教育領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)制改善思路

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一、教育產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

(一)產(chǎn)權(quán)問題在教育投資主體多元化、辦學(xué)形式多樣化背景下得到西現(xiàn)

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)不斷加快辦學(xué)體制改革，逐步形成了政府主導(dǎo)與社會(huì)各界參與相結(jié)合的多元化的辦學(xué)格局。在此背景下，大量的民辦學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)人90年代后又出現(xiàn)了許多介于公立和民辦之間類型的學(xué)校，如民辦二級(jí)學(xué)院、公立轉(zhuǎn)制學(xué)校以及教育股份制學(xué)校等。而辦學(xué)主體多元化進(jìn)程中產(chǎn)生的一個(gè)敏感問題是學(xué)校產(chǎn)權(quán)界定的模糊性，學(xué)校財(cái)產(chǎn)的歸屬(所有)問題、學(xué)校財(cái)產(chǎn)在不同投資主體之間的利益分配問題、學(xué)校財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理的形式及體制等問題都未得到很好解決。這種模糊性通過影響學(xué)校運(yùn)作的效率而影響投資者的辦學(xué)積極性，影響學(xué)校的辦學(xué)水平，從而影響教育的健康發(fā)展。

(二)市場(chǎng)化背景下的產(chǎn)權(quán)問題延伸到了現(xiàn)代學(xué)校制度領(lǐng)域

在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下，學(xué)校是生產(chǎn)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)單位。無論這種產(chǎn)品的性質(zhì)如何，學(xué)校作為生產(chǎn)單位，其本身在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中有一個(gè)資源配置的問題，即教育產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問題。如果學(xué)校不考慮這一點(diǎn)，本身就失去了效率的要求?！敖逃Y源作”為稀缺資源就會(huì)變得更為稀缺，從而妨礙公民受教育權(quán)的真正行使。如何達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，取決于學(xué)校制度如何安排。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，要求我們的教育不僅要考慮政治上的問題(公平)，也要考慮經(jīng)濟(jì)上的問題(效率)。而從經(jīng)濟(jì)上的角度考慮，教育資源配置最有效的前提就是合理的產(chǎn)權(quán)制度安排。作為現(xiàn)代學(xué)校制度不可能回避產(chǎn)權(quán)制度的挑戰(zhàn)。

(三)WTO的教育服務(wù)承諾從產(chǎn)權(quán)角度挑戰(zhàn)我國(guó)的教育主權(quán)

加人WTO以后，根據(jù)“最惠國(guó)待遇”、“國(guó)民待遇”等規(guī)則的要求，我國(guó)教育領(lǐng)域的準(zhǔn)人條件將逐步對(duì)外國(guó)資本放寬，教育服務(wù)的開放程度將進(jìn)一步加大。教育領(lǐng)域內(nèi)將由單一的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)與外部競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合，教育資源組合、配置的態(tài)勢(shì)將發(fā)生很大變化。國(guó)外教育機(jī)構(gòu)進(jìn)人我國(guó)教育領(lǐng)域，帶來的是包括學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)的各色各樣的學(xué)校管理制度。這些產(chǎn)權(quán)制度在教育資源的重新配置中將對(duì)我國(guó)學(xué)校產(chǎn)權(quán)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，因?yàn)橘Y源總是流向更有效率的教育機(jī)構(gòu)。為維護(hù)我國(guó)的教育主權(quán)，在教育資源重組中占據(jù)有利位置，我們必須盡快建立適合我國(guó)實(shí)際的、高效的學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度。

