地方財政開源節(jié)流提質(zhì)增效措施探析

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當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜，肺炎疫情海外蔓延，世界主要經(jīng)濟體經(jīng)濟增速趨緩，貿(mào)易保護主義抬頭，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力和發(fā)展的不確定性增加。為促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中央實施了大規(guī)模的減稅降費政策，在減輕企業(yè)稅費負擔(dān)、激發(fā)市場主體發(fā)展活力的同時，地方財政收入增收面臨壓力，收支矛盾日益凸顯。面對艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，江蘇省常州市財政局專門組織課題組對開源節(jié)流的工作思路與推進措施進行調(diào)研攻關(guān)。

一、“開源”的主要方向及舉措

（一）持續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展1.助力打造區(qū)域差異化發(fā)展格局，積極培植財源。圍繞我市打造發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的科學(xué)化產(chǎn)業(yè)布局，研究差別化的財稅扶持政策，促進資源要素在區(qū)域間合理、優(yōu)質(zhì)、高效配置，避免同質(zhì)化競爭。2.切實降低實體經(jīng)濟成本，激發(fā)創(chuàng)新活力。進一步優(yōu)化營商環(huán)境，出臺涉企服務(wù)清單管理制度，不折不扣落實好各項減稅降費政策；繼續(xù)加大對科技創(chuàng)新的支持力度，集中力量解決“卡脖子”技術(shù)問題；做大政府產(chǎn)業(yè)投資（引導(dǎo)）基金，通過基金投資參股的方式，帶動金融及社會資本投入，激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新與生產(chǎn)力有效轉(zhuǎn)換。3.支持國有資本國有企業(yè)做大做強，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。將“資源+產(chǎn)業(yè)+資本”的發(fā)展模式作為城市運營企業(yè)的發(fā)展定位，借助資本市場，推動市級投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展；將“資本+產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展模式作為金融投資類企業(yè)的發(fā)展定位，促進投資集團、產(chǎn)投集團創(chuàng)新發(fā)展，帶動社會資本投向常州新一輪十大產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和服務(wù)業(yè)重點建設(shè)項目，助推我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）創(chuàng)新機制方法，努力提升稅費征管水平1.加強稅保平臺建設(shè)，推進大數(shù)據(jù)協(xié)同治稅。充分利用稅務(wù)機構(gòu)改革的契機，調(diào)整管理職能，加強重點企業(yè)戶管級次管理，建立定期維護機制，做好涉稅數(shù)據(jù)歸集、報送、利用，強化稅源管理，保障稅收征管。2.強化稅費監(jiān)管,防止稅源流失。強化建筑業(yè)稅收征管，對承建新開工市級重點建設(shè)項目的施工企業(yè)，按照屬地原則預(yù)繳增值稅；強化市軌道交通項目稅收征管，全面做好其涉及稅收的清理甄別工作，按照屬地原則就地入庫，年終結(jié)算為市級財力；規(guī)范金融保險業(yè)稅費征管，建立以稅收貢獻為核心的考核激勵制度，加強收入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；探索垃圾處理費“隨水征收”模式，提高收繳率；提高違法成本，加大罰沒征繳力度；繼續(xù)做好社?；饠U面工作，完善征繳，推進市區(qū)統(tǒng)籌，緩解社?；鸪嘧謮毫Α?/p>

（三）建立市政公共資源有償使用制度，培育新的財政收入增長點1.市政公共資源提前規(guī)劃布局。市政公共資源具有很強的外溢性，根據(jù)市政公共資源規(guī)劃，充分評估其未來效益，提前進行土地儲備、資產(chǎn)收購等戰(zhàn)略性投資布局，加快經(jīng)營性土地出讓步伐，獲取公共資源建成后帶來的溢價回報。2.理順征管機制，增加政府投資停車泊位收入。按照道路養(yǎng)護及權(quán)屬關(guān)系進一步界定范圍，合理劃分市區(qū)收入歸屬；通過開發(fā)智慧停車管理服務(wù)平臺，進一步提升征管手段；按照“屬地管理、收入共享”的原則優(yōu)化防空地下室異地建設(shè)費、平戰(zhàn)結(jié)合收入分配機制，適當(dāng)提高人防設(shè)施停車泊位收費標(biāo)準(zhǔn)，盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn)。3.規(guī)范運營，提高公園配套設(shè)施及場地有償使用收入。通過資源重組整合、公開招標(biāo)拍賣等方式，進一步規(guī)范運營，提高場地設(shè)施使用效益；收入全額繳入財政，實行收支兩條線管理，合理安排公園日常養(yǎng)護支出。4.開發(fā)利用城市公共空間設(shè)施，增加廣告經(jīng)營收入。充分挖掘包括路燈廣告在內(nèi)的城市戶外廣告資源，不論產(chǎn)權(quán)歸屬，對其廣告權(quán)、冠名權(quán)進行統(tǒng)一收儲、經(jīng)營、拍賣管理，所得按一定比例統(tǒng)籌，作為國有資源有償使用收益。

