社團(tuán)腐敗成因分析

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通過訪談民政部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人，筆者發(fā)現(xiàn)：從社團(tuán)與政府的關(guān)系來看，社團(tuán)腐敗主要發(fā)生在具有官方背景的社團(tuán)，也就是前四類社團(tuán)，而較少發(fā)生在民辦社團(tuán)；從社團(tuán)的性質(zhì)和任務(wù)來看，承擔(dān)鑒定、檢驗(yàn)、公證、舉辦資格考試等職能的互益性經(jīng)濟(jì)類行業(yè)性社團(tuán)和被一些專門法賦予行政管理權(quán)或者明確規(guī)定會(huì)員必須入會(huì)的專門類社會(huì)團(tuán)體是目前社團(tuán)腐敗的高發(fā)區(qū)；從社團(tuán)活動(dòng)的范圍而言，活動(dòng)范圍越廣的社團(tuán)越容易產(chǎn)生腐敗，社團(tuán)腐敗的嚴(yán)重性與社團(tuán)本身的級(jí)別呈正比例關(guān)系，社團(tuán)級(jí)別越高，越容易出現(xiàn)腐敗，帶有“中國(guó)”、“全國(guó)”、“中華”字樣的社團(tuán)更容易出現(xiàn)腐敗。

社團(tuán)腐敗的原因分析

（一）政府與社會(huì)的界限不清是社團(tuán)腐敗的根源

社團(tuán)與政府的密切關(guān)系為社團(tuán)腐敗提供了手段，很多社團(tuán)就是打著“政府領(lǐng)導(dǎo)人在社團(tuán)內(nèi)兼職”的旗號(hào)而迫使企業(yè)入會(huì)，參加各種名為表彰和評(píng)審實(shí)則為收費(fèi)的各項(xiàng)活動(dòng)，所以社團(tuán)腐敗的癥結(jié)在其官方半官方背景。作為具有民間性質(zhì)的社團(tuán)與政府的這種特殊關(guān)系得追溯我國(guó)社團(tuán)發(fā)展的歷史。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府、市場(chǎng)和社會(huì)是三位一體的，因此這時(shí)期社團(tuán)的成立完全源于政府需要，其功能是滿足黨和政府的需要，這類社團(tuán)與政府部門實(shí)質(zhì)上無異，僅有名稱上的區(qū)別。而70年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌要求政府轉(zhuǎn)變職能，因此政府主動(dòng)讓渡空間給社會(huì)組織，但是又害怕社會(huì)組織發(fā)展不成熟未能順利承接轉(zhuǎn)移出來的職能，于是就通過政府領(lǐng)導(dǎo)人在社團(tuán)內(nèi)兼職的方式來主動(dòng)培育社團(tuán)，全面控制社團(tuán)的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，結(jié)果將社團(tuán)變成為其服務(wù)的“二政府”。而這官方半官方背景一方面為社團(tuán)腐敗提供腐敗的手段，另一方面也導(dǎo)致作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的社團(tuán)成員大會(huì)的權(quán)力被架空，無法監(jiān)督和遏制社團(tuán)內(nèi)的腐敗問題。