二、教育產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則

(一)教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅(jiān)持提高辦學(xué)效率的原則

1.產(chǎn)權(quán)制度與效率的關(guān)系

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何社會(huì)的資源相對(duì)于人類的需求來講總是有限或稀缺的，因而必然會(huì)導(dǎo)致爭(zhēng)奪資源的競(jìng)爭(zhēng)和分享現(xiàn)有資源的利益沖突。如果沒有合理的產(chǎn)權(quán)制度來界定資源的歸屬和使用的原則，那么就難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置、有效利用和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明:要保持經(jīng)濟(jì)的有效率，就必須明確產(chǎn)權(quán)，以造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng);國(guó)家的產(chǎn)權(quán)制度必須能有效地調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性，才能把有限的資源和精力用到對(duì)社會(huì)最有益的活動(dòng)中去。在我國(guó)，教育資源(尤其是義務(wù)教育資源)尚具有稀缺性，作為需要消耗大量人力、物力、財(cái)力的教育活動(dòng)，為最大限度地利用有限的教育資源，也必須講究經(jīng)濟(jì)效益。

2.合理配t教育資源，提高教育資源使用效率

(1)重視產(chǎn)權(quán)的初始界定

我國(guó)目前的教育資源尚具稀缺性，為擴(kuò)大教育規(guī)模，就必須吸引更多的社會(huì)資金流向教育領(lǐng)域。確保投資者利益的關(guān)鍵在于對(duì)教育產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。因而必須對(duì)教育領(lǐng)域各個(gè)投資主體在投資過程中所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行界定，即一方面區(qū)分學(xué)校的產(chǎn)權(quán)中哪些是國(guó)家的產(chǎn)權(quán)，哪些是企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)，哪些是個(gè)人產(chǎn)權(quán)。另一方面必需區(qū)分哪些是投資者產(chǎn)權(quán)，哪些是法人產(chǎn)權(quán)(即學(xué)校產(chǎn)權(quán))。同時(shí)，不同投資者之間權(quán)利讓渡的方式和費(fèi)用等也應(yīng)明確規(guī)定。

(2)重視市場(chǎng)在資源配置中的作用

根據(jù)科斯定理，在競(jìng)爭(zhēng)條件下，私人產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)一步削弱交易摩擦，明確收益預(yù)期，強(qiáng)化約束規(guī)則，從而進(jìn)一步降低交易費(fèi)用，這對(duì)資源的有效配置顯然是有利的。體現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是國(guó)家要充分利用市場(chǎng)機(jī)制來配置教育資源，要讓社會(huì)資源通過市場(chǎng)機(jī)制的作用，參與到學(xué)校的教育投資中來。而不能通過行政命令或包辦的方式來舉辦學(xué)校。同時(shí)，任何資本都存在尋利性，國(guó)家所制定的任何政策，都要保護(hù)投資者的投資積極性。

(二)教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須體現(xiàn)社會(huì)公正原則1.產(chǎn)權(quán)制度的改革必須有利于提高投資者的辦學(xué)積極性盡管我國(guó)法律規(guī)定不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)，但作為教育投資者的合法權(quán)益必須得到保護(hù)。在某些地方出現(xiàn)的政府將辦學(xué)效益好的民辦學(xué)校收歸國(guó)有的做法不僅有違我國(guó)大力發(fā)展非政府力量辦學(xué)的規(guī)定，同時(shí)也是對(duì)投資者合法權(quán)益的侵犯。在學(xué)校產(chǎn)權(quán)安排上，必須充分體現(xiàn)投資者的合法權(quán)利，如參與學(xué)校重大問題的決策，對(duì)學(xué)校管理人員和其他教職員工的聘任等方面的權(quán)利不得隨意剝奪，教育管理部門對(duì)學(xué)校的管理應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家的法律法規(guī)而不是個(gè)人的主觀意志。2.產(chǎn)權(quán)制度改革必須保護(hù)學(xué)?；顒?dòng)參與者的合法利益與教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)的另一個(gè)問題是人力資本產(chǎn)權(quán)。無論是公立學(xué)校還是民辦學(xué)校，其主要負(fù)責(zé)人(校長(zhǎng))和教師、員工等通常不會(huì)對(duì)學(xué)校直接投資。那么，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)與他們有關(guān)嗎?對(duì)此，有人認(rèn)為教育行業(yè)的管理者和教師作為維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要素，享有其自身人力資本的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)以及收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)。由于學(xué)校的發(fā)展必須以他們的勞動(dòng)為基礎(chǔ)，因而應(yīng)當(dāng)承認(rèn)他們的人力資本產(chǎn)權(quán)并使得其在學(xué)校發(fā)展過程中獲得相應(yīng)的收益。[z1在學(xué)校的產(chǎn)權(quán)安排中，應(yīng)充分考慮其合法利益，如讓管理者和教職工持有學(xué)校的部分股權(quán)，建立以人力資本產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的收人分配制度，為教職工提供必要的社會(huì)保障制度等。3.產(chǎn)權(quán)制度改革必須保護(hù)受教育者的合法權(quán)利從40多年前《世界人權(quán)宣言》宣告人人都有受教育的權(quán)利開始，世界各國(guó)在促進(jìn)教育普及與教育公平上做出了不懈努力。許多國(guó)家都把平等受教育權(quán)作為改善人權(quán)狀況的重要指標(biāo)。因而，我們的教育產(chǎn)權(quán)制度改革決不能因此造成公民受教育權(quán)的損害。我國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校，其用意就在于此。對(duì)于以獲取高額利潤(rùn)甚至暴利的辦學(xué)行為，以高收費(fèi)妨礙學(xué)生受教育權(quán)行使的行為，國(guó)家應(yīng)予以堅(jiān)決控制和制止。

