新態(tài)勢下城投公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

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摘要：隨著國家一系列政策的出臺，國資國企改革進程加快，城投公司面臨著全新挑戰(zhàn)。在新態(tài)勢下如何完成中國城投企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)變，成為地方政府關心的問題。本文通過分析頭部城投公司的主營業(yè)務和融資方式，得出目前城投公司的業(yè)務特點為以傳統(tǒng)業(yè)務為基石，產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展以及借優(yōu)勢走特色之路，融資以長期借款和債券為主。文章結合當下新態(tài)勢，從主要業(yè)務五個板塊的布局和新業(yè)務三方面這兩個方向分析探討城投公司轉(zhuǎn)型思路。

關鍵詞：城投公司；市場化轉(zhuǎn)型；思路探討

一、政策環(huán)境概覽

（一）治理環(huán)境

2021年4月13日，國務院發(fā)布了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確提出嚴控新增隱債務,清理規(guī)范地方投融資平臺,對沒有償還能力的企業(yè)依法進行破產(chǎn)重整或清理。意見出臺后,貴州、云南、江蘇等省份陸續(xù)出臺了相關的政策進行表態(tài)。今年中央和各地政府多次重提整治規(guī)范地方投融資平臺,反映了中央政府和各地對化解隱債問題和破除地方城投企業(yè)剛兌的勇氣和態(tài)度。

（二）業(yè)務環(huán)境

2021年6月29日，財政部官網(wǎng)發(fā)布了財金函〔2021〕40號文，指出基建業(yè)務中已廣泛存在的ABO、F+EPC模式存在一定的地方政府隱性債務風險隱患。目前城投公司以基建業(yè)務為主業(yè)，在當前嚴控隱債的環(huán)境下，業(yè)務模式有待考究，需防范隱債。

（三）融資環(huán)境

2021年4月22日,滬深交易所印發(fā)公司債券審核要點注意事項指引，全文共三十項，可觸發(fā)借新還舊、審慎申報、充分披露等要求，多數(shù)與城投有關，隱債、非經(jīng)營性占款、業(yè)務盈利性、現(xiàn)金流、弱平臺等引關注。政府同時加強了區(qū)域顏色管控與隱債管控。地方政府隱性債務主要由將地方融資平臺公司作為債務主體并使地方政府承擔支出、擔保風險的方式產(chǎn)生[1]。2018年3月，財政部印發(fā)的《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號文件），既嚴格規(guī)范了地方的舉債投資活動,也限制了金融機構的信貸范圍[2]，并逐步剝離地方財政投融資服務職責,使大量地方財政投融資平臺進入瓶頸期[3]。政策倒逼與企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，使得轉(zhuǎn)型成為城投公司的必然選擇[4]。綜上所述，城投公司業(yè)務偏公益，缺乏造血能力，存在隱債風險，急需轉(zhuǎn)型。

二、頭部城投分析

2021年9月1日，我國現(xiàn)代城市發(fā)展研究會城市建設投融資研究專業(yè)委員會發(fā)布《2021全國城投公司總資產(chǎn)排行榜》。本報告以前五大城投企業(yè)為主進行分析，分別是中國天津城市基礎設施建設投資集團有限公司、北京市基礎設施投資有限公司、上海城投(集團)有限公司、合肥市建設投資控股(集團)有限公司和中國青島城市建設投資(集團)有限責任公司。該五家公司在2020年的平均總資產(chǎn)為6163.63億元、平均凈資產(chǎn)為2351.90億元、平均營業(yè)收入為229.49億元、平均凈利潤為28.24億元、平均資產(chǎn)負債率為61.61%，除去北京基投，其余四家公司的平均營業(yè)毛利率為17.34%。受疫情影響，北京基投2020年營業(yè)毛利率為負，其軌道交通板塊票款收入下降，運營成本增加，毛利率驟降。因當年政府補貼增加，對公司凈利潤影響不大。

（一）天津城市基礎設施建設投資集團有限公司

天津城投的業(yè)務布局主要有四個板塊：城市路橋板塊、環(huán)境水務板塊、軌道交通板塊和城市綜合開發(fā)板塊。城市路橋板塊涉及高速公路、城市路網(wǎng)和管網(wǎng)建設及經(jīng)營等，環(huán)境水務板塊主要涉及城市污水與可再生用水的管理、自來水供應和中水供給等。軌道交通板塊包括軌道建設、運營以及交通樞紐工程建設等。城市綜合開發(fā)板塊包括海河綜合開發(fā)、城市快速路、土地整理和置業(yè)等。天津城投的融資架構以長期借款和債券為主，占比98%，其中債券占比29%。天津城投通過全資控股子公司市政投資公司,持有原上市公司創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司51.4%的股份。創(chuàng)業(yè)環(huán)保（600874），主要經(jīng)營涉及城市污水處理、自來水供水、可再生用水、城市供熱供冷服務、危險廢棄物處理業(yè)務及相關基礎設施的建設和管理等服務。

