行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治的探討

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摘要：在食品安全監(jiān)管壓力大、政府單一監(jiān)管不足的情況下，有必要確立食品安全社會共治理念，落實(shí)法治要求，加強(qiáng)協(xié)會建設(shè)，搭建共治平臺，提升治理水平。

關(guān)鍵詞：共治；理念；平臺

食品是維持生命的物質(zhì)基礎(chǔ)，這一基礎(chǔ)的安全又是一個(gè)社會健康發(fā)展的必備要件，關(guān)乎民生根本和社會穩(wěn)定，更是考量政府社會治理能力的重要指標(biāo)。當(dāng)前，食品安全問題頻發(fā)，已成為社會各界廣泛關(guān)注的話題。在政府單一監(jiān)管不足的情況下，有必要深入探討行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治的必要性和可行性。

一、行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治的必要性

1．社會關(guān)注度高，治理壓力大

食品安全，事關(guān)每一個(gè)人的身體健康和生活質(zhì)量，沒有任何人能夠置身事外，食品安全問題的敏感性不言而喻。在信息傳播手段越來越豐富、越來越快捷的情況下，食品安全事件會迅速發(fā)酵，形成巨大輿論壓力，極易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定?！笆称钒踩鐣P(guān)注度高，輿論燃點(diǎn)低，一旦出問題，很容易引起公眾恐慌，甚至釀成群體性事件。毒奶粉、地溝油、假羊肉、鎘大米、毒生姜、染色臍橙等事件，都引起了群眾憤慨。”[1]因此，迫切需要調(diào)動一切資源，提升食品安全治理能力。

2．彌補(bǔ)政府單一監(jiān)管不足

2013年以前，我國食品安全采取分段監(jiān)管模式，其弊端在于部門之間相互踢球，監(jiān)管真空無法覆蓋。大部制改革力圖通過整合監(jiān)管資源、消除部門權(quán)責(zé)混亂，扭轉(zhuǎn)這一局面。但目前改革過程中仍存在一些問題，“實(shí)行屬地管理原則，造成監(jiān)管混亂與盲區(qū)；食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)落后，威懾和打擊能力受限；監(jiān)督機(jī)制不夠完善，未整合多元主體力量”[2]。從媒體曝光的重大食品安全隱患來看，無論分段監(jiān)管、分塊監(jiān)管，還是部門之間、部門內(nèi)部的推諉扯皮，解決監(jiān)管問題，均需要跳出體制，放寬視野，動員包括協(xié)會在內(nèi)更多的力量，彌補(bǔ)政府單一監(jiān)管不足，才有助于更好地解決問題。

3．貫徹落實(shí)《食品安全法》的需要

從立法宗旨來看，《食品安全法》的制定，目的是“為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。從具體規(guī)定來看，也在若干條款中明確規(guī)定了社會共治的目標(biāo)和要求。如該法第三條規(guī)定，“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”。第九條第一款規(guī)定：“食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識?！背浞职l(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，落實(shí)立法宗旨和具體要求，整合社會多元的力量，有效彌補(bǔ)當(dāng)前食品安全監(jiān)管的不足，全力解決食品安全問題。

