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森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理的思考

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森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理的思考

一、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理存在的問(wèn)題

1.地方財(cái)力和民資的生態(tài)公益林建設(shè)參與度低。隨著生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo),生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)得到了重視,但由于財(cái)力有限,地方政府仍側(cè)重于追求GDP增長(zhǎng),卻忽視對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)的投入,對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)沒(méi)有遠(yuǎn)景規(guī)劃,這對(duì)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。同時(shí),現(xiàn)行低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金與林農(nóng)的林木直接受益預(yù)期相差甚遠(yuǎn),難于調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與建設(shè)的積極性。由于受生態(tài)林立地條件、投資收益風(fēng)險(xiǎn)等因素的限制,靠招商引資發(fā)展林下規(guī)模經(jīng)濟(jì)、反哺生態(tài)公益林建設(shè)的路子僅停留在探索層面。目前的生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)僅依賴于中央、省級(jí)補(bǔ)助,導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高,保護(hù)效果不佳。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低不利于生態(tài)公益林的長(zhǎng)期保護(hù)。林權(quán)制度改革后,林木、林地價(jià)格上漲,隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策的推廣,林地價(jià)格正呈攀升趨勢(shì),而現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)償基金主要來(lái)源于中央和省級(jí)財(cái)政撥款,地方政府沒(méi)有配套補(bǔ)助,林農(nóng)得到補(bǔ)償?shù)?,加上林農(nóng)的生態(tài)公益意識(shí)淡薄,造成林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林營(yíng)造和管護(hù)積極性不高。近年來(lái),由于營(yíng)造巨尾桉速生豐產(chǎn)林帶來(lái)的可觀效益,仙游縣林地流轉(zhuǎn)更為活躍,林地租金每畝達(dá)26-30元/年,且租金一次性支付。而目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年只有12元,遠(yuǎn)低于林木生長(zhǎng)和林地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給生態(tài)公益林管護(hù)帶來(lái)一定壓力。在生態(tài)公益林區(qū)域劃定時(shí),多數(shù)地方將人煙稀少、生態(tài)脆弱的林地劃入生態(tài)區(qū)位,近年來(lái)不斷完善公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),一些原本偏僻的區(qū)域變成交通便利地帶,外出打工村民有返流趨勢(shì)。如仙游縣列入生態(tài)公益林的135個(gè)村中涉及的7個(gè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個(gè)村,原本交通不便,村民幾乎靠外出謀生,客觀上便于管護(hù)。但隨著莆永高速、沈海復(fù)線高速和環(huán)山區(qū)公路的開通和當(dāng)?shù)丶t木家具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,返鄉(xiāng)的外出勞工正逐年增多,林木受破壞和森林火災(zāi)潛在風(fēng)險(xiǎn)也增加,將給生態(tài)公益林管護(hù)帶來(lái)壓力。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一,沒(méi)有分類補(bǔ)償。不同地區(qū)、區(qū)位、地類和質(zhì)量的生態(tài)公益林管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值不一樣,但現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相同,沒(méi)有根據(jù)生態(tài)效益發(fā)揮作用、管護(hù)難度高低和公益林分布復(fù)雜情況進(jìn)行合理區(qū)分和分配補(bǔ)償,如交通主干線兩側(cè)、飲水源頭、環(huán)城市一重山、人煙稀少、自然條件好的地帶的公益林,其管護(hù)難度、林分質(zhì)量和生態(tài)作用不盡相同,已經(jīng)投入或需要投入的資金差別很大,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相同。

5.補(bǔ)償基金發(fā)放環(huán)節(jié)多,管理仍有漏洞。出于規(guī)范管理的需要,補(bǔ)償基金按照預(yù)算級(jí)次從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達(dá),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)放到村委會(huì)或通過(guò)“一卡通”發(fā)放到林農(nóng),并通過(guò)層層檢查來(lái)督促發(fā)放到位。由于尚未開發(fā)一套完整的補(bǔ)償基金發(fā)放管理信息系統(tǒng)用于操作,縣級(jí)以下林業(yè)、財(cái)政部門每年都承擔(dān)著分配發(fā)放、公開公示、審核校正、糾紛調(diào)處和接受層層檢查等大量工作,為此耗費(fèi)的人力、精力和財(cái)力不少,監(jiān)管效率也不高。近年來(lái),雖然截留挪用補(bǔ)償基金現(xiàn)象得到了遏制,但隨著林權(quán)改革后山林權(quán)糾紛的逐年增多,個(gè)別鎮(zhèn)村以山林權(quán)糾紛為由暫緩發(fā)放,進(jìn)而截留挪用補(bǔ)償金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理的對(duì)策

