社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的建議

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摘要：社會(huì)保障支出是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政支出的重要組成部分。從預(yù)算管理角度分析，社會(huì)保障又是一個(gè)比較寬泛的概念，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫等諸多方面的內(nèi)容。結(jié)合黨的報(bào)告提出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的總體要求，本文借鑒國(guó)際立法實(shí)踐，對(duì)社?；痤A(yù)算和政府財(cái)政的關(guān)系及如何合理劃分支出責(zé)任進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：社?；痤A(yù)算；名義費(fèi)率；統(tǒng)籌層次

一、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算國(guó)際立法實(shí)踐

由于各國(guó)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)不同，資金構(gòu)成內(nèi)容及收支流程各異，各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算也存在較大的差異，總結(jié)國(guó)際上社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算立法經(jīng)驗(yàn)如下。（一）以美國(guó)為代表的基金預(yù)算模式。美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算采取基金模式，僅對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)算，并不與社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等合并預(yù)算，社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等支出通過(guò)政府一般公共預(yù)算安排，與我國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算情況最為相似。美國(guó)的老年人、遺屬和殘障保險(xiǎn)計(jì)劃（即OASDI）是美國(guó)聯(lián)邦政府建立最早的社會(huì)保障制度，全民參與，具有公共性和強(qiáng)制性，是一般意義上的“公共養(yǎng)老金”。其自建立之初就是全國(guó)統(tǒng)一性的制度，所以在人員流動(dòng)、資料更迭等方面不存在任何障礙，也有利于實(shí)行統(tǒng)一的制度調(diào)整和修改完善。該計(jì)劃又分為“老年與遺屬保險(xiǎn)計(jì)劃”和“殘障保險(xiǎn)計(jì)劃”兩個(gè)基金分別運(yùn)作，前者占80%左右的份額。資金主要來(lái)源是雇主和雇員兩方面交納的社會(huì)保險(xiǎn)繳款，實(shí)際是聯(lián)邦層級(jí)的工薪稅，目前的稅率為職工工資總額的完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的建議財(cái)政部條法司第四黨小組12.4%，由雇主和雇員各自交納6.2%，對(duì)自雇者付其凈收入的12.4%（有土地的農(nóng)民屬于這種情況）。社會(huì)保險(xiǎn)繳款屬于聯(lián)邦稅，收入約占聯(lián)邦總稅額的30%。OASDI收入全部存入美國(guó)財(cái)政部專(zhuān)設(shè)的社會(huì)保障信托基金專(zhuān)戶，實(shí)行基金預(yù)算管理。社會(huì)保障信托基金是美國(guó)聯(lián)邦政府最大的信托基金,由財(cái)政部所屬的社會(huì)保障信托基金委員會(huì)管理，其結(jié)余全部用于購(gòu)買(mǎi)聯(lián)邦政府發(fā)行的債券。雖然社?；痤A(yù)算不再被看作聯(lián)邦預(yù)算的一部分，但仍包含在代表聯(lián)邦政府收支的預(yù)算總數(shù)內(nèi)。（二）以英國(guó)為代表的政府公共預(yù)算模式。英國(guó)的社會(huì)保障制度可以被歸類(lèi)為國(guó)家福利型，由國(guó)家承擔(dān)大部分的社會(huì)保障責(zé)任。其社會(huì)保障預(yù)算與政府其他預(yù)算歸為一起，并沒(méi)有做特別的區(qū)分，政府對(duì)社會(huì)福利承擔(dān)完全、直接的責(zé)任。英國(guó)的社會(huì)保障資金收入來(lái)源于國(guó)民的社會(huì)保障繳款，社會(huì)保障繳款同政府的其他稅收一樣列入政府的一般預(yù)算。國(guó)民保健、個(gè)人社會(huì)福利、住房補(bǔ)貼和免費(fèi)教育的資金來(lái)源于其他稅收收入?？疾煊?guó)預(yù)算中涉及社會(huì)保障支出的部分可見(jiàn)，英國(guó)的社會(huì)保障項(xiàng)目多，占財(cái)政支出的比重較大，管理也比較復(fù)雜。英國(guó)的國(guó)家預(yù)算只分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，沒(méi)有獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算，社會(huì)保障收支包含于經(jīng)常預(yù)算之中，與資本預(yù)算之間沒(méi)有關(guān)系。（三）獨(dú)立于政府預(yù)算的新加坡模式。新加坡的社會(huì)保險(xiǎn)采取中央公積金制度，已由當(dāng)初一項(xiàng)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度發(fā)展成為一項(xiàng)廣泛的社會(huì)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄計(jì)劃，能兼顧公積金會(huì)員在養(yǎng)老、醫(yī)療、購(gòu)房、家庭保障以及資產(chǎn)增值等多方面的需要。在該種模式下，社會(huì)保險(xiǎn)的收入和支出均獨(dú)立于政府之外，單獨(dú)管理，無(wú)論是收入還是投資運(yùn)營(yíng)均不納入政府預(yù)算。按照新加坡公積金法令，所有受雇的公民和永久性居民都是新加坡公積金會(huì)員，都須依法繳納公積金。目前公積金的繳費(fèi)率為40%，其中20%從雇員的薪金中扣除，20%由雇主繳付。由于社會(huì)保險(xiǎn)本來(lái)是國(guó)家宏觀調(diào)控的一種政策手段，若完全脫離預(yù)算之外，政府只是通過(guò)法律法規(guī)等對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行間接管理，利用社會(huì)保障進(jìn)行宏觀調(diào)控的作用明顯減弱。目前從世界范圍看，社會(huì)保險(xiǎn)完全脫離國(guó)家預(yù)算這種形式，基本為少數(shù)小國(guó)家采用。

