中國預(yù)算績效管理發(fā)展淺談
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摘要報告中指出，要建立現(xiàn)代財政制度，規(guī)范預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?，F(xiàn)代化的財政制度是實(shí)現(xiàn)我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要推力，其中預(yù)算績效管理是現(xiàn)代化財政制度的重點(diǎn)任務(wù)之一。2018年印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，進(jìn)一步明確預(yù)算績效管理在建立現(xiàn)代財政制度中的重要作用。本文旨在追蹤中國預(yù)算績效管理的進(jìn)展及做法，從現(xiàn)階段我國預(yù)算績效管理存在的問題中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，立足國情探析解決辦法，推動現(xiàn)代化財政制度的建設(shè)。
關(guān)鍵詞預(yù)算績效管理績效評估績效監(jiān)督
一、我國預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程
自20世紀(jì)90年代公共財政學(xué)建立以來，“預(yù)算績效”的地位在公共部門日益增長，各國紛紛開展政府預(yù)算績效管理改革。在此背景下，我國在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的同時開展了對政府預(yù)算績效管理的積極探索。黨的十六屆三中全會（2003）提出建立預(yù)算績效評估體系，在財政部的領(lǐng)導(dǎo)下，開展了預(yù)算績效評估試點(diǎn)工作，開始推進(jìn)預(yù)算評估。2005年，財政部對績效評估的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充完善，提出要建立對政府部門的績效評估體系，明確績效評估的主體和方法。2009年，財政部全國統(tǒng)一的財政資金使用的績效評估辦法，這一政策的出臺標(biāo)志著績效評估在全國范圍的開展。自此，績效評估理念開始在各級政府部門確立，各部門的財政資金使用效率以及績效意識均有提高。2011年，財政部先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和《績效評估工作評估暫行辦法》。提出要將績效理念糅合進(jìn)預(yù)算制定執(zhí)行的全過程中，加強(qiáng)對預(yù)算績效評估的監(jiān)督。這些政策在很大程度上推動了預(yù)算績效在我國的發(fā)展進(jìn)程。同年，對于預(yù)算完成情況的績效管理在北京、杭州、深圳等8個省市政府部門相繼開展試點(diǎn)。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化重大問題改革的決定》進(jìn)一步完善了政府績效評估頂層設(shè)計的相關(guān)內(nèi)容。提出要創(chuàng)新績效考核機(jī)制，隨著頂層設(shè)計的不斷細(xì)化、規(guī)范化，政府績效評估在我國有了充分發(fā)展的機(jī)會。在新《預(yù)算法》中，有五項與預(yù)算管理相關(guān)的法規(guī)。首次將預(yù)算績效管理以法律形式確立，基本建立了預(yù)算績效管理架構(gòu)，為今后全面預(yù)算績效管理的實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)?！笆濉币?guī)劃（2015）提出全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，建立權(quán)責(zé)一致的財稅體系，完善相關(guān)的管理制度和法律法規(guī)，是我國全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的開始。黨的報告（2017年）提出，要建立現(xiàn)代化的、科學(xué)的財政制度。中指出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力地預(yù)算體系，全面實(shí)施績效管理。2018年9月，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱“意見”）。意見中明確提出要建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，并在具體的原則、做法、格局等方面提出了科學(xué)、合理的意見。
二、我國預(yù)算績效管理改革舉措
（一）立法先行
