政府作用社區(qū)管理論文

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一、問題的提出

隨著政府自身職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，功能定位不斷明晰，社區(qū)建設(shè)和治理中政府功能的發(fā)揮成為近年來備受關(guān)注的主題。理論上，社區(qū)服務(wù)中心這一惠民利民工程在方便解決居民實(shí)際問題、豐富居民文化生活方面應(yīng)發(fā)揮積極作用。但在實(shí)地調(diào)研時(shí)聽到的大多是居民的不滿聲音。諸如服務(wù)中心內(nèi)部娛樂設(shè)施的實(shí)際使用較少、社區(qū)服務(wù)偏向于業(yè)務(wù)辦理而疏于日常社區(qū)娛樂開展等問題較多被提到，而資金來源困難是產(chǎn)生諸多問題的主要原因。這不禁產(chǎn)生疑問，由區(qū)政府作為試點(diǎn)并投資建設(shè)的社區(qū)服務(wù)中心，為何會(huì)存在資金來源困難問題？如果社區(qū)是自治性組織，政府與自治組織之間的關(guān)系該如何把握、如何有效為其提供服務(wù)并監(jiān)管？如何來保障政府對(duì)于自治組織的引導(dǎo)？在當(dāng)代政府職能轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府在社區(qū)服務(wù)中應(yīng)扮演什么角色？

二、政府的三種角色

通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)各國的社區(qū)管理的體系往往都是由政府、社區(qū)民眾、社區(qū)服務(wù)組織三部分組成。其中，社區(qū)管理的組織者基本由政府擔(dān)任，社區(qū)管理的參與者則是有民眾組成，社區(qū)服務(wù)組織則往往作為社區(qū)管理的提供者。正是基于三種主體扮演著不同的角色，因此他們?cè)谏鐓^(qū)管理與社區(qū)服務(wù)中承擔(dān)著不同的任務(wù)。政府、社區(qū)民眾以及社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間不同的合作方式也決定了現(xiàn)代社區(qū)管理模式的差別。作為社區(qū)管理的組織者的政府，承擔(dān)著宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，規(guī)劃的職能。由于政府本身作為行政機(jī)構(gòu)，如古德諾在《政治與行政》一書中提到的，存在著“國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行功能”因此一方面政府要提供或支持社區(qū)服務(wù)，另一方面需要引導(dǎo)社區(qū)居民，確保其各項(xiàng)政治權(quán)利得到落實(shí)。政府對(duì)社區(qū)的參與或控制程度以及政府關(guān)于社區(qū)的公共政策、發(fā)展規(guī)劃，決定了社區(qū)管理模式是政府主導(dǎo)模式、社區(qū)自治模式，還是混合模式。由此可以看出，政府在社區(qū)管理中起著獨(dú)特的作用。基于政府社區(qū)管理模式的不同，我們不難提出一個(gè)問題，政府主導(dǎo)、社區(qū)自治或是混合模式這三種現(xiàn)存的模式，哪一種是適合當(dāng)今中國政府職能轉(zhuǎn)型時(shí)期國情的模式？到底政府在社區(qū)服務(wù)提供過程中應(yīng)該是一個(gè)怎樣的角色？

三、現(xiàn)存問題

要權(quán)衡三種模式以找準(zhǔn)政府角色定位，首先需要清楚的是：在現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)中面臨的主要問題是什么。圍繞問題的分析和解決，政府的參與才有的放矢，參與的程度才便于衡量。

1.居民需求——更加多樣

隨著我國不斷發(fā)展,人民生活水平也隨之提高、消費(fèi)觀念等都產(chǎn)生了巨大的變化。特別是隨著住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)制度改革的深入,居民與社區(qū)之間的冠以日益金緊密。居民對(duì)于現(xiàn)代社區(qū)的需求也更加多樣化。在調(diào)研時(shí)看到，一些社區(qū)內(nèi)設(shè)有音樂室、棋牌室、健身房等娛樂設(shè)施。理論上中心可滿足人們廣泛的社會(huì)參與需求。但是在參觀時(shí)發(fā)現(xiàn)，許多如跑步機(jī)、臺(tái)球案等設(shè)施雖購置多年卻仍是嶄新的，很難看出其被多次使用。有些物品如鋼琴并不適合該小區(qū)居民日常娛樂。在調(diào)研時(shí)也了解到，由于設(shè)備維護(hù)資金龐大，現(xiàn)階段服務(wù)中心內(nèi)部諸多活動(dòng)室只對(duì)團(tuán)體開放，多數(shù)居民也表示從未使用過中心內(nèi)設(shè)施。