（二）“制度真空”和“制度剩余”是社團(tuán)腐敗的核心原因

制度真空和制度剩余并存是我國(guó)社團(tuán)面臨的重要制度環(huán)境。制度真空主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是目前我國(guó)管理社團(tuán)主要依據(jù)的是《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)，而沒有管理社團(tuán)的一般法律，僅有少數(shù)專門法涉及到規(guī)范社團(tuán)行為，而這些專門法還與《條例》相沖突，導(dǎo)致很多社團(tuán)“形同質(zhì)異”；二是缺乏具有針對(duì)性和操作性的法規(guī)，目前的法規(guī)主要集中在日常性的審批登記、監(jiān)督管理和行政管理方面，而很少涉及到社團(tuán)內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，社團(tuán)腐敗的懲罰措施和程序等，同時(shí)規(guī)范社團(tuán)行為僅有法律精神而無操作性條文，如“深圳律師罷免律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的事件”最終因?yàn)榉芍灰?guī)定社團(tuán)成員有罷免會(huì)長(zhǎng)的權(quán)力，卻沒有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定罷免的程序而導(dǎo)致罷免事件宣告失??；三是規(guī)范社團(tuán)行為僅有部門的規(guī)章制度，而無法律條文，導(dǎo)致社團(tuán)反腐無法可依；四是現(xiàn)行的法規(guī)嚴(yán)重滯后于社團(tuán)發(fā)展的速度和社團(tuán)開展業(yè)務(wù)的廣度，很多法律規(guī)定已經(jīng)不能規(guī)范現(xiàn)在的社團(tuán)行為。制度真空使得規(guī)范社團(tuán)行為無法可依，為社團(tuán)腐敗創(chuàng)造了制度空間。制度剩余集中體現(xiàn)在“雙重登記管理”制度所賦予登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社團(tuán)監(jiān)督管理的重疊職能。制度設(shè)計(jì)的初衷是為了給社團(tuán)監(jiān)管管理上雙保險(xiǎn)，但是卻產(chǎn)生了未預(yù)期的后果，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是兩個(gè)責(zé)任主體導(dǎo)致責(zé)任不明確，容易成為登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門推卸監(jiān)管責(zé)任的理由，實(shí)際上弱化了政府部門對(duì)社團(tuán)的監(jiān)督管理；二是業(yè)務(wù)主管部門和社團(tuán)之間的監(jiān)管和被監(jiān)管關(guān)系，在利益誘惑面前容易衍變成利益合作關(guān)系，社團(tuán)通過依附業(yè)務(wù)主管部門，借助業(yè)務(wù)主管部門的行政權(quán)力，可以每年開展行政部門制定，企業(yè)必須參加的各種“三優(yōu)”評(píng)選，培訓(xùn)等活動(dòng)，收費(fèi)高額費(fèi)用，或者借助業(yè)務(wù)主管部門的行政權(quán)力或者業(yè)務(wù)主管部門的不規(guī)范委托關(guān)系，收取業(yè)務(wù)主管部門不便收費(fèi)的項(xiàng)目。而業(yè)務(wù)主管部門又可以利用其領(lǐng)導(dǎo)人在社團(tuán)內(nèi)部兼職控制社團(tuán)財(cái)務(wù)或者借監(jiān)管社團(tuán)財(cái)務(wù)之名侵占社團(tuán)財(cái)產(chǎn)，將社團(tuán)變成其斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

（三）法律法規(guī)之間的沖突是社團(tuán)腐敗的重要原因

《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》是目前規(guī)范社團(tuán)行為的主要法規(guī)，它明確規(guī)定社團(tuán)是公民自愿組成的，屬于非營(yíng)利性社會(huì)組織，隸屬于民間組織，這意味著《條例》規(guī)定公民有自由參與社團(tuán)的自由，社團(tuán)不應(yīng)該具有強(qiáng)制入會(huì)權(quán)，同時(shí)作為民間組織的社團(tuán)不享有行政管理權(quán)，但是在一些特別法中如《證券法》、《律師法》卻規(guī)定某些個(gè)人或者企業(yè)必須參加某個(gè)社團(tuán)，否則取消其從業(yè)資格。在這些法律的保護(hù)下，社團(tuán)成員的滿意不再是決定該社團(tuán)存在的理由?！白栽感浴钡臋?quán)利被剝奪直接導(dǎo)致社團(tuán)成員在面對(duì)社團(tuán)腐敗時(shí)，無法通過抗拒加入社團(tuán)的方式來抑制社團(tuán)領(lǐng)域的腐敗行為，因?yàn)槿绻粎⒓樱赡軙?huì)面臨著生存和發(fā)展機(jī)會(huì)喪失的威脅，遭受的損失更大。因此這類社團(tuán)的成員無法通過抗拒參與社團(tuán)來抑制社團(tuán)腐敗。同時(shí)還有一些特別法直接賦予了社團(tuán)與行政部門同等的行政管理權(quán)，比較有代表性的是中國(guó)的足球協(xié)會(huì)，在《體育法》的規(guī)定下中國(guó)足球協(xié)會(huì)具有全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽管理權(quán)。這些特別法賦予這些社團(tuán)行政管理權(quán)，為這些社團(tuán)提供了腐敗的手段，但是與此同時(shí)卻沒有提供相應(yīng)的規(guī)范來約束這類社團(tuán)的行為，導(dǎo)致這類社團(tuán)腐敗的成本非常低，而收益非常高，直接刺激了這類社團(tuán)的腐敗行為。并且法律之間的沖突還容易導(dǎo)致規(guī)范社團(tuán)行為的條款失效，如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《社團(tuán)章程》都規(guī)定社團(tuán)成員大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，社團(tuán)成員有權(quán)選舉社團(tuán)負(fù)責(zé)人，但是具有行政管理權(quán)的社團(tuán)是類行政組織，其負(fù)責(zé)人是由黨政機(jī)關(guān)直接任命的，所以社團(tuán)成員監(jiān)督社團(tuán)負(fù)責(zé)人的權(quán)力被架空，社團(tuán)成員自由選擇社團(tuán)負(fù)責(zé)人的合法權(quán)利也是無效的。在這種情況下，社團(tuán)負(fù)責(zé)人的權(quán)力實(shí)際上是處于無監(jiān)督狀態(tài)，“監(jiān)督”的真空刺激了社團(tuán)負(fù)責(zé)人利用社團(tuán)進(jìn)行腐敗的行為。