2014年，我國修訂了《預(yù)算法》，并從法律角度對預(yù)算績效管理作出了規(guī)定。其中第12條規(guī)定，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循講求績效和收支平衡的原則；第57條規(guī)定各級政府和部門應(yīng)對預(yù)算支出進(jìn)行績效評估；規(guī)定各級政府應(yīng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，更加關(guān)注中長期預(yù)算規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)，提高預(yù)算績效管理的可預(yù)測性和科學(xué)性。新的《預(yù)算法》以立法形式先行確定預(yù)算績效評估等問題，為預(yù)算管理改革提供法律保障，進(jìn)一步推動中國財政體制現(xiàn)代化，是對我國依法治國方針理念的貫徹與落實(shí)。
（二）逐步建立和完善預(yù)算績效管理框架
自2003年到2017年預(yù)算績效評估確定以來，我國從績效的評估時期逐步邁入預(yù)算績效的管理時期。至此，基于項目支出的預(yù)算績效在我國初具雛形，并將處于持續(xù)的擴(kuò)展與完善中。我國的績效管理包括項目支出，部門總支出，政府財政支出，中央財政轉(zhuǎn)移支付和公共財政；形成了績效目標(biāo)，績效動態(tài)監(jiān)控，績效評估流程的全面跟蹤管理；已形成中央政策、評估標(biāo)準(zhǔn)、專家智庫等資源相互補(bǔ)充的局面。2017年黨的報告提出要“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績效管理”?？冃Ч芾磉M(jìn)入到新高度，表明中國的績效管理已進(jìn)入全面實(shí)施的新時代。2018年9月的《意見》中提出了要對各級政府的收入及支出預(yù)算進(jìn)行全方位的績效管理，著力支持國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域改革；實(shí)施部門和單位的全方位預(yù)算績效管理，要對部門、單位整體及核心業(yè)務(wù)的完成效果進(jìn)行衡量。這些全面實(shí)施預(yù)算績效管理的具體舉措，對財政資金使用效率的提升、公共服務(wù)質(zhì)量的提高、加快建設(shè)服務(wù)型政府有著重要意義，是對全面實(shí)施績效管理的繼承及發(fā)展，標(biāo)志著我國的績效管理進(jìn)入了“預(yù)算績效”新時代。
（三）預(yù)算績效協(xié)調(diào)機(jī)制不斷完善
我國的預(yù)算績效已大體實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程與預(yù)算內(nèi)容的全方位覆蓋?？冃Ч芾碇鸩郊{入預(yù)算制定、實(shí)施、評估、結(jié)果應(yīng)用和監(jiān)督的全過程。其中績效評估的內(nèi)容從預(yù)算過程、預(yù)算資金兩個維度不斷擴(kuò)展，逐步樹立了“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念。預(yù)算與績效的關(guān)系越來越緊密，預(yù)算與績效協(xié)調(diào)機(jī)制逐步成熟，預(yù)算績效管理框架基本建成。預(yù)算與績效兩張皮的情況極大程度上得到了改善。我國各級政府各級部門對績效評估的結(jié)果更為重視，采取了績效評估結(jié)果公開、績效獎懲等方法，加強(qiáng)績效問責(zé)機(jī)制。但到目前為止，績效評估結(jié)果的應(yīng)用尚未達(dá)到全面覆蓋，評估結(jié)果與預(yù)算安排如何協(xié)調(diào)尚不清，這將是中國下一次預(yù)算績效管理的改革方向。
三、當(dāng)前我國預(yù)算績效發(fā)展中的問題
（一）預(yù)算績效觀念接受程度不夠高
中國的預(yù)算績效管理體系并不完善，績效管理理念接受程度不高，無法落實(shí)貫徹在預(yù)算工作的全過程中。對于預(yù)算績效的評估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及方法，因此各省各部門的評估結(jié)果不具有對比參照的合理性。預(yù)算績效應(yīng)如何從全國層面上進(jìn)行統(tǒng)一管理并能兼顧各地市經(jīng)濟(jì)、觀念的差異，仍是一個亟待解決的難題，這些問題的存在，影響了績效評估觀念在我國的被接受程度，部分人員對于績效問題敷衍應(yīng)付，工作時形式大于實(shí)際；在預(yù)算編制過程中，相關(guān)人員不能積極配合，預(yù)算目標(biāo)不嚴(yán)謹(jǐn)；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測機(jī)制不健全，預(yù)算績效結(jié)果的考核的技術(shù)手段尚不成熟。
（二）預(yù)算績效法律層面不健全
