地方土地招拍掛實踐分析

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摘要：我國土地招拍掛制度實施以來，取得了很大成就，但也存在著問題。本文從石獅市土地招拍掛出讓實踐中，分析土地招拍掛制度優(yōu)點及問題，并提出了建議和意見。

關(guān)鍵詞：土地招拍掛；石獅市；反思

1引言

石獅市為福建省下轄縣級市，由泉州地級市代管，于1987年12月自晉江市析置，1988年10月正式掛牌成立。石獅是全國百強縣，是福建綜合改革試驗區(qū)、著名僑鄉(xiāng)。位于環(huán)泉州灣核心區(qū)南端，市域三面環(huán)海，北臨泉州灣，是一座美麗富饒的城市。石獅海岸線長67.7km，島礁54個，全市陸域面積160km2，總面積189.2km2，常住人口約55萬人。這些年，石獅市的土地招拍掛工作取得了不少成績，一定程度優(yōu)化了當(dāng)?shù)赝恋刭Y源配置，為促進(jìn)石獅經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展發(fā)揮了重大作用。

2石獅土地招拍掛制度形成及主要做法

2.1石獅土地招拍掛制度形成

石獅建市初期，其土地使用制度是無償、無限期、無流動的行政劃撥使用制度，這種土地劃撥使用制度主要問題是土地資源配置不合理、土地利用效益低、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等。到90年代初，隨著我國對城鎮(zhèn)土地使用制度進(jìn)行改革，隨著《土地管理法》等法律法規(guī)的相繼出臺，土地有償、有限期、可依法進(jìn)行土地交易的有償使用制度開始逐步建立起來。在這階段，石獅作為改革開放的前沿陣地，迎來了城市快速發(fā)展與外商投資熱潮，開始對商住辦用途等房地產(chǎn)用地采取有償?shù)膮f(xié)議出讓方式，但工業(yè)用地仍主要采用劃撥方式供應(yīng)（有償劃撥，劃撥地價不低于土地取得成本）。進(jìn)入新世紀(jì)，石獅市開始嘗試進(jìn)行土地公開招拍掛出讓。2001年7月，石獅舉行第一次經(jīng)營性商住用地公開拍賣，拍賣地塊位于湖濱街道辦九二路東段，由自然人競得；2005年8月，舉行第一次經(jīng)營性用地公開掛牌出讓活動，地塊位于靈秀鎮(zhèn)九二路塔前段，由深國投公司競得并建成沃爾瑪商場；2008年4月，在市行政服務(wù)中心舉行第一次工業(yè)用地公開掛牌出讓活動。從此，石獅土地公開招拍掛出讓制度初步形成并不斷發(fā)展。

2.2土地招拍掛的主要做法

（1）建立機制：市政府成立由市長任組長的用地聯(lián)席會及地價委員會領(lǐng)導(dǎo)小組，作為決策機構(gòu)，統(tǒng)一研究決定本市國土資源土地出讓相關(guān)事項，市國土資源主管部門作為土地招拍掛出讓實施主體，負(fù)責(zé)擬定年度供地計劃及具體用地項目招拍掛出讓方案，由市土地儲備中心具體承辦實施土地招拍掛出讓活動。（2）嚴(yán)把“三關(guān)”：在土地招拍掛出讓工作中，嚴(yán)把“三關(guān)”：一是嚴(yán)把源頭關(guān)，政府壟斷土地一級市場，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、管理。二是嚴(yán)把儲備關(guān)，即實行“一個池子蓄水”。根據(jù)城市發(fā)展需求，制定年度土地儲備計劃，綜合考慮土地地理位置、環(huán)境條件、資產(chǎn)效益、市場風(fēng)險等，采取征收、收購、收回、置換等多種形式儲備各類用地。三是嚴(yán)把出讓關(guān)，即堅持“一個龍頭放水”，杜絕多頭供地。（3）歷年來招拍掛成交情況：本人自2002年底調(diào)入市土地儲備中心以來，一項主要工作是負(fù)責(zé)組織實施全市土地招拍掛出讓具體活動。自2008年起，累計通過公開掛牌方式組織主持舉行92場次掛牌會，出讓各類建設(shè)用地331宗，成交面積1002.08公頃，成交總價款171.4億元；自2014年起（2014年之前委托拍賣機構(gòu)），累計通過公開拍賣方式組織主持舉行26場次拍賣會，出讓各類經(jīng)營性用地35宗，成交面積89.53公頃，成交總價款77.2億元。如表1、表2所示。表1、表2中數(shù)據(jù)，反映了我市土地市場招拍掛制度建設(shè)的成果，充分體現(xiàn)出土地招拍掛制度在土地資源配置方式中的重要作用。

3取得的成效

土地招拍掛在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重大的作用。主要表現(xiàn)在：首先，規(guī)范土地市場，形成公平競爭機制。通過招拍掛方式推出地塊，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等方式進(jìn)行出讓公告，保證了信息的公開性。其次，防治腐敗滋生，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，使土地資源配置過程處于社會監(jiān)督之下，克服了行政審批暗箱操作帶來的弊端。再次，轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)社會發(fā)展需要。最后，通過優(yōu)化土地資源配置，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是房地產(chǎn)市場，通過市場公平競爭，使競買人更有充足時間踏勘現(xiàn)場及測算成本，為房地產(chǎn)企業(yè)提供平等機會，有利于打破地域限制，讓更具專業(yè)化、規(guī)?；?、社會責(zé)任感的企業(yè)成為市場的主流。自2012年起，不斷有全國性房地產(chǎn)企業(yè)陸續(xù)關(guān)注石獅土地市場，相繼引來了萬科、恒大、碧桂園、世茂、奧園、龍湖、旭輝、中梁等，還有本省正榮、陽光城、金輝等以及本土建德、百宏、鼎盛等優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)參與，提升了城市建設(shè)水平及住房品質(zhì)，促進(jìn)了石獅房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