（二）北京市基礎設施投資有限公司

北京基投的主要業(yè)務包括北京市軌道交通等基礎設施項目的投融資管理、資產(chǎn)管理、資源開發(fā)及運營。北京基投創(chuàng)建軌道交通投融資的市場化發(fā)展項目建設運營模式，以對城市軌道交通沿線地塊的合理發(fā)展與利用為主要突破，積極促進城市房地產(chǎn)開發(fā)建設和城市地下空間發(fā)展與利用等運營服務的發(fā)展，并共同參與北京市新城建設發(fā)展、各項市政基礎設施發(fā)展投資建設及城市電子清算服務的投入運營，逐步建立起“軌道交通投融資建設和相關資源市場化經(jīng)營開發(fā)”兩業(yè)并重、互為支撐的“兩大業(yè)務板塊”運營格局。該公司的融資架構以長期借款和債券為主，占比99%，其中債券占比17%。北京基投控股子公司京投發(fā)展（600683）主要負責城市地產(chǎn)開發(fā)及城市地下空間等物業(yè)項目建設。京投發(fā)展，以房地產(chǎn)發(fā)展為主業(yè)，涉及居民住宅、高端綜合體、商務、別墅、酒店、區(qū)域開發(fā)等多個板塊。

（三）上海城投（集團）有限公司

上海城投的主營業(yè)務布局包括四個主營業(yè)務板塊，分別是路橋板塊、水務板塊、環(huán)境板塊以及房產(chǎn)與置業(yè)板塊。路橋板塊包括高速公路等交通設施的投建和運營。水務板塊包括上海市原水收集供應、自來水生產(chǎn)供應和污水處理全產(chǎn)業(yè)鏈。環(huán)境板塊主要涵蓋固體廢棄物的清運、中轉(zhuǎn)和處理，以及城市環(huán)境治理與維護等項目。房產(chǎn)與置業(yè)板塊主要涉及土地開發(fā)與利用、舊區(qū)改建、歷史風貌的保護和城市保障性住房建設等。該公司的融資架構以長期借款和債券為主，占比94%，其中債券占比22%。上海城投的環(huán)境板塊業(yè)務主要通過上海環(huán)境（601200）開展。上海環(huán)境主要包括環(huán)境保護科技和產(chǎn)品開發(fā)，以及固體廢棄物處理、城市生活污水處置等環(huán)境保護服務項目。

（四）合肥市建設投資控股（集團）有限公司

合肥建投主營業(yè)務包括百貨零售、農(nóng)業(yè)、公共事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、城市基礎設施及配套五大板塊。合肥建投采取規(guī)劃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局、投融并舉、資金運營等措施，著重圍繞新型顯示、集成電路、新能源汽車等重點產(chǎn)業(yè)，推進京東方6代線、8.5代線、10.5代線、安世半導體、蔚來汽車、歐菲光等一批重大戰(zhàn)略新產(chǎn)業(yè)項目在合肥落戶投產(chǎn)，并帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈快速集聚。2020年投資收益54億元。2021年投資蔚來汽車，1到9月投資收益57億元。合肥建投的融資架構以長期借款和債券為主，占比92%，債券占比25%。合肥建投為合肥百貨（000417）及豐樂種業(yè)（000713）的控股股東。合肥百貨主營百貨零售，涵蓋了百貨、家用電器、超市連鎖店、電商等細分行業(yè)。豐樂種業(yè)主要從事種子、化學產(chǎn)品和香料產(chǎn)品的產(chǎn)銷業(yè)務。