二、行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治現(xiàn)狀和存在問題

1．食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀

（1）組織體系相對健全?？傮w來看，目前食品行業(yè)協(xié)會已建立了相對健全的組織體系。從中國食品協(xié)會、中國食品工業(yè)協(xié)會、中國糖業(yè)協(xié)會等全國性、分領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會，到地方各級相應(yīng)行業(yè)協(xié)會，既有綜合性的協(xié)會，也有分領(lǐng)域的專業(yè)協(xié)會和專業(yè)委員會。組織體系的建立，使食品行業(yè)發(fā)揮自治、自律、自助等作用，有了組織基礎(chǔ)。（2）工作機(jī)制相對完善。從部分地級市尤其省級以上食品行業(yè)協(xié)會的發(fā)展來看，多數(shù)制定了協(xié)會章程，建立了代表大會、理事會、監(jiān)事會制定和財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范了入會、退會程序，明確了協(xié)會業(yè)務(wù)范圍，確立了會員的權(quán)利和義務(wù)。工作機(jī)制的完善，為協(xié)會開展活動、發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)。（3）有效發(fā)揮協(xié)會作用?；灸軌蛘ｉ_展活動，如宣傳、貫徹、執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)；開展調(diào)研活動，提出行業(yè)發(fā)展建議；參與本行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、貫徹實(shí)施、監(jiān)督，組織相關(guān)科研活動；組織會員開展行業(yè)質(zhì)量評比、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和學(xué)術(shù)交流等活動；提供培訓(xùn)、咨詢服務(wù)，開展科普活動；創(chuàng)辦期刊、網(wǎng)站，以及承辦政府有關(guān)部門委托的其他相關(guān)事項(xiàng)。（4）社會各界越來越重視協(xié)會的作用。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的快速提升，社會各界對飲食質(zhì)量的關(guān)注度越來越高；與之相對，信息傳播手段日益發(fā)達(dá)，食品公共安全事件吸引了更多的眼球。保障食品安全成為考量政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。面對這一形勢，中央提出要切實(shí)加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系。各地方政府和部門加快建立健全食品行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮協(xié)會的專業(yè)監(jiān)管作用，彌補(bǔ)政府行政監(jiān)管的不足。

2．食品行業(yè)協(xié)會存在的問題

（1）基層協(xié)會組織不夠健全。除北京、上海等少數(shù)地區(qū)外，地市級尤其區(qū)縣級以下行業(yè)協(xié)會組織不健全，很多區(qū)縣食品行業(yè)協(xié)會剛剛開始籌建或仍未開始籌建。食品生產(chǎn)、經(jīng)營小而散的特點(diǎn)，加強(qiáng)行業(yè)參與社會共治的要求更高；基層食品行業(yè)協(xié)會的功能缺失，嚴(yán)重削弱了食品行業(yè)的自治、自律能力和整體監(jiān)管水平。（2）整體入會率較低。從相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)來看，目前沒有參加任何協(xié)會的小型食品企業(yè)、門店、作坊仍然占多數(shù)；同時(shí)，有些知名大企業(yè)卻沒有加入基層食品行業(yè)協(xié)會，甚至沒有加入任何相關(guān)行業(yè)協(xié)會，這種缺位又大大降低了行業(yè)協(xié)會的影響力。尤其基層食品行業(yè)協(xié)會，入會率低，代表性差，導(dǎo)致協(xié)會作用發(fā)揮有限。（3）自治意識不強(qiáng)?！妒称钒踩ā返诰艞l規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機(jī)制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。協(xié)會發(fā)揮這一作用前提是自立、自治，在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是行業(yè)內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營單位“自愿組成”的自治組織。但現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)行業(yè)協(xié)會由政府組織成立或發(fā)起成立，在經(jīng)費(fèi)來源、人事管理、職能履行上都無法擺脫政府的影響和控制。（4）自治能力不足。目前，地市級尤其區(qū)縣級以下食品行業(yè)協(xié)會，受多種因素制約，自治能力嚴(yán)重不足。首先是經(jīng)費(fèi)不足。協(xié)會運(yùn)行經(jīng)費(fèi)一般靠財(cái)政支持或收取會費(fèi)，經(jīng)費(fèi)普遍不足或不能自主。其次是是缺少人才。受經(jīng)費(fèi)制約，專職工作人員尤其優(yōu)秀專業(yè)人才嚴(yán)重不足，多數(shù)由行政部門在職或退休人員兼任，工作隨意性強(qiáng)。再次是運(yùn)行效率低，績效評估難。多數(shù)協(xié)會仍局限于聚會、聯(lián)誼角色，對行業(yè)發(fā)展難題無法有效破解；尚未建立從收支項(xiàng)目、運(yùn)行狀況、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力、創(chuàng)新能力等方面進(jìn)行定性和定量相結(jié)合的自治能力評估制度。