(三)學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度改革必須保證教育的公益性原則

1.教育的非營(yíng)利性與學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度改革

公益性指社會(huì)公共利益。公益性機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬社會(huì)公共群體而非投資者個(gè)人所有。此類機(jī)構(gòu)是不講求投資回報(bào)和謀求利益最大化的，其作用在于產(chǎn)生社會(huì)效益。我國(guó)教育法第25條明確規(guī)定，不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這并不排斥公益性機(jī)構(gòu)的營(yíng)利行為和投資者正當(dāng)?shù)墨@利性要求，關(guān)鍵是如何做到合理和適度的獲利(《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)此已經(jīng)有較為詳細(xì)的規(guī)定)。從各國(guó)實(shí)際的實(shí)際情況看，獲利性教育機(jī)構(gòu)是存在的，但絕大多數(shù)都是公益性機(jī)構(gòu)，并且國(guó)家對(duì)不同性質(zhì)教育機(jī)構(gòu)的管理措施也有所不同。這就要求，學(xué)校不能完全照搬企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的安排模式，在投資者的所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)以及收益權(quán)等方面都應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)限制，對(duì)學(xué)校的管理體制也應(yīng)和企業(yè)的董事會(huì)制度加以區(qū)別。

2.教育教學(xué)活動(dòng)的特殊規(guī)律與產(chǎn)權(quán)制度安排

教育產(chǎn)權(quán)問題并不僅僅是經(jīng)濟(jì)和法律問題。教育的最終目的是培養(yǎng)人，提升人的素質(zhì)，人的發(fā)展問題才是教育最根本的問題。在我國(guó)，設(shè)置學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的根本目的是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，提高全民族的素質(zhì)。因此，對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不能簡(jiǎn)單地根據(jù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值判斷。在遵循教育規(guī)律，自主辦學(xué)的同時(shí)，必須對(duì)學(xué)校的權(quán)能作出必要的限制。盡管市場(chǎng)在一定范圍內(nèi)和一定程度上會(huì)對(duì)教育資源及人才資源的分配起某種調(diào)節(jié)作用，但教育有其自身的特點(diǎn)及運(yùn)行機(jī)制，不能簡(jiǎn)單地把市場(chǎng)機(jī)制作為教育運(yùn)行機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)效益代替教育的綜合效益。規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不是教育的終極目的，而只不過是為提高學(xué)校的教育質(zhì)量，最終培養(yǎng)更多更好的人的一種手段而已。對(duì)此，我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)，否則就會(huì)陷人認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