（五）青島城市建設投資（集團）有限責任公司

青島城投的四個業(yè)務布局分別是產(chǎn)城開發(fā)板塊、實業(yè)板塊、交通運輸板塊和金融板塊。產(chǎn)城開發(fā)板塊包括土地一級開發(fā)和整理、基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等。實業(yè)板塊包括光伏發(fā)電、智能制造、貿(mào)易、污水處理、醫(yī)養(yǎng)健康等。交通運輸板塊主要為青島航空客運、貨運業(yè)務。金融板塊包括擔保、貸款、融資租賃等金融業(yè)務和基金投資等。青島城投的融資架構以長期借款和債券為主，占比87%，其中債券占比36%。青島城投持有上市公司青島中程（30028）22.19%的股份。青島中程公司主要負責電網(wǎng)節(jié)能、環(huán)境保護和電力質(zhì)量優(yōu)化等解決方案。青島城投還通過雙星集團持有青島雙星32.4%的股份。以及在2020年9月完成收購青島航空股份有限公司的百分百股權，其主要服務對象分為旅客和貨物，爭取在未來三到五年上市。根據(jù)對頭部五家城投公司的分析，可以得出目前城投公司的三個業(yè)務特點，分別是以傳統(tǒng)業(yè)務為基石、產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展以及借優(yōu)勢走特色之路。首先，五家頭部城投公司均涉及城投傳統(tǒng)業(yè)務，如城市基建、土地開發(fā)、房地產(chǎn)、公共事業(yè)、軌道交通等。傳統(tǒng)業(yè)務占比平均為57%，傳統(tǒng)業(yè)務是城投公司業(yè)務持續(xù)發(fā)展的基石。其次，頭部城投在做實傳統(tǒng)業(yè)務的基礎上，做精產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展：如上海城投、天津城投均在水務處理方面形成了一定的產(chǎn)業(yè)鏈。上海城投軌道交通板塊產(chǎn)業(yè)鏈也獨具特色。最后，城投公司會借優(yōu)勢走特色之路。通過壟斷水務、環(huán)境等公用事業(yè),上海城投獲取了大量穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流。合肥建投推動多個戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)落地，成為產(chǎn)業(yè)投資商。青島城投與地方政府合作打造一批符合城市產(chǎn)業(yè)定位、具有城投特色的產(chǎn)城融合新區(qū)。市場上，蘇州工業(yè)園開發(fā)集團和張江高科等公司，在園區(qū)開發(fā)、園區(qū)服務等方面，也樹立了典范。城投公司的融資特點是以長期借款和債券為主，2020年平均占比為94%，其中債券占比平均為26%，債券成為城投主要融資渠道之一。此外，五大頭部城投公司均持有上市公司股份，借助資本市場，助力公司市場化業(yè)務的布局和發(fā)展。

三、轉(zhuǎn)型思路探討

城投公司轉(zhuǎn)型很難一蹴而就，需因地施策，謹慎而行。既需要夯實主業(yè)，注意防范隱債，也要認清優(yōu)勢，借力轉(zhuǎn)型，循序漸進地提高經(jīng)營水平和盈利能力[5]。我們將從兩個方面來討論城投公司轉(zhuǎn)型思路，分別是主要業(yè)務板塊布局思路和新政下的新業(yè)務。

（一）主要業(yè)務板塊布局思路

我們將城投公司主要業(yè)務板塊分為五大塊，分別是基建業(yè)務、公用事業(yè)、地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)投資和園區(qū)管理。基建業(yè)務方面，傳統(tǒng)的基建業(yè)務需要城投公司注意項目資金來源和相關規(guī)定，避免政府承擔支付義務或者償還責任，防范隱債。公司還應該緊跟政策形勢，開展城市更新、鄉(xiāng)村振興等新型基建項目。同時爭取有經(jīng)營性收入的半公益或經(jīng)營性項目，增加收入和現(xiàn)金流。如果擁有具備成熟施工經(jīng)驗和專業(yè)施工資質(zhì)的城投企業(yè)，可以市場化建工企業(yè)的身份承接政府工程，厘清政企關系，防范隱債。公用事業(yè)板塊是較易上市的城投業(yè)務類型之一。城投公司應結合當?shù)厍闆r，取得政府支持，爭取優(yōu)質(zhì)資源?？赡芩畡?、燃氣、固廢等優(yōu)質(zhì)業(yè)務已瓜分無幾，可研究政府預算，是否還有可通過城投公司經(jīng)營的業(yè)務，如道路養(yǎng)護、人力管理、物業(yè)、特許經(jīng)營業(yè)務等。地產(chǎn)業(yè)務也是較易上市的城投業(yè)務類型之一。然而近期地產(chǎn)行業(yè)遇冷、土地流拍頻發(fā)，城投公司可結合城市更新、共同富裕等政策，兼顧商業(yè)效應與公益屬性，布局地產(chǎn)業(yè)務。產(chǎn)業(yè)投資板塊是城投公司轉(zhuǎn)型的熱門板塊。公司應結合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，通過直投或設立產(chǎn)業(yè)基金布局重點產(chǎn)業(yè)。業(yè)務專業(yè)性較強，可借助專業(yè)投行力量，助力公司轉(zhuǎn)型和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。園區(qū)管理板塊方面，公司需借助園區(qū)開發(fā)優(yōu)勢，提供園區(qū)開發(fā)、公用事業(yè)一攬子服務，同時著手園區(qū)開發(fā)與園區(qū)服務兩方面。城投公司既需要進行地面開發(fā)，又要提供出租服務，為園區(qū)內(nèi)公司企業(yè)提供商業(yè)用房、工業(yè)廠房、人才公寓的出租。公司同時要進行園區(qū)內(nèi)的公用事業(yè)投資運營，如水務、環(huán)境、燃氣、供熱發(fā)電等，還要提供園區(qū)招商、融資支持、上市支持等現(xiàn)代化服務。