三、行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治的對策建議

1．確立行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治理念

食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)，環(huán)節(jié)多，鏈條長，從種植養(yǎng)殖到生產(chǎn)加工、儲藏運(yùn)輸、銷售食用，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在安全風(fēng)險(xiǎn)。在政府監(jiān)管能力不足、治理效果不理想的情況下，需要充分動員包括職能部門、食品企業(yè)、新聞媒體、消費(fèi)者、社會公眾、行業(yè)協(xié)會等多元主體參與共治；尤其要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會內(nèi)部性、專業(yè)性的自治和監(jiān)督功能，積極參與共治，才能有效提升治理水平。只有確立這一理念，才能為行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治創(chuàng)造環(huán)境，搭建平臺。

2．搭建行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治平臺

客觀來看，食品產(chǎn)業(yè)門檻低、分布散、規(guī)模小的狀況短期內(nèi)難以改變；從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不夠，行業(yè)誠信體系建設(shè)滯后。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展和消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變，安全監(jiān)管能力相對滯后；食品安全違法犯罪成本不高，懲戒威懾力度不夠。這就需要在完善監(jiān)管體制、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、加強(qiáng)行業(yè)自律等方面下功夫，通過行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)宣傳教育，建立誠信體系，傳遞監(jiān)管壓力，使食品生產(chǎn)經(jīng)營者“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”，夯實(shí)食品安全基礎(chǔ)。

3．健全行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治機(jī)制

根據(jù)《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)，明確劃分政府職能部門和行業(yè)協(xié)會之間的職責(zé)界限，各施所長，避免職權(quán)交叉，消除監(jiān)管空白。按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》要求，健全食品行業(yè)協(xié)會運(yùn)行機(jī)制，推動協(xié)會自立、自治、自律，健康發(fā)展。積極探索政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、公眾參與、企業(yè)自律、行業(yè)自治新機(jī)制，建立多元共治體系，充分發(fā)揮多元共治作用，提升食品安全治理水平。

4．提升行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治能力

參與食品安全社會共治，在共治體系中發(fā)揮作用，關(guān)鍵仍要加強(qiáng)協(xié)會自身建設(shè)，提升協(xié)會行業(yè)自治能力。在協(xié)會章程、自治組織、選舉程序、會員權(quán)利、責(zé)任承擔(dān)、人才選拔、財(cái)務(wù)管理、活動開展、績效評估等方面建立健全運(yùn)作機(jī)制，真正有所為有所不為，在切實(shí)保障會員合法權(quán)益的同時(shí)，圍繞提升食品安全目標(biāo)，加強(qiáng)行業(yè)自律，提高食品生產(chǎn)、經(jīng)營水平。尤其在協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)層等核心人員的聘用上，要以專業(yè)人員為主，建立相應(yīng)的專家?guī)?，加?qiáng)對會員的培訓(xùn)、管理。

5．發(fā)揮行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治的專業(yè)優(yōu)勢

在技術(shù)服務(wù)方面，加強(qiáng)和相關(guān)高校、科研院所甚至是企業(yè)技術(shù)部門的溝通與協(xié)作，建立常規(guī)性的合作機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，為企業(yè)解決實(shí)際困難提供技術(shù)咨詢和技術(shù)培訓(xùn)。在智庫服務(wù)方面，要充分發(fā)揮技術(shù)、信息、資源、人才優(yōu)勢，為行業(yè)發(fā)展提供內(nèi)部管理、決策咨詢、市場信息等方面的服務(wù)。在促進(jìn)發(fā)展方面，要善于利用協(xié)會“自己人”的優(yōu)勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展?？傊?，食品行業(yè)發(fā)展的新形勢和監(jiān)管的新要求，為行業(yè)協(xié)會參與食品安全社會共治提供了新機(jī)遇。抓好這一機(jī)遇，加強(qiáng)自身建設(shè)，積極融入這一共治機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會專業(yè)性、內(nèi)部性監(jiān)督作用，必將有利于提升食品安全治理實(shí)效。

參考文獻(xiàn)：

[1]在中央農(nóng)村工作會議上的講話，2013年12月23日。

[2]黃輝.《我國食品安全大部制改革現(xiàn)狀、存在問題及對策研究——以廣東省為例》，蘇州大學(xué)，2014碩士論文.

作者:馬宗利 王平 尤曉燕 王樹東 單位:南京市食品藥品監(jiān)督檢驗(yàn)院 江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南省委組織部