三、教育產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路

(一)教育產(chǎn)權(quán)制度改革的參照

1.實(shí)踐借鑒

在教育產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，我們可以借鑒國(guó)外教育產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，可以參考我國(guó)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的成果以及我國(guó)從80年代以來對(duì)教育產(chǎn)權(quán)制度改革所作的有益探索。從當(dāng)今世界范圍來看，進(jìn)人70年代不久，在經(jīng)濟(jì)不景氣的重?fù)糁?，西方各?guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，各國(guó)政府對(duì)支付包括教育在內(nèi)的各種龐大的公共開支感到力不從心，在這種背景之下，教育私立化成為西方國(guó)家的一大趨勢(shì)。[s]這些舉措主要包括改革公立學(xué)校的辦學(xué)體制和模式，擴(kuò)大家長(zhǎng)和學(xué)校的教育選擇權(quán)利，探索公立學(xué)校的私有化途徑，推動(dòng)私立學(xué)校的發(fā)展等。[’]盡管這些舉措引起了不少爭(zhēng)議，但教育領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于提高辦學(xué)效率確實(shí)起到了一定作用。當(dāng)然，我國(guó)有不同于西方國(guó)家的實(shí)際情況，不能照搬西方的模式，但我們也可以從這些有益的探索中學(xué)到不少經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)從80年代開始對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了重大改革，如企業(yè)的資產(chǎn)重組(關(guān)、停、并、轉(zhuǎn))引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等實(shí)踐措施，在改革過程中提出的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革“歸屬清晰，責(zé)權(quán)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)正?！钡确结?，以及建立的包括產(chǎn)權(quán)界定制度、產(chǎn)權(quán)配置制度、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度同樣可以成為教育產(chǎn)權(quán)改革的有益借鑒。從九十年代開始，我國(guó)教育領(lǐng)域進(jìn)行了教育產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。除原有的國(guó)有公辦學(xué)校之外，相繼出現(xiàn)了國(guó)有民辦、民有民辦、民辦公助、公民聯(lián)辦、股份合作制辦學(xué)、公辦民助、轉(zhuǎn)制學(xué)校以及中外合作辦學(xué)等多種新型辦學(xué)模式。這些不同的辦學(xué)模式分別嘗試了不同的產(chǎn)權(quán)形式，其中部分產(chǎn)權(quán)形式從目前來看是極具借鑒價(jià)值的。

2.理論借鑒

(1)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

著名的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•諾思在其《西方世界的興起》中開宗明義地說:“有效率的組織是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵;一個(gè)有效率的組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在?！薄坝行实慕M織需要在制度上做出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)?！彼€認(rèn)為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論所說的創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、教育、資本積累等并不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，而是增長(zhǎng)本身，制度才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素川。我國(guó)教育產(chǎn)權(quán)制度改革就是對(duì)傳統(tǒng)的影響教育效率的制度進(jìn)行改革，因而，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論必然能起到相應(yīng)的指導(dǎo)作用。

(2)第三部門理論

第三部門理論正逐步引人到教育領(lǐng)域。有學(xué)者研究表明，[6]當(dāng)代高等教育具有越來越多的第三部門的特征，比如非營(yíng)利性、專業(yè)性、組織性、非政府性、中立性等。盡管該學(xué)者此處只分析了高等教育，但從世界范圍內(nèi)看，整個(gè)非義務(wù)教育都具有第三部門的某些特征(當(dāng)然，是否屬于第三部門還有待進(jìn)一步論證)。作為第三部門的產(chǎn)權(quán)制度與第一、第二部門的產(chǎn)權(quán)制度具有很大的區(qū)別。因而，在討論教育產(chǎn)權(quán)制度改革的問題時(shí)，我們不能不考慮到第三部門理論的影響。