（四）盤活國有資本資金，增強財政統(tǒng)籌調(diào)劑能力1.提高國有資本經(jīng)營收益統(tǒng)籌力度，完善收益上繳機制。研究提高市屬國有企業(yè)及國有獨資公司上繳國有資本經(jīng)營收益的比例，及國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌力度；試行按市屬國有企業(yè)及國有獨資公司下屬盈利企業(yè)凈利潤計算應(yīng)上繳額，足額征收國有資本經(jīng)營收益；拓寬國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，按照《市屬國資國企改革和發(fā)展三年行動計劃》（2018—2020年），加快對市級行政事業(yè)單位所屬企業(yè)清理脫鉤工作，并建立企業(yè)收益上繳制度；完善國有股份股權(quán)收益上繳機制，及時足額收繳股息分紅。2.整合政府各類投資基金，提高投資收益率。繼續(xù)歸并整合現(xiàn)有各類投資基金，選擇優(yōu)質(zhì)的市場化基金管理公司進行合作，進一步盤活沉淀資金，提高收益；建立政府投資基金績效考評制度，加強風(fēng)險防范并設(shè)定收益目標(biāo)；完善政府投資基金收益讓渡機制、退出機制和激勵約束機制。3.盤活財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等存量資金。繼續(xù)壓縮由市級財政安排的轄市區(qū)轉(zhuǎn)移支付及部門預(yù)算項目結(jié)轉(zhuǎn)資金回收期限，除未實施完畢的基礎(chǔ)設(shè)施項目及政府采購事項外，當(dāng)年結(jié)余全部收回統(tǒng)籌安排；盤活全額以上財政撥款單位行政事業(yè)性收費凈結(jié)余，對結(jié)轉(zhuǎn)滿兩年以上的與執(zhí)收單位脫鉤，由財政作為財力統(tǒng)籌安排；進一步加強對轉(zhuǎn)制單位基本戶清理工作，及時足額收繳轉(zhuǎn)制前單位賬戶結(jié)余資金；定期對財政專戶暫存款開展清理，對借出資金分情況分類別進行處置，該收回的應(yīng)當(dāng)盡快收回，符合核銷條件的按規(guī)定核銷處理。4.提高各類財政資金存放收益。設(shè)立常州市國有企業(yè)融通基金，支持“易企銀”成員單位的發(fā)展，收益全額上繳財政；探索財政資金競爭性存放管理，優(yōu)化考核性存款結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高財政資金保值增值能力；明確界定期房預(yù)售托管資金、存量房交易資金等有關(guān)資金理財收益及利息歸屬。

（五）完善分配體系，科學(xué)劃分財政事權(quán)與支出責(zé)任1.有效銜接部分行政事業(yè)性收費、專項收入劃分機制與財政體制。打破現(xiàn)有非稅收入按比例統(tǒng)籌的方法，逐步統(tǒng)一對各類事業(yè)單位經(jīng)費保障政策；嚴(yán)格執(zhí)行人防經(jīng)費開支范圍，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有人防經(jīng)費結(jié)余資金；加大彩票公益金統(tǒng)籌力度，將基金結(jié)余超規(guī)定部分調(diào)入一般公共預(yù)算用于支持體育及社會福利事業(yè)。2.開展各領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。重點在教育、社保、城市維護等領(lǐng)域明確市與區(qū)的職責(zé)，進一步完善轉(zhuǎn)移支付辦法，更多采取以人均財力等為指標(biāo)的因素分配法，改變財力從薄弱地區(qū)流入相對寬裕地區(qū)的“倒流”態(tài)勢。3.爭取上級扶持，健全激勵考核機制。引導(dǎo)并督促各部門主動與上級部門對接，爭取更多財政專項轉(zhuǎn)移支付，提高對地方財力的貢獻度。

二、“節(jié)流”的主要方向及舉措

（一）健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)從緊做好預(yù)算編審工作1.調(diào)整優(yōu)化公用經(jīng)費支出定額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)構(gòu)性調(diào)整公用經(jīng)費支出范圍，將原來安排在項目經(jīng)費預(yù)算中的工作性經(jīng)費統(tǒng)一調(diào)整到公用經(jīng)費內(nèi)列支，開前門堵后門，規(guī)范支出行為；探索建立“大公用經(jīng)費”定額包干制度，重新測算調(diào)整分類公用經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，各預(yù)算單位在公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)自主細化安排支出內(nèi)容。2.研究建立項目經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)體系。按照與業(yè)務(wù)主管部門職能掛鉤、與人員掛鉤、與資產(chǎn)掛鉤的原則，加以分類擬定后再統(tǒng)籌整合并逐步完善標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。3.進一步完善預(yù)算編制管理辦法。堅決貫徹零基預(yù)算理念，打破原有“基數(shù)+自然增長”的部門預(yù)算慣性和“先切塊、后分配”的資金安排方式，根據(jù)財力情況分輕重緩急安排預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)不得隨意調(diào)整支出內(nèi)容；加強財政可承受能力評估，開展中長期預(yù)算滾動編制，保障我市重大發(fā)展戰(zhàn)略以及重點項目的資金需求。