預(yù)防和治理社團(tuán)腐敗問題的建議

（一）建立政府與社團(tuán)之間的新型關(guān)系

由于傳統(tǒng)的慣性，我國(guó)政府習(xí)慣在微觀上介入社團(tuán)的具體實(shí)務(wù)，而政府微觀上介入社團(tuán)具體實(shí)務(wù)，一方面為社團(tuán)發(fā)展提供獲得更多的外部資源的機(jī)會(huì)，另一方面也是導(dǎo)致社團(tuán)腐敗的重要原因，因?yàn)檎慕槿胍环矫鏋樯鐖F(tuán)提供腐敗的手段，另一方面導(dǎo)致相關(guān)政府部門為了利益，借扶持和監(jiān)管社團(tuán)之名，安排領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部兼職或通過直接任命社團(tuán)負(fù)責(zé)人，將社團(tuán)變成政府部門的“小金庫(kù)”。所以要預(yù)防和治理社團(tuán)腐敗就需要建立政府與社團(tuán)之間的“平等、合作、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)”的新型關(guān)系，這種新型關(guān)系要求政府只是在宏觀上引導(dǎo)、規(guī)范社團(tuán)行為，而不介入社團(tuán)的微觀事務(wù)。

（二）加強(qiáng)社團(tuán)法律法規(guī)建設(shè)

社團(tuán)腐敗是制度缺陷帶來的未預(yù)期后果，因此要預(yù)防社團(tuán)腐敗，首要措施就是完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)社團(tuán)法律法規(guī)建設(shè)。加強(qiáng)社團(tuán)法律法規(guī)建設(shè)不僅意味著要制定統(tǒng)一的法律，避免法律之間的沖突，確保規(guī)范社團(tuán)行為的措施具有強(qiáng)制性、社團(tuán)的權(quán)責(zé)一致，而且意味著制定的法律具有可操作性、預(yù)見性，確保法律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相符合，而且能將法律精神付諸實(shí)踐。有學(xué)者呼吁通過完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和加強(qiáng)社團(tuán)自律機(jī)制來預(yù)防社團(tuán)腐敗。筆者認(rèn)為社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和社團(tuán)自律機(jī)制是以完善的法律法規(guī)為前提的，沒有完善的法律法規(guī)做后盾，社會(huì)監(jiān)督和社團(tuán)自律只能流于形式。因此，要預(yù)防和治理社團(tuán)腐敗，加強(qiáng)社團(tuán)法律法規(guī)建設(shè)是關(guān)鍵。

（三）改革雙重登記管理制度，加強(qiáng)過程管理

“重登記，輕管理”是我國(guó)社團(tuán)管理的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為這種管理現(xiàn)狀實(shí)際上與我國(guó)的雙重登記管理制度有關(guān)。兩個(gè)政府部門在監(jiān)督和管理社團(tuán)的職能上重疊導(dǎo)致社團(tuán)在成立后實(shí)際上處于“雙不管”地帶，業(yè)務(wù)主管部門和社團(tuán)在巨大的利益誘惑下變成了利益共同體是雙重登記管理制度的另一未預(yù)期后果。社團(tuán)利用業(yè)務(wù)主管部門委托、授權(quán)的行政權(quán)力以會(huì)費(fèi)、行政收費(fèi)、評(píng)比費(fèi)、表彰費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等形式向其會(huì)員收取高額費(fèi)用，而社團(tuán)將收取的錢一部分上交給業(yè)務(wù)主管部門。筆者認(rèn)為我國(guó)社團(tuán)腐敗的本質(zhì)就是業(yè)務(wù)主管部門和社團(tuán)形成利益共同體，它們各取所需，將社團(tuán)變成謀取私利的工具和手段。社團(tuán)與其成員的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系被嚴(yán)重扭曲，社團(tuán)成員與社團(tuán)的地位不平等是雙重登記管理制度的又一未預(yù)期后果。由于業(yè)務(wù)主管部門的庇護(hù)，社團(tuán)和社團(tuán)成員的地位不平等，社團(tuán)成員無法通過合法的措施來抵制社團(tuán)的腐敗行為。因此，筆者建議改革現(xiàn)行的由登記部門和業(yè)務(wù)主管部門的共同監(jiān)管社團(tuán)的“二元管理”制度，借鑒深圳市的做法，成立管理社會(huì)團(tuán)體的統(tǒng)一部門，對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行“一元管理”，去除業(yè)務(wù)主管部門，斬?cái)嗌鐖F(tuán)與權(quán)力的結(jié)合關(guān)系，還原社團(tuán)與成員之間的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，保護(hù)成員監(jiān)督管理社團(tuán)的合法權(quán)利，同時(shí)通過加強(qiáng)社團(tuán)的“過程管理”來預(yù)防社團(tuán)腐敗。（本文作者：詹育紅 單位：廣東白云學(xué)院管理學(xué)院）