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1存在的一些突出問(wèn)題
1.1土地征收中存在的問(wèn)題
土地征收過(guò)程中的強(qiáng)征、以租代征、補(bǔ)償不到位問(wèn)題:強(qiáng)征集體土地,凸顯現(xiàn)行制度缺陷;補(bǔ)償不到位,土地征收補(bǔ)償制度不完善;“以租代征”行為具有違法性、危害性和欺騙性特點(diǎn)。以杭州西溪國(guó)家濕地公園強(qiáng)征集體土地為例。首先,違反農(nóng)民意愿,給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)不便;其次,由于建設(shè)公園用地量較大,地方政府為符合自己的審批權(quán)限而分割地塊現(xiàn)象存在;再者,采用“撤村并居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手段來(lái)進(jìn)行集體土地征用,違反相關(guān)法律解釋2;最后,農(nóng)民則認(rèn)為貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,傾向于返還建設(shè)用地或者入股參與以后的利益分配。以重慶市大足縣租用集體土地建設(shè)國(guó)家公園為例:首先,違反不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定;其次,干擾正常的建設(shè)用地管理程序,違背土地征收的前提和程序;最后,簽訂的土地協(xié)議不受法律保護(hù),向農(nóng)民許諾的補(bǔ)償可能落空。
1.2土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題
流轉(zhuǎn)中的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)定價(jià)偏低、不合法征用等問(wèn)題:強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違反自愿原則,不利于社會(huì)穩(wěn)定;由于集體土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善,導(dǎo)致土地定價(jià)偏低,不利于提高農(nóng)民積極性;以土地征用方式使用集體土地,不滿足緊急需要和可以返還的前提條件,不符合法律規(guī)定。以四川宜賓紅巖村建設(shè)生態(tài)公園為例。政府強(qiáng)行流轉(zhuǎn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部紅巖村200多戶農(nóng)民的宅基地和300畝耕地建設(shè)生態(tài)公園。這帶來(lái)以下幾方面的負(fù)面效應(yīng):首先,以種地為生的農(nóng)民本不想流轉(zhuǎn)土地而被強(qiáng)制流轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常生活,引發(fā)社會(huì)問(wèn)題;其次,政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制流轉(zhuǎn),在價(jià)格方面表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格偏低。
1.3土地權(quán)屬不變時(shí)存在的問(wèn)題
權(quán)屬不變情況下,生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)相矛盾:作為以生態(tài)保護(hù)為目的的國(guó)家公園,其管理?xiàng)l例、辦法均有相應(yīng)的措施來(lái)進(jìn)行土地管理。而在權(quán)屬不變條件下,農(nóng)民對(duì)自己所擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地可以依法行使自主經(jīng)營(yíng)權(quán),而其用途不符合公園規(guī)劃時(shí),就會(huì)產(chǎn)生矛盾。因此,如何在保護(hù)生態(tài)利益和自主產(chǎn)權(quán)中找到平衡點(diǎn),是國(guó)家公園建設(shè)中需要進(jìn)一步思索的問(wèn)題。以龍虎山風(fēng)景區(qū)村民建房為例,當(dāng)村民的自主需求與風(fēng)景區(qū)的生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí),結(jié)合龍虎山的實(shí)際情況,制定了《龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)村民建房管理辦法》。該辦法規(guī)定了分區(qū)分級(jí)審核、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)以及保證金制度,切實(shí)平衡了兩方面的需求。
2建議
建設(shè)國(guó)家公園使用農(nóng)民集體土地,應(yīng)當(dāng)在符合法律法規(guī)的前提下,將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民意愿有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。本文就上述三方面的問(wèn)題對(duì)國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置情況提出以下四點(diǎn)建議。
2.1加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng),形成合力
國(guó)家公園建設(shè)涉及國(guó)土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等多個(gè)國(guó)家部委以及各級(jí)地方政府,審批建設(shè)過(guò)程時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重,需要加強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng),形成合力。在前期集體土地處置時(shí),由地方政府和國(guó)土部門主控,按照土地征收以及流轉(zhuǎn)規(guī)定,加快審批,提高效率;在公園建成后,由國(guó)家公園管理委員會(huì)負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)管。
2.2尊重農(nóng)民意愿,嚴(yán)控征地范圍,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公眾參與,尊重農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)、議價(jià)權(quán),將土地征收限制在國(guó)家公園的核心區(qū)。土地是農(nóng)民的命根、是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)民如果失去了土地,當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門應(yīng)該做足安置工作,通過(guò)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、主動(dòng)提供工作等措施,讓失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂慮,才能得到他們滿意。
2.3完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng),平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益
在國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),借鑒成都和重慶模式,加快建立集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),確定合理的土地價(jià)格,調(diào)動(dòng)各方積極性。同時(shí),尊重農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán),在生態(tài)保護(hù)的前提下,積極探索滿足農(nóng)民建設(shè)宅基地自住、經(jīng)營(yíng)獲利的需求,制定專門的實(shí)施辦法,平衡利益關(guān)系。
2.4跟蹤調(diào)研,開展試點(diǎn)探索,完善頂層設(shè)計(jì)
各地在國(guó)家公園建設(shè)中針對(duì)如何合理利用集體土地進(jìn)行許多有益的探索,有待總結(jié)、提升。省級(jí)層面上,以云南省為典型,建成普達(dá)措、梅里雪山等八個(gè)國(guó)家公園,初步建立了國(guó)家公園管理體制;從點(diǎn)上看,通過(guò)土地流轉(zhuǎn)建設(shè)國(guó)家公園成為新熱點(diǎn),以成都和重慶為典型。然而,總體而言,國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)還處于探索起步階段,針對(duì)集體土地如何處置問(wèn)題,需要試點(diǎn)探索,條件成熟后才能全面推開,絕不能一哄而上。試點(diǎn)地區(qū)可以選擇條件較好的云南、福建、浙江等省,通過(guò)試點(diǎn)再總結(jié)、出臺(tái)國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置相關(guān)辦法。
作者:郭冬艷 王永生 單位:中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院