1.完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金法規(guī)政策環(huán)境。(1)抓緊修訂出臺(tái)專門法規(guī)。各地在實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償基金過(guò)程中積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法,但出現(xiàn)的問(wèn)題也不少,如普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金“撒胡椒粉”達(dá)不到生態(tài)保護(hù)效果等。應(yīng)充分重視林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益訴求與生態(tài)利益要求明顯沖突這一問(wèn)題,修訂現(xiàn)行管理辦法并出臺(tái)一部完整的法規(guī),以法律條文形式,明確規(guī)定生態(tài)公益林的保護(hù)方式、補(bǔ)償類型和標(biāo)準(zhǔn)、額度提高辦法、補(bǔ)償資金分配發(fā)放、監(jiān)督檢查辦法,以及政府、林農(nóng)、工礦企業(yè)各方責(zé)、權(quán)、利等,切實(shí)維護(hù)林農(nóng)權(quán)益,提高他們保護(hù)生態(tài)的積極性。(2)加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳。在切實(shí)保護(hù)林農(nóng)利益的前提下,林業(yè)部門和有關(guān)部門應(yīng)按規(guī)定要求做好生態(tài)公益林管護(hù)落實(shí)工作,定期公布公示管護(hù)責(zé)任人、管護(hù)面積、范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任和義務(wù)等,接受群眾的監(jiān)督,增加執(zhí)行政策的透明度。同時(shí),做好生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)政策的宣傳工作,積極引導(dǎo)林農(nóng)履行好義務(wù),鼓勵(lì)其支持和參與生態(tài)公益林建設(shè)。

2.確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的核心,關(guān)系到林農(nóng)的切身利益,也關(guān)系到生態(tài)公益林能否持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益??紤]到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、森林生態(tài)效益需求、生態(tài)公益林林分質(zhì)量和管護(hù)難度的差異,在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)根據(jù)實(shí)際區(qū)別開來(lái)。在財(cái)政年度預(yù)算補(bǔ)償金額總量不變的前提下,針對(duì)不同類型的生態(tài)公益林,以森林生態(tài)效益需求和管護(hù)難易度為主要指標(biāo),調(diào)整確定不同類別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(1)一類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):大氣重污染地區(qū)的生態(tài)脆弱公益林、與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要江河源頭、飲水源頭周圍等重點(diǎn)公益林按高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,提高的補(bǔ)償部分用于公益林的林分修復(fù)補(bǔ)植、調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)。(2)二類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):交通主干線兩側(cè)、城市周邊一重山生態(tài)公益林,因區(qū)位劃定前多數(shù)是人工造林,且管護(hù)難度相對(duì)較大,應(yīng)考慮林地成本投入和管護(hù)難度,按中等標(biāo)準(zhǔn)提高林木補(bǔ)償管護(hù)比例。(3)三類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):邊遠(yuǎn)地區(qū)、人煙稀少的公益林,區(qū)位劃定前多數(shù)是天然林,林地成本投入少,管護(hù)自然條件相對(duì)較好,按一般標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。確定不同類別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后,應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入和生態(tài)效益發(fā)揮評(píng)估狀況,相應(yīng)確定合理的補(bǔ)償提高額度、調(diào)整間隔期和地方配套補(bǔ)償額度,讓林農(nóng)堅(jiān)定對(duì)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的信心,讓林農(nóng)分享生態(tài)公益林政策紅利,確保生態(tài)公益林持續(xù)得到保護(hù)和生態(tài)效益發(fā)揮最大化。

