信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題

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一、引言

2012年2月1日，“普惠1號(hào)”公益性小額信貸批發(fā)基金正式啟動(dòng)。這是國(guó)內(nèi)首家向公益性小額信貸組織以批發(fā)貸款的方式提供資金援助的公益性、可持續(xù)的自主批發(fā)基金。該項(xiàng)目的啟動(dòng)給中國(guó)小額信貸事業(yè)的開(kāi)拓者但目前步履蹣跚、難以為繼的非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)打了一針強(qiáng)心劑，將為解決公益性小額信貸組織的資金瓶頸問(wèn)題，推動(dòng)多元融資體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展做有益嘗試。小額信貸起源于20世紀(jì)70年代孟加拉國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕默德•尤努斯教授的“窮人銀行”試驗(yàn)。小額信貸既是一種重要的扶貧方式，更是一種金融服務(wù)的創(chuàng)新。小額信貸領(lǐng)域昔日的主角——非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)，是按小額信貸實(shí)施機(jī)構(gòu)類型進(jìn)行的劃分，由非政府組織實(shí)施。目前在我國(guó)，非政府組織小額信貸組織依據(jù)資金來(lái)源和實(shí)施機(jī)構(gòu)性質(zhì)可分為三大類型：民間小額信貸組織、國(guó)際資助小額信貸組織、準(zhǔn)政府小額信貸組織[1]。這些非政府組織小額信貸組織大多按照孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸的經(jīng)典模式在運(yùn)作，遵循了諸如從小額度貸款開(kāi)始、循環(huán)貸款、小組聯(lián)保、分期還款等要素，雖做了一定調(diào)整，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變。作為中國(guó)小額信貸的開(kāi)拓者，我國(guó)非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的總數(shù)已由2003年處于頂峰時(shí)的300多家滑落到了如今的不足100家[2]。這些機(jī)構(gòu)在我國(guó)的運(yùn)行狀況如何，面臨著怎樣的問(wèn)題？本文以河北省易縣扶貧社為例，通過(guò)分析其運(yùn)行模式和存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步促進(jìn)非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展的對(duì)策建議。

二、易縣扶貧社簡(jiǎn)介及運(yùn)行模式

（一）易縣扶貧社簡(jiǎn)介

扶貧資金不能直接到戶，資金使用效率低、項(xiàng)目成功率低，償還率低是傳統(tǒng)扶貧方式中碰到的最大問(wèn)題，小額信貸正是在這種背景下被介紹到中國(guó)。1993年，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所在美國(guó)福特基金會(huì)和孟加拉鄉(xiāng)村銀行的資金和技術(shù)支持下，將孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額信貸模式引入中國(guó)，在河北省易縣建立起了易縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社。這一項(xiàng)目的啟動(dòng)被認(rèn)為是真正意義的小額信貸活動(dòng)在中國(guó)的開(kāi)端。易縣隸屬河北省保定市，全縣總?cè)丝?6萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口50萬(wàn)人，貧困人口9.8萬(wàn)，年人均純收入不足637元。全縣有耕地64萬(wàn)畝，占總面積的16.7%，地貌復(fù)雜，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在深山區(qū)，土地貧瘠，近一半耕地得不到有效灌溉。早在1986年就被列為河北省重點(diǎn)貧困縣，1994年被列為國(guó)家實(shí)施八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃中的重點(diǎn)扶持貧困縣，2001年再次被列為省扶貧重點(diǎn)縣。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，易縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融服務(wù)供給不足問(wèn)題，緩解了部分農(nóng)戶的資金需求壓力，對(duì)幫助農(nóng)民擺脫貧困、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了積極影響。

（二）易縣扶貧社運(yùn)行模式

1．自愿入社結(jié)組，堅(jiān)持五戶聯(lián)保

貧困戶提出申請(qǐng)，通過(guò)扶貧社調(diào)查并實(shí)施嚴(yán)格信貸紀(jì)律等方面的培訓(xùn)之后批準(zhǔn)入社。每5個(gè)貧困戶自愿組成一個(gè)聯(lián)保小組，組長(zhǎng)由信貸農(nóng)戶自己選出。6—8個(gè)小組組成1個(gè)“中心”，每個(gè)中心自己推選中心主任，負(fù)責(zé)定期召集會(huì)議和催收還款。小組成員之間負(fù)連帶還款責(zé)任，扶貧社采取自由結(jié)組方式代替農(nóng)戶沒(méi)有擔(dān)?；虻盅何锲贰＝刂?010年9月底，易縣扶貧社累計(jì)組建小組3928個(gè)，累計(jì)組建中心240個(gè)，累計(jì)發(fā)展社員20878人，累計(jì)發(fā)放貸款總額1.58億元。