(3)公共選擇理論

公共選擇理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支理論，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中具有重要地位。該理論認(rèn)為，一旦發(fā)生公共生產(chǎn)低效率的問題，就應(yīng)當(dāng)從行政體制上找原因，從制度創(chuàng)新上去尋找對(duì)策，以便從根本上減少政府的失敗。從我國(guó)教育投資體制改革看，盡管已取得了不少成效，但也存在著許多問題。我們不能把所有的問題都?xì)w結(jié)到“政府失敗”上，但改革教育行政管理體制，能否為教育產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，也是當(dāng)前必須考慮的問題。

(二)教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須解決的基本問題

1.學(xué)校的法律地位

法律地位指法律關(guān)系主體在法律上所享有的權(quán)利能力、行為能力及責(zé)任能力。與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的學(xué)校法律地位問題包括兩個(gè)方面:學(xué)校如何成為一個(gè)法律關(guān)系主體?學(xué)校是一個(gè)什么性質(zhì)的法律關(guān)系主體?從第一個(gè)問題看，根據(jù)我國(guó)民法的法律規(guī)定，法律關(guān)系主體包括自然人和法人兩種，法人的權(quán)利能力、行為能力及其責(zé)任能力基于法人地位的確立而獲得，并根據(jù)其法人性質(zhì)的不同而有所差異。顯然，學(xué)校成為法律關(guān)系主體的關(guān)鍵是具有法人資格。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》第31條之規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。但從我國(guó)目前實(shí)際看，這里涉及到兩個(gè)問題:l、學(xué)校是否具有獲得獨(dú)立法人地位的資格?因?yàn)楦鶕?jù)《教育法》第26條規(guī)定的設(shè)立學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的4個(gè)條件，并非每個(gè)學(xué)校都具備。2、參與學(xué)校舉辦或經(jīng)營(yíng)的主體是否合法?根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定:舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具備法人資格;舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。從第二個(gè)問題看，根據(jù)我國(guó)民法的分類，學(xué)校屬于事業(yè)法人。但該規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中存在著一定缺陷。一是對(duì)于民辦學(xué)校(尤其是營(yíng)利性民辦學(xué)校)無法適用該規(guī)定，但目前又沒有其他的法律對(duì)此問題進(jìn)行界定。二是在傳統(tǒng)民法理論中，學(xué)校屬于財(cái)團(tuán)法人，從財(cái)團(tuán)法人和事業(yè)法人的界定和我國(guó)設(shè)立學(xué)校的目的看，學(xué)校更接近財(cái)團(tuán)法人的性質(zhì)，西方許多國(guó)家也多實(shí)行法人財(cái)團(tuán)制度，因此這要求對(duì)我國(guó)相關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整。

2.學(xué)校的產(chǎn)權(quán)組織形式

產(chǎn)權(quán)組織形式是指財(cái)產(chǎn)在不同投資者之間的權(quán)益分配問題。學(xué)校各投資主體的權(quán)益如何體現(xiàn)，也即以何種形式來安排不同投資主體的權(quán)益，是關(guān)系學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否明晰的關(guān)鍵。學(xué)校的產(chǎn)權(quán)組織形式包含兩個(gè)問題:(l)投資者在投資舉辦學(xué)校后，它所擁有的是什么性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)?學(xué)校擁有是什么性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)?(2)不同投資者以什么方式來劃分其財(cái)產(chǎn)界限?我國(guó)目前的教育類法律法規(guī)沒有就第一個(gè)問題進(jìn)行明確規(guī)定，比照《公司法》的有關(guān)規(guī)定來看，投資者所擁有的是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，它包括選舉權(quán)和收益權(quán)兩個(gè)權(quán)利。而學(xué)校所擁有的是對(duì)資產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)，即法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。學(xué)校的管理者(校長(zhǎng))擁有的是財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，即對(duì)資產(chǎn)的使用、支配、管理權(quán)。從第二個(gè)問題看，投資者的權(quán)利劃分的組織形式有許多種，如合伙制、合作制、股份制、股份合作制等。我國(guó)教育類法律未就此問題進(jìn)行明確規(guī)定，但目前在部分學(xué)校中實(shí)行的教育股份制有一定的借鑒意義。這種產(chǎn)權(quán)組織形式的典型特征就是不同投資者按所持股份的多少擁有不同的權(quán)利和承擔(dān)不同的責(zé)任。學(xué)校據(jù)此成立學(xué)校董事會(huì)并實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從而確定所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的運(yùn)行機(jī)制。