二、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算面臨的主要問(wèn)題

（一）在支出方面財(cái)政對(duì)基金的補(bǔ)助責(zé)任缺乏清晰合理的界定。我國(guó)財(cái)政和社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系仍然存在一些不夠明晰和合理之處，需要抓緊研究解決。例如，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，受激勵(lì)約束機(jī)制不健全、精算平衡屬性不強(qiáng)以及人口老齡化和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素影響，制度可持續(xù)性越來(lái)越差，加上財(cái)政對(duì)基金的補(bǔ)助責(zé)任缺乏清晰合理的界定，事實(shí)上承擔(dān)了無(wú)限兜底責(zé)任，且地方依賴中央問(wèn)題突出，不利于增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的精算平衡屬性。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，籌資機(jī)制不完善、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理問(wèn)題也比較突出。財(cái)政對(duì)居民保險(xiǎn)的補(bǔ)助旨在發(fā)揮引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用，但在相關(guān)制度實(shí)際運(yùn)行中過(guò)于依賴財(cái)政補(bǔ)助，保險(xiǎn)的性質(zhì)淡化，泛福利化傾向嚴(yán)重。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要依靠政府全額負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，比如，2016年城鄉(xiāng)居民人均月養(yǎng)老金114元，其中個(gè)人賬戶養(yǎng)老金11元，僅占領(lǐng)取待遇的9.6%。2017年，國(guó)家規(guī)定的居民醫(yī)療保險(xiǎn)政府和個(gè)人籌資之比為2.5：1，實(shí)際執(zhí)行為2.85：1。（二）在收入方面我國(guó)社?；鹈x費(fèi)率過(guò)高，征收率過(guò)低。當(dāng)前我國(guó)社?；鹈x費(fèi)率高達(dá)42%，根據(jù)安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所《2016-2017年世界個(gè)人稅收和移民指南》的統(tǒng)計(jì)，在有數(shù)據(jù)的150多個(gè)國(guó)家中，高于或接近40%費(fèi)率的國(guó)家僅有法國(guó)等少數(shù)歐洲高福利國(guó)家。我國(guó)人均收入水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)名義費(fèi)率卻明顯偏高，兩頭“擠壓”，會(huì)限制整個(gè)社會(huì)的發(fā)展活力。過(guò)高的名義費(fèi)率，也會(huì)刺激企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生逃避繳費(fèi)的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而推高征管難度。這不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際繳費(fèi)收入不足，還會(huì)在依法繳費(fèi)企業(yè)和偷逃費(fèi)企業(yè)之間形成不公平競(jìng)爭(zhēng)局面。而與過(guò)高的名義費(fèi)率相對(duì)應(yīng)的是，由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度強(qiáng)制性不足，社會(huì)中普遍缺乏繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的意識(shí)，實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)遠(yuǎn)低于實(shí)際工資水平，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際費(fèi)率與名義費(fèi)率差距較大，征收率過(guò)低。例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算發(fā)現(xiàn)，從2006年至2015年，城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金收入扣除財(cái)政補(bǔ)貼后，僅占當(dāng)年度社會(huì)保險(xiǎn)基金應(yīng)征收入的60%左右，且有逐年下降的趨勢(shì)。有研究表明，目前職工和企業(yè)的實(shí)際社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)僅為22%。根據(jù)基金平衡公式，滿足社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡的費(fèi)率應(yīng)等于制度贍養(yǎng)率乘以制度替代率。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率為44.6%、贍養(yǎng)率為34.9%，如此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅需15.6%（44.6%×34.9%）的費(fèi)率水平即可維持基金平衡。但現(xiàn)實(shí)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高達(dá)28%，且多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已持續(xù)多年收不抵支，財(cái)政補(bǔ)貼逐年攀升。企業(yè)和職工的實(shí)際繳費(fèi)水平遠(yuǎn)低于政策費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，供款主體的繳費(fèi)不實(shí)是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的重要原因。（三）社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，削弱了保障功能。由于歷史原因，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)走的是一條“自下而上、由點(diǎn)及面”的改革路徑。這種“漸進(jìn)式”模式有利于減少改革阻力，保證平穩(wěn)推進(jìn)，但也不可避免地產(chǎn)生社會(huì)保障制度“條塊分割嚴(yán)重、碎片化現(xiàn)象突出、政策制度缺乏銜接”的問(wèn)題，帶來(lái)不同人群待遇水平相差較大，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展不平衡等一系列矛盾。社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的突出問(wèn)題之一，各自為政的制度設(shè)計(jì)不僅影響不同地區(qū)社保基金的征繳和使用，不利于保障參保者的權(quán)益，也不符合社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，使得基金的保障能力較弱，還導(dǎo)致基金監(jiān)管的安全性降低。從長(zhǎng)期看，2020—2040年將是我國(guó)人口加速老齡化階段，即使在經(jīng)濟(jì)增速維持較高水平的前提下，社?；鸬氖罩笨谌詴?huì)進(jìn)一步加速擴(kuò)大，對(duì)財(cái)政補(bǔ)助的依賴度也會(huì)顯著增加。