2．依序放款，實(shí)行連續(xù)放貸機(jī)制

貸款最初按照“2-2-1”程序直接放款到戶，即每個(gè)聯(lián)保小組，先向其中兩戶放款，第二周再貸給另外兩個(gè)人，第三周貸給小組長(zhǎng)。目前已改成小組一次性放款。扶貧社實(shí)行連續(xù)給同一信用良好農(nóng)戶放貸的方法，一般每個(gè)農(nóng)戶首輪貸款1000—3000元，第二輪貸款額度放寬，但最大額度一般不超過(guò)5000元。

3．強(qiáng)制儲(chǔ)蓄

扶貧社放款時(shí)提前預(yù)收50%的利息，強(qiáng)制收取借款金額5%作為小組基金。貸款戶每周在扶貧社按照每1000元貸款額存入1元的比例存款。小組基金和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄實(shí)際成為還貸風(fēng)險(xiǎn)保證金。10%的小組基金用于中心費(fèi)用，90%的小組基金和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄在社員本息還清后退還本人。

4．貸款的審批與回收

扶貧社貸款戶自己提出所要進(jìn)行的項(xiàng)目、貸款額度、期限和還款方式，在小組內(nèi)討論通過(guò)然后由小組長(zhǎng)在中心會(huì)議上提出，經(jīng)中心主任同意將信貸需求提交給信貸員，信貸員審核簽署意見(jiàn)后分別報(bào)分社主任、縣社主任審批。農(nóng)戶從第三周起開(kāi)始按周還貸，每周還全部貸款的1/50，一年的最后兩周還清剩下的一半利息。

三、易縣扶貧社運(yùn)行中面臨的問(wèn)題

（一）法律地位缺失，產(chǎn)權(quán)不明晰

扶貧社的法律地位缺失和產(chǎn)權(quán)不明晰是其可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)最大的障礙。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《貸款通則》及《金融許可證管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定，易縣扶貧社不屬于由我國(guó)政府所認(rèn)定的金融機(jī)構(gòu)范圍之列，無(wú)權(quán)向銀監(jiān)會(huì)申請(qǐng)金融許可證。同時(shí)我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于公益性小額信貸的相關(guān)規(guī)定，公益性小額信貸機(jī)構(gòu)處于一個(gè)比較尷尬的地位。扶貧社各基層點(diǎn)開(kāi)始運(yùn)作時(shí)在其所在縣注冊(cè)為“社會(huì)團(tuán)體”性質(zhì)的“扶貧社”。2004年北京總部注冊(cè)了“北京市農(nóng)發(fā)扶貧基金會(huì)”，初步解決了扶貧社的法人問(wèn)題，但作為從事小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，這個(gè)身份遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。沒(méi)有正規(guī)從事信貸業(yè)務(wù)的合法地位，一方面直接導(dǎo)致了非政府小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏穩(wěn)定和長(zhǎng)期發(fā)展的預(yù)期，進(jìn)而在經(jīng)營(yíng)行為上缺乏長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，易縣扶貧社只有一個(gè)“可持續(xù)”的定性目標(biāo)及“盈虧平衡”的號(hào)召，這就形成了“走一步看一步”的自然發(fā)展態(tài)勢(shì)；另一方面，導(dǎo)致易縣扶貧社沒(méi)有納入我國(guó)金融法規(guī)及商業(yè)銀行相關(guān)管理制度所規(guī)定的貸款對(duì)象范圍之內(nèi)，商業(yè)銀行也不能合法地向其提供批發(fā)貸款。2010年1月20日，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行與包括易縣扶貧社在內(nèi)的四家NGO小額信貸機(jī)構(gòu)簽署了批發(fā)貸款合作協(xié)議。農(nóng)行河北分行在人民銀行及有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以同意的情況下，最終才得以本著“特事特辦”的原則將易縣扶貧社列為貸款對(duì)象，提供了100萬(wàn)的批發(fā)貸款[3]。只要易縣扶貧社自身合法融資身份問(wèn)題不得到制度性的解決，其向商業(yè)銀行融通資金的天然屏障便將繼續(xù)存在。

（二）資本金短缺，可持續(xù)發(fā)展受阻

易縣扶貧社成立之初，資金主要來(lái)源于孟加拉鄉(xiāng)村銀行貸款與美國(guó)福特基金會(huì)的捐款。此外，易縣扶貧社每年可從易縣政府獲得一定額度的貼息貸款。但該融資渠道的資金正在逐年下降。資金來(lái)源渠道狹窄，嚴(yán)重影響了小額信貸組織的授信額度、信貸規(guī)模及貸款覆蓋率，不利于小額信貸組織的規(guī)模擴(kuò)張和可持續(xù)發(fā)展。從2009年8月起，易縣扶貧社開(kāi)始通過(guò)社內(nèi)員工積極鼓勵(lì)社員以“入股”的方式來(lái)增強(qiáng)全社資本金實(shí)力。社員股金存入期為1年，在股金存入期期滿后將能享受到3.53%的分紅。該方案被視為近年來(lái)扶貧社擴(kuò)充資本金的重要手段。但NGO小額信貸機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有合法的金融機(jī)構(gòu)身份，不能吸收儲(chǔ)蓄存款，“入股”方式面臨著較大爭(zhēng)議和違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）信貸產(chǎn)品單一，優(yōu)勢(shì)逐漸喪失