3.學(xué)校的管理體制

學(xué)校的管理體制是指學(xué)校以何種方式組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，來享有全部法人財(cái)產(chǎn)并擔(dān)負(fù)學(xué)校全部財(cái)產(chǎn)的保值和增值責(zé)任。前面只界定了學(xué)校與外部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，除此之外，還必須通過設(shè)置各種機(jī)構(gòu)、配備各種人員、明確不同機(jī)構(gòu)和人員的職能、權(quán)利、義務(wù)和利益，使產(chǎn)權(quán)得以分解和落實(shí)。這就涉及到學(xué)校的管理體制間題。對(duì)于實(shí)行民營(yíng)機(jī)制的學(xué)校，按照我國(guó)《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。學(xué)校的董事會(huì)兼有一般公司企業(yè)股東會(huì)和董事會(huì)的雙重權(quán)利職能。其成員由投資人及其代表組成，同時(shí)可以適當(dāng)吸收學(xué)校的教職工代表等其他相關(guān)人員的參與。董事會(huì)成員的確定辦法可由投資雙方共同商定并在學(xué)校章程或董事會(huì)章程中確認(rèn)。

（三）教育產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策

1.進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕逃a(chǎn)權(quán)重組，探索多元化的辦學(xué)模式

從我國(guó)教育體制改革的趨勢(shì)看，應(yīng)逐步改變單投資者擁有學(xué)校全部產(chǎn)權(quán)的情況(包括公立學(xué)校和民辦學(xué)校)，引人新的投資者，使產(chǎn)權(quán)格局變?yōu)槎鄠€(gè)投資者共同擁有的方式。通過組建教育集團(tuán)以及學(xué)校兼并、承包、拍賣、托管等多種形式實(shí)現(xiàn)教育資源重組;通過實(shí)行教育所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的辦學(xué)積極性;通過適度的教育選擇權(quán)的行使，形成良性的教育競(jìng)爭(zhēng)氛圍;通過學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的確立，充分發(fā)揮學(xué)校在教育資源配置中的主動(dòng)性和積極性。

2.重新定位政府在教育活動(dòng)中的角色

教育產(chǎn)權(quán)制度改革必須改變政府集教育領(lǐng)域中投資者、經(jīng)營(yíng)者和管理者于一身的角色。按照我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，政府要有所為，有所不為。在教育產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，政府在教育管理中應(yīng)主要承擔(dān)宏觀管理的作用:(1)全力辦好滿足公民基本教育需求的義務(wù)教育;(2)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立教育基金等方式對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行教育援助;(3)制定教育領(lǐng)域活動(dòng)(包括產(chǎn)權(quán)運(yùn)行)的游戲規(guī)則(相關(guān)的政策和法律);(4)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的監(jiān)督和評(píng)估;(5)對(duì)學(xué)校的辦學(xué)活動(dòng)提供必要的扶持和指導(dǎo)等。

3.制定或修改與教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律

從我國(guó)目前已有的法律制度和教育產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)際需要看，應(yīng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行法律的修改或進(jìn)行立法補(bǔ)充:(l)修改相關(guān)法律，重新界定學(xué)校的法律地位;(2)對(duì)學(xué)校的產(chǎn)權(quán)組織形式、管理體制以及內(nèi)部管理制度等做出明確規(guī)定;(3)規(guī)定不同類型學(xué)校的設(shè)立和解散條件;(4)規(guī)定國(guó)家對(duì)不同類型學(xué)校的宏觀調(diào)控、監(jiān)督、評(píng)估以及引導(dǎo)支持措施;(5)明確規(guī)定學(xué)校產(chǎn)權(quán)運(yùn)作中違法行為的法律責(zé)任。