三、完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的建議

目前，大多數(shù)國(guó)家都建立了相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》也規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡，《預(yù)算法》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。為了完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度，最大程度的保持其獨(dú)立性和自持性，初步考慮如下：（一）推進(jìn)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助和管理責(zé)任的明晰化、合理化。預(yù)算管理上要在財(cái)政一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間建立防火墻，合理界定兩者關(guān)系并優(yōu)化銜接?？紤]到社會(huì)保險(xiǎn)基金“自保公助”的性質(zhì)和“精算平衡”的屬性，從健全激勵(lì)約束機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)具體經(jīng)辦管理部門(mén)和其他有關(guān)主體的責(zé)任、避免將社會(huì)保險(xiǎn)管理中的問(wèn)題和社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的矛盾簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政支出壓力的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)一般公共預(yù)算對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助責(zé)任明晰化、合理化，力求通過(guò)完善保險(xiǎn)制度、優(yōu)化管理措施來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡，避免財(cái)政無(wú)原則的兜底。建議根據(jù)預(yù)算管理法律法規(guī)和社會(huì)保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的客觀需要，加快研究確定財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助責(zé)任的合理分擔(dān)比例和具體機(jī)制。（二）在法律法規(guī)中承認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的特殊性。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡，2014年新修訂的《預(yù)算法》也將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入政府預(yù)算體系。有人提出,社會(huì)保險(xiǎn)基金屬于社會(huì)共濟(jì)性質(zhì)，社會(huì)保險(xiǎn)基金主要來(lái)源于參保單位和個(gè)人繳費(fèi)，不是政府收入。為減少不必要的爭(zhēng)吵，建議借助《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂機(jī)會(huì)，承認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的特殊性，即明確“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入上主要來(lái)源于社會(huì)保險(xiǎn)繳納，政府根據(jù)實(shí)際情況和財(cái)力給予制度性、機(jī)制化的補(bǔ)助，支出上用于參保人的待遇”。同時(shí)，考慮到社?；痤A(yù)算的特殊性，建議根據(jù)《預(yù)算法》第十一條第二款的規(guī)定，在《預(yù)算法實(shí)施條例》中就社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制主體和編制方式予以明確，即規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按照不同項(xiàng)目，由統(tǒng)籌地區(qū)編制，上一級(jí)部門(mén)匯總編制”。（三）擇機(jī)適當(dāng)降低費(fèi)率，提高征收率。進(jìn)一步清晰各主體的職責(zé)，明確社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)制度的合理定位，讓社會(huì)保險(xiǎn)待遇回歸保基本的定位，讓用人單位和參保者的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)更加適度，讓地區(qū)之間、單位之間的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)更加公平合理。在名義費(fèi)率已經(jīng)過(guò)高的前提下，要增加繳費(fèi)收入，只能依靠提高征收率。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)收費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，稅務(wù)部門(mén)可以利用自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)完善征管服務(wù)來(lái)提高征收率。（四）逐步提高社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)保障功能。《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”，為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社保制度的全國(guó)統(tǒng)籌提供了法律基礎(chǔ)。在逐步統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的進(jìn)程中，具體的制度設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌時(shí)間和步驟等方面依然需要中央政府的頂層設(shè)計(jì)，通盤(pán)考慮，全面推進(jìn)。在充分考慮全國(guó)各地社保制度的差異性和共性的基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)籌實(shí)施方案，加快提升各項(xiàng)社保制度的統(tǒng)籌層次。（五）建立完善社會(huì)保險(xiǎn)精算報(bào)告制度。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)精算工作開(kāi)展情況，逐步建立起符合我國(guó)國(guó)情的、規(guī)范的、經(jīng)常性的社會(huì)保險(xiǎn)精算評(píng)估與報(bào)告制度，及時(shí)監(jiān)控和報(bào)告基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，為研究制定相關(guān)政策及編制基金收支預(yù)算提供可靠的依據(jù)，推進(jìn)精算制度在社會(huì)保險(xiǎn)改革中的應(yīng)用，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算長(zhǎng)期收支平衡的目標(biāo)。