科學(xué)發(fā)展觀與土地利用規(guī)劃探討

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【摘要】土地既是一種重要的自然資源，也是發(fā)展經(jīng)濟的重要載體。本文通過剖析科學(xué)發(fā)展觀和土地利用規(guī)劃的關(guān)系，深入探究了目前我國人地矛盾突出的原因。同時，本文就合理利用土地資源這一問題進行了思考并提出了若干建議。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀；土地利用；科學(xué)化

1科學(xué)發(fā)展觀和土地利用規(guī)劃的概念及其關(guān)系

1.1科學(xué)發(fā)展觀的概念

科學(xué)發(fā)展觀以以人為本為核心，強調(diào)全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、可持續(xù)的發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀的目標是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，切實滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求，進而促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。

1.2土地規(guī)劃的概念

所謂土地規(guī)劃，即在了解某一區(qū)域土地特性和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對該區(qū)域的土地提前進行規(guī)劃與安排[1]。土地利用規(guī)劃致力于在某一特定區(qū)域內(nèi)，尋求土地利用資源效益的最大化。

1.3科學(xué)發(fā)展觀與土地利用規(guī)劃的關(guān)系

土地利用規(guī)劃致力于尋求效益的最大化，推動經(jīng)濟發(fā)展。而科學(xué)發(fā)展觀則是在科學(xué)的基礎(chǔ)上指導(dǎo)經(jīng)濟社會的快速全面發(fā)展，在以下的幾個方面能對土地的利用規(guī)劃進行科學(xué)指導(dǎo)：（1）科學(xué)發(fā)展觀引導(dǎo)社會發(fā)展，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)、上下級協(xié)調(diào)及部門協(xié)調(diào)。這要求在土地利用規(guī)劃編制與實施過程中，加強公眾參與，注重部門協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃的銜接性。（2）科學(xué)發(fā)展觀協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃并協(xié)調(diào)各區(qū)域間用地需求。因而，在規(guī)劃土地時要綜合考慮各區(qū)域發(fā)展需求，合理確定城鄉(xiāng)用地規(guī)模。（3）科學(xué)發(fā)展觀堅持以人為本的可持續(xù)發(fā)展。因為，在規(guī)劃土地時，必須考慮到環(huán)境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態(tài)環(huán)境不被破壞。

2土地利用規(guī)劃中存在的弊端

2.1規(guī)劃編制方面

盡管土地利用規(guī)劃在土地利用和經(jīng)濟發(fā)展上起到了一定的積極作用，但是在市場經(jīng)濟的體制下，用地需求模糊，科學(xué)發(fā)展觀缺乏，規(guī)劃體系還不夠完善。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）規(guī)劃的思路落后，難以科學(xué)的進行用地預(yù)測。分解指標的不合理，導(dǎo)致欠發(fā)達地圖的土地富余，而經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學(xué)技術(shù)的高效應(yīng)用，導(dǎo)致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經(jīng)濟的發(fā)展。（3）規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未嚴格的規(guī)范化。①部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實。②各種分類體系無法銜接的現(xiàn)象仍然存在[2]。③不同部門之間數(shù)據(jù)還存在著統(tǒng)計路徑上的差異。（4）土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性差。土地利用規(guī)劃與相關(guān)的城市規(guī)劃、交通水利等專項規(guī)劃協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規(guī)劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢?nèi)嗣竦目捶?，沒有以人民利益為基礎(chǔ)原則選址。在中心村位置確定之后，對農(nóng)民的風(fēng)俗習(xí)慣、土地產(chǎn)權(quán)等因宅基地改變而產(chǎn)生的問題進行研究解決。

2.2規(guī)劃實施方面

（1）規(guī)劃編制和實施的嚴重脫節(jié)。比如上輪的鄉(xiāng)級規(guī)劃編制，過度的重視編制，在確定指標方面投入了80%的精力，卻嚴重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規(guī)劃圖件中；但事實上，在規(guī)劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規(guī)劃指標極少用到。缺乏體系化的規(guī)劃實施。無法及時對發(fā)現(xiàn)的問題進行調(diào)整，導(dǎo)致建設(shè)用地嚴重超預(yù)計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態(tài)環(huán)境。（2）相關(guān)政策的出臺滯后，使規(guī)劃在實施過程中缺乏支撐，最終導(dǎo)致規(guī)劃實施的實際情況與預(yù)測結(jié)果的嚴重不符。比如，農(nóng)村居民點整理的問題。因為相關(guān)理論與相應(yīng)政策的不足，降低了居民點的整理力度，大大延緩了實現(xiàn)規(guī)劃目標的進程。（3）過度重視建設(shè)，忽略了對環(huán)境的保護。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的建設(shè)過程中，地方政府被眼前的經(jīng)濟利益所模糊，盲目的擴大用地規(guī)模，忽視了以人為本的核心理念，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，極其不利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3土地規(guī)劃利用工作科學(xué)化的建議