（二）關(guān)注重點領(lǐng)域，提高財政資金使用效率1.整合信息化資源，規(guī)范經(jīng)費使用。充分利用“電子政務(wù)一張網(wǎng)”資源，清理已建設(shè)的外聯(lián)線路，取消非必要專線，統(tǒng)一市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）接入標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格新建信息系統(tǒng)的立項審批；提高信息化資產(chǎn)和維護資金匹配度，減少信息系統(tǒng)維護資金多頭支出。2.加強基建項目管理，提升政府投資效益。重點對辦公用房維修、學(xué)校、醫(yī)院等公共建筑研究建立符合我市實際的政府投資項目基建定額標(biāo)準(zhǔn)體系；開展政府性投資基本建設(shè)項目績效預(yù)評估，壓縮非必須、低績效項目；嚴(yán)格政府性投資項目前期估（概）算評審，加大結(jié)（決）算復(fù)審力度，擠干項目建設(shè)水分。3.盤活行政事業(yè)單位實物資產(chǎn)，提高利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行《常州市市級黨政機關(guān)辦公用房“七個統(tǒng)一”配套制度》的規(guī)定，盤活用好現(xiàn)有房屋資源，優(yōu)化辦公用房配置；探索行政事業(yè)單位專項資產(chǎn)配置專家評審制度，合理高效配置專項資產(chǎn)。4.優(yōu)化民生保障體系，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平。整合功能相近的民生政策，避免財政重復(fù)交叉投入，保障水平既不能滯后也不能超前；加強民生支出監(jiān)管，嚴(yán)格民生政策享受條件，做到既應(yīng)保盡保又剔除不合規(guī)人群待遇支出；重視民辦教育的地位和作用，建立合理的成本分擔(dān)機制。5.加強政府性債務(wù)管控，有效降低融資成本。實行市級融資聯(lián)席會議制度，持續(xù)加強融資成本管控；支持平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動提升企業(yè)信用評級，合理調(diào)整融資品種結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌置換高利率債務(wù)，化解還本付息壓力。6.強化政府采購管理，切實節(jié)約采購資金。進一步研究擴大統(tǒng)一集中采購的范圍，打造規(guī)模效應(yīng)；落實采購人市場調(diào)查主體責(zé)任，降低政府采購成本；加強政府采購合同項目信息管理，控制超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模采購行為；加強政府采購監(jiān)督管理，提高政府采購項目綜合節(jié)約率。

（三）加強動態(tài)監(jiān)督管理，全面推進績效管理完善工作機制，建立預(yù)算編制、預(yù)算追加聯(lián)席會議，統(tǒng)籌單位項目資金預(yù)算開源，平穩(wěn)預(yù)算安排，杜絕單位多頭申請資金；強化職能部門作用，嚴(yán)格會議、出差、培訓(xùn)計劃管理，重點控制外出培訓(xùn)的規(guī)模和頻次，優(yōu)化培訓(xùn)的綜合標(biāo)準(zhǔn)支出，提高出國（境）經(jīng)費部門預(yù)算的準(zhǔn)確性；完善財政一體化信息系統(tǒng)功能，加強財政監(jiān)管預(yù)警；將績效理念融入預(yù)算管理全過程，改革財政預(yù)算審核模式，提升績效評價質(zhì)量，逐步建立績效評估與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機制，更好發(fā)揮財政政策和財政資金效應(yīng)。財政開源節(jié)流工作是一項長遠性、整體性、系統(tǒng)性的工作，必須要全局一盤棋，上下一條心。全體財政干部要在正確處理好黨務(wù)與政務(wù)、站位與定位、思路與出路、苦干與巧干、能力與活力、團結(jié)與廉潔六大關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步統(tǒng)一思想認識、主動服務(wù)、善借外力，盡早讓開源節(jié)流相關(guān)配套政策的實施意見落地見效，推動新形勢下財政工作攻堅克難、轉(zhuǎn)型出關(guān)，為江蘇常州“種好幸福樹、建好明星城”提供財政方案、貢獻財政智慧。

作者：徐磊 李濤 張文燕 單位：江蘇省常州市財政局課題組