易縣扶貧社的信貸產(chǎn)品設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)基本源于孟加拉格萊珉銀行模式第一代，由于資金有限、思想不夠開(kāi)放、業(yè)務(wù)和管理水平低等原因，在產(chǎn)品開(kāi)發(fā)上比較保守，貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)額度小，惠及客戶數(shù)量有限。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)只貸不存的現(xiàn)狀，致使其信貸產(chǎn)品在單筆貸款額度、期限設(shè)置、貸款用途結(jié)構(gòu)等方面都不能很好地滿足農(nóng)戶需求。比如說(shuō)，貸款期限影響著還貸計(jì)劃，當(dāng)對(duì)貸款期限的設(shè)計(jì)與農(nóng)戶的需求越貼近時(shí)，農(nóng)戶就越容易把握和及時(shí)的還貸。而規(guī)定的最長(zhǎng)1年的貸款周期與用戶實(shí)際需要有時(shí)存在較大的差異，尤其是在貸款用于固定資產(chǎn)投資或其他收益期超過(guò)1年的項(xiàng)目時(shí)，固定的貸款周期有可能產(chǎn)生拖欠風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于易縣扶貧社等NGO小額信貸機(jī)構(gòu)而言，無(wú)論在網(wǎng)絡(luò)資源還是資金實(shí)力上都很難與其他金融機(jī)構(gòu)相匹敵。農(nóng)村信用社在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)和聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)的推廣，客觀上使得農(nóng)信社成為國(guó)內(nèi)小額信貸最大的供給者。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在自身經(jīng)營(yíng)微利的情況下，擴(kuò)張金融服務(wù)邊界的拓荒成本很高[5]，當(dāng)在耗費(fèi)高額成本開(kāi)發(fā)客戶后，一旦受資本金短缺影響無(wú)法對(duì)農(nóng)戶提供更大額度的資金支持時(shí)，不得不面臨著優(yōu)質(zhì)客戶逐步流失的困境。

四、推動(dòng)非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)運(yùn)行的對(duì)策探討

（一）掃除政策性障礙，建設(shè)多元融資體系

小額信貸機(jī)構(gòu)的持續(xù)性會(huì)受政府金融管制、法律制度和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響和制約。像易縣扶貧社等非政府小額信貸機(jī)構(gòu)是中國(guó)農(nóng)村反貧困開(kāi)拓者和一種現(xiàn)實(shí)有效的工具，政府應(yīng)加快對(duì)我國(guó)小額信貸組織業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)法規(guī)及其管理規(guī)范的制定與完善工作，特別是在小額信貸組織金融身份缺失以及監(jiān)管主體不明等問(wèn)題上應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注，以掃除政策性障礙。一方面政府推動(dòng)多元融資體系建設(shè)，考慮通過(guò)建立國(guó)家小額信貸批發(fā)基金或者由商業(yè)銀行及政策性銀行進(jìn)行批發(fā)貸款項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的方式來(lái)對(duì)小額信貸組織提供批發(fā)貸款。另一方面，NGO小額信貸機(jī)構(gòu)通過(guò)輿論宣傳等方式，向社會(huì)各界積極介紹其小額信貸業(yè)務(wù)及其在實(shí)踐中所遇到的各種困難，盡力爭(zhēng)取各級(jí)政府機(jī)關(guān)的政策扶持，創(chuàng)造良好的外部支持。

（二）積極探索商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)與非政府小額信貸機(jī)構(gòu)合作模式

中國(guó)農(nóng)村中低收入人群大、地域廣，小額信貸瞄準(zhǔn)存在巨大金融需求的農(nóng)村金融市場(chǎng)，以中低收入家庭和農(nóng)村農(nóng)戶為服務(wù)人群，具有廣泛的市場(chǎng)發(fā)展空間。對(duì)商業(yè)銀行而言，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村金融市場(chǎng)所蘊(yùn)含著的巨大潛力和非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)多年積淀的優(yōu)勢(shì)和聲譽(yù)，加快自身與小額信貸組織之間批發(fā)貸款合作模式的試點(diǎn)工作，盡快建立起一套針對(duì)小額信貸組織的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別制度，一旦政策允許，將那些經(jīng)營(yíng)狀況良好的小額信貸組織列為其批發(fā)貸款客戶范圍之內(nèi)。

（三）非政府小額信貸機(jī)構(gòu)加快自身建設(shè)

非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展不僅需要金融政策的放寬，更需要其自身的突破。非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)應(yīng)加快小額信貸技術(shù)創(chuàng)新，提高自身經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率，加強(qiáng)自身制度建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)報(bào)表與計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善報(bào)告與反饋制度及內(nèi)部員工業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面，以進(jìn)一步加大自身對(duì)國(guó)際組織、商業(yè)銀行的吸引力。