3.1創(chuàng)新規(guī)劃編制的方法

（1）規(guī)劃修編法制化，堅決貫徹科學(xué)發(fā)展觀。當前社會經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和各地發(fā)展的差異性決定了修編規(guī)劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學(xué)化，確保規(guī)劃的權(quán)威。（2）建立土地利用規(guī)劃的體系。根據(jù)規(guī)劃的任務(wù)和范圍，土地利用規(guī)劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細規(guī)劃。土地利用的總體規(guī)劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎(chǔ)上，需要進行更具有針對性的深入規(guī)劃，這有利于土地利用規(guī)劃指標的落實，同時提高規(guī)劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進行土地利用戰(zhàn)略的研究。在土地規(guī)劃的修編過程中，需依托于科學(xué)發(fā)展觀的理念，在城市化和工業(yè)化用地與耕地保護間達到協(xié)調(diào)。土地利用戰(zhàn)略研究主要包含以下三個方面：①研究區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區(qū)域經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規(guī)劃期內(nèi)土地利用應(yīng)該達成的戰(zhàn)略目標。（4）優(yōu)化土地利用的時空布局。基于區(qū)域的土地特色和經(jīng)濟發(fā)展狀況，運用科學(xué)的規(guī)劃理念和先進的技術(shù)，研究確定區(qū)域的規(guī)劃重點，避免規(guī)劃的同一性、空想性和不科學(xué)性等問題。（5）協(xié)調(diào)好各部門工作。編制過程中的部門協(xié)作是關(guān)鍵，這決定了規(guī)劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎(chǔ)。規(guī)劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協(xié)作：①落實人員，由當?shù)卣x派熟悉情況，業(yè)務(wù)水平較高、責(zé)任心強的專業(yè)人員參與土地利用規(guī)劃的編制；②強化職責(zé)，由政府要求各部門提供與土地利用規(guī)劃有關(guān)的準確的基礎(chǔ)資料，組織編制本部門用地規(guī)劃方案，參與相關(guān)的規(guī)劃論證協(xié)調(diào)；③加強交流與溝通，規(guī)劃技術(shù)負責(zé)人與各主要用地部門的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員進行交流，對其宣傳規(guī)劃工作的重要性和嚴肅性，掌握部門規(guī)劃的思路和用地特點，聽取部門對規(guī)劃的意見和要求。（6）重視規(guī)劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規(guī)劃的銜接，做到總體規(guī)劃與部門規(guī)劃在基期數(shù)據(jù)、發(fā)展思路、規(guī)劃目標、用地指標等方面的基本一致；②與上級土地利用規(guī)劃的銜接；③在土地規(guī)劃體系內(nèi)做好總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接；④與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標相協(xié)調(diào)[3]。（7）堅持以人為本，加強公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規(guī)劃方案進行科學(xué)論證。

3.2創(chuàng)新規(guī)劃實施政策制度

（1）科學(xué)合理劃分土地，確保土地用途管制規(guī)則的統(tǒng)一。按照規(guī)定，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，允許部分農(nóng)業(yè)土地進行用途轉(zhuǎn)換。土地利用管理的主要方式就是制訂統(tǒng)一的土地用途管制規(guī)則。但是目前該規(guī)則并不完備，在不違背原則的前提下，各地應(yīng)結(jié)合自身實際進行探究創(chuàng)新[4]。（2）加強規(guī)劃實施的彈性。根據(jù)我國實際和綜合國情，我們需要制訂具有中國特色的土地利用規(guī)劃。而所謂的中國特色土地利用規(guī)劃，就是因諸多不確定因素而引入的彈性規(guī)劃理念。增強規(guī)劃彈性能夠從多方面入手：①彈性的規(guī)劃管理。比如就獨立工礦項目而言，在項目納入規(guī)劃的前提下，在一定的合理范圍內(nèi)，用地位置的變化及少量用地面積的增減都應(yīng)視為正當合理的；②允許規(guī)劃指標10~20%的變動，提高規(guī)劃的可操作性；③加強土地用途管理制度規(guī)劃的彈性；④在有償?shù)那疤嵯拢试S鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互調(diào)節(jié)用地指標。（3）加強政府對土地管理的力度，嚴格監(jiān)控規(guī)劃的實施過程。政府加強執(zhí)法，長期監(jiān)督土地利用規(guī)劃的實施，對執(zhí)法不嚴、以權(quán)代法、以言代法、有法不依等行為嚴肅懲處，對嚴重違規(guī)違法者，依法追究其刑事責(zé)任。在實施土地利用規(guī)劃的過程中，應(yīng)該建立明確的土地規(guī)劃實施評價制度。（4）對與土地利用規(guī)劃相關(guān)的政策制度建設(shè)進行完善。改革和完善土地管理體制，加強中央和省級政府土地管理職能，特別是發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控職能。應(yīng)當完善與土地利用規(guī)劃相關(guān)的政策制度建設(shè)，以確保土地利用規(guī)劃能夠更好的實施。（5）實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的一個重要途徑是通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的整理，挖掘建設(shè)用地潛力。整理城鄉(xiāng)建設(shè)用地對土地生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村居民點布局的調(diào)整和土地利用率的提高有重要意義。應(yīng)該對將建的新區(qū)和將拆的舊區(qū)進行合理的規(guī)劃，對農(nóng)村居民點進行積極整理，在縮小農(nóng)村居民點的同時擴大城鎮(zhèn)用地規(guī)模，逐漸達成土地利用規(guī)劃的目標。

4結(jié)語

土地資源是不可移動的、有限的，因此土地利用總體規(guī)劃起著重要的作用。我們必須對各類用地的結(jié)構(gòu)布局和供應(yīng)進行總體性的規(guī)劃，必須樹立和堅持落實科學(xué)發(fā)展觀，編制好和維護好土地利用總體規(guī)劃。

參考文獻

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作者:龍華 蔣青彥 王家?guī)?單位:廣西國土資源規(guī)劃院 廣西機電工業(yè)學(xué)校 廣西國土資源規(guī)劃院