4存在的問題

在土地招拍掛實踐中，仍存在著一些不可忽視的問題。

4.1操作不規(guī)范、違背公開公平公正原則

全國范圍內(nèi)，特別是經(jīng)營性土地出讓中，少數(shù)市縣仍以“招商引資”為名，先行立項、先行選址、為特定競買人設(shè)定競買條件，預(yù)先確定用地者和地價；不按規(guī)定公開出讓信息或信息公開不及時、不充分；存在假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣或陪標(biāo)、串標(biāo)；極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部仍通過打招呼、批條子等形式違規(guī)干預(yù)和插手經(jīng)營性土地出讓等違規(guī)行為。在2014年福建省經(jīng)營性土地出讓專項巡察反饋中，也反映出當(dāng)時一些縣市土地招拍掛出讓工作的不規(guī)范做法。比如，在土地出讓公告中明確項目需達(dá)到一定數(shù)量的營業(yè)額、納稅額、產(chǎn)值等；或建設(shè)方面需達(dá)到特定配套建筑、建筑規(guī)模、建筑高度等。

4.2過分強調(diào)市場化配置，卻弱化土地“資源稟賦”屬性

按照市場經(jīng)濟(jì)“價高者得”原則確定土地競得人，過分強調(diào)土地資源的經(jīng)濟(jì)屬性，而忽視土地資源的“社會公共”屬性。在政府、企業(yè)、公眾三大主體中，只有政府、房地產(chǎn)企業(yè)的利益得到滿足，公眾利益被忽視或不能被充分滿足，這種資源分配不均最終導(dǎo)致社會貧富分化加劇，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素增加。

4.3地價調(diào)控機制不完善，警惕地價被哄抬

土地價格是國民經(jīng)濟(jì)的重要價格之一，也是衡量經(jīng)濟(jì)是否健康發(fā)展的重要指標(biāo)。土地出讓是政府管理經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。土地價格的不斷上漲會造成社會整體成本的上升，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，并最終影響到各產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。土地價格的飛漲，在一定程度上說明政府對基礎(chǔ)資源控制力的減弱。

5建議和意見

5.1轉(zhuǎn)變政府職能，加強監(jiān)督保證機制

完善土地資源調(diào)配制度，一方面，要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)對土地資源調(diào)配的基礎(chǔ)性作用；另一方面，少數(shù)官員和不法房地產(chǎn)商勾結(jié)，導(dǎo)致假招標(biāo)、假掛牌、假拍賣時有發(fā)生。作為規(guī)則的制定者和組織者的政府必須加強自身的監(jiān)管，在招拍掛出讓流程中加強透明與監(jiān)督的機制尤為重要。

5.2完善地價管理機制，防止地價上漲過快

土地招拍掛出讓，是否會引發(fā)土地價格的上漲，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)價格快速上漲，一直是社會各方爭論的焦點。短期內(nèi)土地拍賣的高價成交會增加政府財政收入，但長期來看，其實是飲鴆止渴，放眼大時間周期，土地價格過高是不利于地產(chǎn)企業(yè)的良性發(fā)展的，也不利于購房者利益的保護(hù)。近期，一些地方采取“限房價競配建”、“限房價競地價”等新招拍掛出讓方式，當(dāng)拍賣競價達(dá)到競價上限，采用“搖號方式”確定競得人，以防止土地價格的非理性上漲。我市于2017年6月，首次對拍賣出讓兩宗土地采取“限房價競地價”及達(dá)到競價上限采用“搖號方式”確定競得人的調(diào)控做法，有效防止了土地價格的非理性上漲，穩(wěn)定了房價，取得了較好地成效 。

5.3完善土地交易平臺，建立批后監(jiān)管機制

完善土地交易平臺，創(chuàng)新推行土地網(wǎng)上掛牌拍賣出讓方式。一方面要充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，不斷完善土地交易平臺及交易方式。另一方面，要完善土地出讓監(jiān)管，在規(guī)劃驗收、土地核驗等方面不斷完善對土地出讓合同條款細(xì)則的落實，對項目開發(fā)建設(shè)情況等進(jìn)行及時跟蹤管理，同時加大對違法行為的處罰力度。

6結(jié)束語

土地招拍掛出讓制度的建立，對于規(guī)范土地市場、提高政府對土地資源的管理水平、促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康有序發(fā)展等方面具有重要意義，但是土地招拍掛制度自身也存在著種種問題。本文通過回顧我國土地招拍掛制度的發(fā)展歷程，結(jié)合石獅市具體情況，分析作者在組織實施招拍掛出讓實際工作中碰到的問題及思考，并對完善招拍掛出讓制度提出了觀點與看法。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊學(xué)亮.土地招拍掛出讓制度的發(fā)展與創(chuàng)新[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2012(11):22.

作者：蔡子猛 單位：石獅市土地收購儲備發(fā)展中心