中國的預(yù)算績效管理與西方國家相比仍處于發(fā)展初期，法律法規(guī)的建設(shè)僅限于財政部門的規(guī)定，預(yù)算績效工作方法還未真正建立、績效評估標(biāo)準(zhǔn)還未統(tǒng)一。我國現(xiàn)沿用的是2014年修訂的《預(yù)算法》，雖在當(dāng)時已對預(yù)算績效管理進(jìn)行了一些修訂，但隨著預(yù)算績效管理在全國范圍的全推廣，應(yīng)根據(jù)我國各試點(diǎn)城市的實(shí)際情況，對《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算績效的部分逐步進(jìn)行修改與補(bǔ)充。預(yù)算法及實(shí)施條例對預(yù)算績效評估的主體和對象，預(yù)算績效評估的標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用和監(jiān)督缺乏明確的規(guī)定。
（三）預(yù)算績效評估機(jī)制不成熟
績效評估是預(yù)算績效管理過程中最為重要的環(huán)節(jié)之一，績效評估環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、方法的設(shè)定科學(xué)與否關(guān)系到績效評估的最終結(jié)果，關(guān)系到根據(jù)績效評估結(jié)果所做的一系列判斷與考核，因此建立一套科學(xué)有效的績效評估機(jī)制是保障預(yù)算績效管理的核心問題。我國的績效評估尚未形成全覆蓋，很多地方部門并未開展績效評估工作，對政府部門日常工作統(tǒng)一進(jìn)行定性定量打分難度大；績效評估標(biāo)準(zhǔn)及評估項目缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，評估結(jié)果全國范圍內(nèi)不具備橫向可比性；預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制有待完善，預(yù)算監(jiān)督反饋機(jī)制尚不能滿足現(xiàn)在和未來的管理需求。績效評估結(jié)果往往只停留在書面，極少有績效評估結(jié)果能夠得到實(shí)際應(yīng)用的。并且由于我國的各級政府部門的公共性、群體性，導(dǎo)致其提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的社會效益無法進(jìn)行定量的評估。此外，還缺乏績效評估和監(jiān)督機(jī)制，評估結(jié)果不能充分發(fā)揮其作用。我國的預(yù)算績效評估目前采取自評和財政部門評估相結(jié)合的方式，一些部門存在只評好的項目的情況，績效評估結(jié)果不能反映各級政府部門工作的實(shí)際情況，監(jiān)督機(jī)制不能落實(shí)到位。績效考核結(jié)果的應(yīng)用以及績效信息的披露程度不足。評估意見能否得到真正落實(shí)，被評估單位是否依照評估意見完善項目決策程序、優(yōu)化預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)，都無從知曉無從評判。
（四）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不建全
我國的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不能有效地制約有資金分配權(quán)的部門，這些部門的自由裁量權(quán)太大，很難對其進(jìn)行監(jiān)督。其次，我國審計監(jiān)督不到位，我國的審計實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，審計部門無法獨(dú)立于政府之外進(jìn)行監(jiān)督，其獨(dú)立性、公正性受到限制。此外，公眾與社會的監(jiān)督作用不明顯。盡管我國積極開展陽光政府等政務(wù)公開工作，但我國的預(yù)算公開渠道不暢通、預(yù)算執(zhí)行透明度不高等問題仍然存在，公民對預(yù)算制定等方面參與度和積極性都不高，導(dǎo)致社會監(jiān)督機(jī)制有效性較低。
四、我國預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑
我國旨在建立全方面，全過程，全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。預(yù)算績效管理的各個方面都要求我國公職人員全范圍樹立績效理念，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度和機(jī)制，不斷完善績效管理模式，優(yōu)化績效評估方法，擴(kuò)大績效評估范圍。我國預(yù)算績效發(fā)展方向在于通過各方面經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)與完善，形成具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。