3.拓寬補(bǔ)償基金籌資渠道。生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務(wù)是一種公共產(chǎn)品,森林生態(tài)效益的受益者是全社會(huì),因此,除政府財(cái)政資金撥款外,全社會(huì)都有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用。需要拓寬其他籌資渠道,有效保障森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的足額到位,以緩解財(cái)政投入不足、林農(nóng)利益渴望、生態(tài)效益需求三者之間的矛盾。(1)建立工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)森林資源發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。按照受益者合理承擔(dān)的原則,分別根據(jù)工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP增長(zhǎng)、PM2.5變化趨勢(shì)、財(cái)政收入狀況和森林資源發(fā)達(dá)地區(qū)的森林資源保護(hù)、森林蓄積量情況,由各省級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)要求受益的工業(yè)發(fā)達(dá)縣對(duì)口補(bǔ)償森林資源發(fā)達(dá)縣。(2)建立江河溪流下游對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。江河溪流下游的縣級(jí)地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)厥芤媲闆r安排一定的資金用于上游地區(qū)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償。(3)建立受益單位合理的補(bǔ)償機(jī)制。規(guī)定可以從森林景觀旅游經(jīng)營(yíng)收入、水力發(fā)電收入、礦山開采經(jīng)營(yíng)收入、飲水資源收入中適當(dāng)提取森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。(4)建立征占用生態(tài)區(qū)林地交納森林資源補(bǔ)償費(fèi)機(jī)制。應(yīng)嚴(yán)格控制公路、水庫(kù)、電力線路架設(shè)、旅游開發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)對(duì)生態(tài)區(qū)位林地的征占用,確需征用的,應(yīng)開征森林資源補(bǔ)償費(fèi)。福建省從2013年1月1日起對(duì)征占用生態(tài)區(qū)位和城市規(guī)劃區(qū)林地征收森林資源補(bǔ)償費(fèi),生態(tài)公益林補(bǔ)償基金每畝每年提高5元,就是一條很好的舉措。(5)積極探索林農(nóng)自我補(bǔ)償機(jī)制,增加林農(nóng)收入。鑒于生態(tài)公益林直接經(jīng)濟(jì)效益受限制,應(yīng)積極引導(dǎo)林農(nóng)充分利用生態(tài)公益林林下資源,開展林下非木質(zhì)利用,提高林農(nóng)自我補(bǔ)償能力,政府在政策和資金上給予扶持。

4.科學(xué)有效管理生態(tài)公益林補(bǔ)償基金。森林生態(tài)效益補(bǔ)償金涉及千家萬(wàn)戶,發(fā)放工作量大,監(jiān)管要求嚴(yán),資金檢查頻繁,行政成本高,為此,如何科學(xué)有效管理尤其重要。(1)對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)行專戶管理,規(guī)范會(huì)計(jì)核算制度,對(duì)補(bǔ)償資金從籌資、發(fā)放到使用,實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控,做到事前、事中到事后的全面監(jiān)督。審計(jì)部門應(yīng)定期或者不定期對(duì)補(bǔ)償資金進(jìn)行審計(jì),發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償資金管理中存在的問(wèn)題,及時(shí)提出整改意見(jiàn)。(2)減少發(fā)放中間環(huán)節(jié),建立“一卡通”直補(bǔ)到戶的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金下?lián)軝C(jī)制,逐步實(shí)行縣級(jí)林業(yè)部門直接通過(guò)“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)手中。對(duì)因山林權(quán)糾紛導(dǎo)致無(wú)法按時(shí)發(fā)放的,應(yīng)實(shí)行專戶管理,并限期調(diào)解處理到位,防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政借機(jī)挪用。(3)建立高效的在線監(jiān)管平臺(tái)。依托即將推行的智慧林業(yè)建設(shè),把生態(tài)公益林地理信息、林木蓄積量變化、人口信息變化、補(bǔ)償資金發(fā)放情況等及時(shí)納入智慧林業(yè)建設(shè)平臺(tái)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì),開發(fā)出一套管理應(yīng)用系統(tǒng)用于補(bǔ)償基金的發(fā)放和監(jiān)管,順暢發(fā)放環(huán)節(jié),提高監(jiān)管效能。

作者:蘇麗云 單位:福建省仙游縣林業(yè)局

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