（二）新政下的新業(yè)務

1.城市更新

中央十四五規(guī)劃中明確提出要加速轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)建設發(fā)展方式，統(tǒng)籌兼顧城市規(guī)劃建設管理，積極開展我國城市建設改革行動。2021年8月31日，住建部頒布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，要求嚴格把控大面積拆遷。原則上老城區(qū)更換單位內(nèi)拆遷面積不應當超過實際現(xiàn)狀總建筑面積的20%；同時嚴格控制大面積增建。原則上更新單元(片區(qū))或工程項目內(nèi)拆建比不得超過二；同時嚴格把控大面積拆遷。更新單元(片區(qū))或工程項目居民就地、就近安置率不宜少于50%。2021年11月4日，住建部頒布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，北京、蘇州、寧波等21座城市列為首批試點。第一批試點歷時兩年，著重研究城市更新統(tǒng)籌規(guī)劃制度、可持續(xù)管理模式、建立與完善相關制度政策。為形成多元化資金保障機制，應進一步增加政府財政投入，完善各類金融機構信貸支持，健全社會資本參與體系，完善公眾參與的激勵機制。由于以上要求，城市更新項目盈利受限，目前各地的城市更新多數(shù)由當?shù)爻峭镀髽I(yè)主導。同時，城投公司需要開拓特殊融資渠道，通過債券融資和基金融資的方式，項目整體打包或者挑選其中有收益的項目，通過企業(yè)債、公司債等方式融資，如上海地產(chǎn)集團2021年發(fā)行了城市更新企業(yè)債?；蛘咴O立城市更新基金，如上海已設立800億元城市更新基金（上海地產(chǎn)集團）、天津600億元（天津城投）、無錫300億元（無錫城建發(fā)展集團）、石家莊100億元（石家莊市城發(fā)投集團）等。

2.鄉(xiāng)村振興

2021年2月21日,《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》公開出臺，對未來的中國農(nóng)村振興戰(zhàn)略做出了全新的要求與指引，充分體現(xiàn)了國家對于鄉(xiāng)村振興的重視。城投企業(yè)需要幫助扶持農(nóng)民就業(yè)和增加收入、鞏固擴大脫貧攻堅成果的項目；支持農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)基礎設施更為堅實的建設項目；支持鄉(xiāng)村建設、改善鄉(xiāng)村面貌的項目。城投公司應通過發(fā)行發(fā)改委公司企業(yè)債、交易所企業(yè)債和銀行間產(chǎn)品進行融資。發(fā)改委公司債包括縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項債、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項債。交易所公司債包括農(nóng)村經(jīng)濟振興專項企業(yè)債。銀行間融資產(chǎn)品包括農(nóng)村振興票據(jù)、地方財政專項債、政策性銀行借款等。

3.綠色項目

2020年9月22日，習近平總書記明確提出碳達峰碳中和目標。2021年10月，《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《關于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》先后出臺，新發(fā)展理念中綠色發(fā)展理念再受矚目。同時，以生態(tài)環(huán)境為導向的開發(fā)模式也被提出（Ecology-OrientedDevelopment，簡稱EOD模式）。2020年9月8日，《關于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》，明確指出了“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境為導向的開發(fā)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新”。2020年9月23日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，提出EOD模式重點在于“以生態(tài)文明思想為引領，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化”。礦山修復和流域治理就是兩個EOD模式。城投企業(yè)可以在修復礦山和產(chǎn)業(yè)園中獲取收益，以及治理流域后從砂石、旅游、產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)等項目中獲取收益。公司可以通過綠色貸款、綠色債券和綠色基金融資。

參考文獻：

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作者:王燕萍 黃鵬 單位:海鹽杭州灣投資發(fā)展集團有限公司 海鹽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)