（一）樹立績效觀念
要從真正意義在各級部門內(nèi)樹立績效觀念，全面貫徹實(shí)施績效評估制度，以預(yù)算執(zhí)行情況和績效結(jié)果作為資源分配的依據(jù)，既強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)的訂立，也強(qiáng)調(diào)績效考核，將績效評估落實(shí)到組織內(nèi)每一成員，創(chuàng)建過程與結(jié)果并重的預(yù)算績效評估管理思想和組織文化。具體而言，各級政府尤其是財政部門要積極開展預(yù)算績效培訓(xùn)活動，讓組織成員真正了解預(yù)算績效是什么、如何評估、以及開展預(yù)算績效的意義優(yōu)勢。此外要公示績效評估結(jié)果，在督促各部門成員提高績效意識、提高工作效率的同時接受社會的監(jiān)督與指正。
（二）加強(qiáng)預(yù)算績效的法制建設(shè)
要進(jìn)一步加強(qiáng)法律體系建設(shè)，修改、補(bǔ)充現(xiàn)有法律，使之達(dá)到與預(yù)算績效管理新要求相匹配的高度。通過完善法律制度，以立法形式統(tǒng)一預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算績效評價全過程，進(jìn)而增強(qiáng)預(yù)算過程合法化，整合績效問責(zé)制，提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提高政府效率，優(yōu)化資源配置，形成“預(yù)算終身問責(zé)機(jī)制和責(zé)任審查制度”。同時，借鑒發(fā)達(dá)國家立法方面的理論經(jīng)驗(yàn)以及部分城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動我國政府的預(yù)算績效逐步走上制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的道路。除借鑒國外城市經(jīng)驗(yàn)外，要積極總結(jié)國內(nèi)試點(diǎn)城市推行預(yù)算績效以來出現(xiàn)的問題，進(jìn)而補(bǔ)充完善《預(yù)算法》中的不足與缺漏，立足國情以國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)解決國內(nèi)問題，以先進(jìn)城市帶動落后城市。
（三）完善預(yù)算績效管理方法
各級財政部門應(yīng)積極響應(yīng)國家出臺的預(yù)算績效相關(guān)法律準(zhǔn)則，加強(qiáng)法制化管理，從項目數(shù)據(jù)庫、績效目標(biāo)制定、績效考核方法等方面對預(yù)算績效現(xiàn)行管理制度進(jìn)行進(jìn)一步的升級。一是建立數(shù)據(jù)庫，增加項目庫項目明細(xì)，將各個項目的具體要求、數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)逐一錄入項目庫。二是將績效目標(biāo)績效評估等環(huán)節(jié)量化處理，建立相關(guān)的評估系統(tǒng)，細(xì)化各項評估指標(biāo)。三是對于公共部門內(nèi)一些無精準(zhǔn)確衡量績效的工作，一方面可以采取模糊法進(jìn)行量化，另一方面，它可以相對削弱其比例，增加績效評估中可量化項目的比例。四是引入專家評審和具有準(zhǔn)入資格的第三方機(jī)構(gòu)對各級預(yù)算進(jìn)行檢查及監(jiān)督。五是升級預(yù)算信息處理系統(tǒng)，以成為績效預(yù)算更可靠地技術(shù)保障。六是提高績效管理人員業(yè)務(wù)水平，尤其重視對增強(qiáng)基層財務(wù)人員的培訓(xùn)。七是樹立結(jié)果導(dǎo)向意識，增加預(yù)算績效的科學(xué)性，重視過程的也同時要重視結(jié)果。
（四）加強(qiáng)績效評估管理
完善績效評估體系，應(yīng)以加強(qiáng)評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性為重點(diǎn)工作。當(dāng)前我國的績效評價體系以財政部門為主導(dǎo)，，距離一個科學(xué)、合理、公開的績效考核體系，還缺少公眾及第三方機(jī)構(gòu)的參與，多方參與到績效評估過程之余還應(yīng)將評價結(jié)果及時公布接受群眾的監(jiān)督。此外，有必要加強(qiáng)預(yù)算績效評估結(jié)果的應(yīng)用，評估結(jié)果應(yīng)以獎懲方式實(shí)施。預(yù)算完成情況較好的部門，在下一預(yù)算年度內(nèi)可以享受合理范圍內(nèi)的更多的財政撥款。對于預(yù)算完成情況不夠理想的部門，應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果對相關(guān)責(zé)任人開展問責(zé)工作，并對上一年預(yù)算編制中不合理的項目進(jìn)行駁回刪減。由于公共部門提供公共服務(wù)的特殊性，部分工作具有群體性無法精準(zhǔn)量化，對于無法精確評估的工作，可采取模糊評價法。
（五）實(shí)施全方位監(jiān)督
對預(yù)算績效要進(jìn)行全方位嚴(yán)格的監(jiān)督，一方面要從各級財政部門內(nèi)部對預(yù)算績效管理進(jìn)行監(jiān)督，另一方面要加強(qiáng)預(yù)算績效的外部監(jiān)督。內(nèi)部的監(jiān)督可以以加強(qiáng)對預(yù)算的審計和監(jiān)督為主。各政府部門的預(yù)算使用情況，使用是否合法合規(guī)合理，都是審計部門的重點(diǎn)審查項目。對政府預(yù)算的審計有利于各部門規(guī)范財政資金使用方法，提高使用效率，增加預(yù)算公開程度。因此，可建立對預(yù)算全過程的動態(tài)監(jiān)督與跟蹤反饋機(jī)制。預(yù)算項目完成結(jié)果和績效評價結(jié)果應(yīng)作為下一年項目預(yù)算績效的基礎(chǔ)，決定下一年的財政資金分配。還可以從增加國家監(jiān)察委員會對預(yù)算績效的監(jiān)察來完善，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的內(nèi)部外部共同監(jiān)察，對地方匯報的預(yù)算完成情況應(yīng)具體核實(shí)，防止數(shù)據(jù)造假并提高預(yù)算績效結(jié)果的真實(shí)性和透明度。根據(jù)績效評估結(jié)果，對完成情況較差的相關(guān)部門及人員實(shí)施問責(zé)與追責(zé)；進(jìn)一步強(qiáng)化各部門內(nèi)工資與績效的關(guān)聯(lián)，將績效結(jié)果納入工資增減的考核標(biāo)準(zhǔn)之中；設(shè)置獎懲機(jī)制，以激勵預(yù)算完成較好的部門及個人，同時對完成情況較差的部門施以合理處罰，以示警戒。外部監(jiān)督層面，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)群眾參與監(jiān)督以及引入第三方監(jiān)督。預(yù)算績效管理的目的就在于提高政府部門效率，增加人民滿意度，根本而言仍是以“為人民服務(wù)”為宗旨，因此公民擁有參與監(jiān)督預(yù)算過程的權(quán)力。預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)盡可能的公布于政府信息網(wǎng)絡(luò)平臺，接受群眾的審核、檢查。開放群眾參與預(yù)算制定、預(yù)算績效評估的暢通渠道，聽取各方面意見。此外，增加第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督預(yù)算績效管理，通過具有相關(guān)資質(zhì)的社會團(tuán)體、專家機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)督，讓政府工作人員和公眾了解第三方參與的必要性，增強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督的科學(xué)性、合理性、可信性。
（六）強(qiáng)化預(yù)算信息管理系統(tǒng)
信息管理系統(tǒng)是實(shí)施預(yù)算績效技術(shù)方面的必要支持，科學(xué)高效的預(yù)算信息管理必須有先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)做保障。預(yù)算執(zhí)行到評估的全過程中勢必要處理、審核各級財務(wù)部門所上報的大量信息，急需以大數(shù)據(jù)平臺為依據(jù)建立一套智能、高效的預(yù)算信息處理系統(tǒng)。預(yù)算信息管理系統(tǒng)可以提高財政部門績效評估的效率，也有利于強(qiáng)化預(yù)算績效評估結(jié)果的應(yīng)用。我國應(yīng)優(yōu)化從預(yù)算制定到審核的各個流程，在預(yù)算編制、執(zhí)行、評估、監(jiān)督全過程中引入大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)。同時要進(jìn)一步細(xì)化并補(bǔ)充預(yù)算項目庫，擴(kuò)大項目庫的涵蓋程度，提高預(yù)算制定及審核的效率，提高預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性、科學(xué)性和有效性。
作者：成璇璇 單位：河北大學(xué)政法學(xué)院行政管理專業(yè)