2.社區(qū)服務(wù)——側(cè)重業(yè)務(wù)而疏于服

務(wù)隨著社區(qū)服務(wù)理念的回歸和便民利民的考慮，各地相繼開展以整合社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目為特點(diǎn)的“一站式服務(wù)”。這種做法對(duì)于縮短居民辦事時(shí)間、減少居民出行麻煩、提高日常業(yè)務(wù)辦理效率等方面發(fā)揮積極作用。建昌道社區(qū)服務(wù)中心一樓辦事大廳在多次走訪時(shí)，前來辦理業(yè)務(wù)的居民絡(luò)繹不絕，這也證實(shí)了這種“一站式服務(wù)”確實(shí)在實(shí)際生活中發(fā)揮重要影響。同時(shí)，也與中心二樓娛樂設(shè)施的疏于使用形成了鮮明的對(duì)比。在所見到的進(jìn)入服務(wù)中心的居民，絕大多數(shù)是去辦理業(yè)務(wù)的。少數(shù)去二樓的居民也是去社區(qū)醫(yī)院尋求治療。設(shè)施使用申請(qǐng)的不便甚至導(dǎo)致了“娛樂也不去中心里娛樂”這種看法。是“不想”還是“不能”？這種“一站式服務(wù)”是否偏重于對(duì)業(yè)務(wù)的辦理，或者說只側(cè)重于政府職能的發(fā)揮，而缺少對(duì)于居民日常生活?yuàn)蕵沸枰目紤]？政府在履行其服務(wù)職能的同時(shí)是否存在著某種程度的“缺失”？

四、政府在社區(qū)管理中的角色定位

通過對(duì)政府在社區(qū)服務(wù)中所存在的問題的分析，并結(jié)合現(xiàn)今狀況，不難總結(jié)出產(chǎn)生諸多現(xiàn)象的根源。隨著自身職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府正尋求一條有序的從一些領(lǐng)域退出直接參與、轉(zhuǎn)為以引導(dǎo)和監(jiān)督為主要功能的有效方式。而以建昌道社區(qū)服務(wù)中心為例在社區(qū)管理中所產(chǎn)生的一系列問題，正是這種在轉(zhuǎn)型和探索時(shí)期不可避免的狀況。政府該參與什么，參與多少？這個(gè)問題反映了政府在當(dāng)今公共管理中的困局。一方面，政府尋求降低在一些領(lǐng)域的參與程度。另一方面，“有事找政府”的這一深入人心的理念又促使政府難于抽身。而如果過度強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的各個(gè)領(lǐng)域都存在直接責(zé)任，“不僅加重了政府工作的負(fù)擔(dān)，而且也容易使本來存在于各社會(huì)主體之間的對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體與政府的對(duì)抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)的沖突，而且會(huì)使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項(xiàng)的權(quán)力資源。”如果就目前社區(qū)自我組織和管理能力還很薄弱的中國來說，似乎這種“不放手”不無一定道理。政府作為社區(qū)建設(shè)和管理的主體之一，有義務(wù)也有能力承擔(dān)起對(duì)于社區(qū)自治的引導(dǎo)和培訓(xùn)功能。但是政府不能永遠(yuǎn)在社區(qū)管理與服務(wù)中扮演主體角色。社區(qū)組成的主體、參與與建設(shè)的主體都應(yīng)該是社區(qū)居民。關(guān)鍵是政府如何形成完善的市場(chǎng)機(jī)制、成熟的公民社會(huì)以解決政府職能調(diào)整后社會(huì)的接管問題，如何合理退出，這是如何培育成熟的社會(huì)自治、合理進(jìn)行政府定位所要面臨和解決之處。

1.服務(wù)的提供——鼓勵(lì)社會(huì)多方的參與

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)管理中重要的方面，現(xiàn)階段也存在一些公共服務(wù)到底應(yīng)由哪些相應(yīng)的主體提供這一方面的不明確。但現(xiàn)在的問題不僅僅是由誰供給公共服務(wù)的問題，而是如何有效培育市場(chǎng)以及公民社會(huì)力量的問題，以及對(duì)于另外兩種主體，政府的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管作用如何有效發(fā)揮的問題。政府公共服務(wù)的提供都是針對(duì)公共需求的滿足。在保證服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率的前提下，完全可以探索新的供給模式，并非由政府成為單一供給主體?？梢砸龑?dǎo)社會(huì)其他力量參與其中，而政府在把經(jīng)營權(quán)與供給權(quán)交給社會(huì)時(shí)，其責(zé)任并不因此結(jié)束。政府也許不再直接提供服務(wù)，但仍然要在監(jiān)管、提供保障等方面發(fā)揮作用。美國政府社區(qū)服務(wù)的提供有很多值得我們借鑒之處。在社區(qū)衛(wèi)生方面，回收廢品成績(jī)最佳的西雅圖市把它的成功部分歸功于街坊的志愿服務(wù)隊(duì)隊(duì)長，這些人幫助他們的鄰居想出辦法在路邊人行道進(jìn)行廢品回收；在社區(qū)治安方面，舊金山利用社區(qū)委員會(huì)形式，通過志愿調(diào)解人員來平息那些常常產(chǎn)生暴力事件的日常爭(zhēng)端；在醫(yī)療保健方面，基于“慢性病的醫(yī)療保健需要一種根植于社區(qū)、家庭和朋友意義上的、愛撫的反應(yīng)”這樣一種理念，到家庭住所提供醫(yī)療保健的服務(wù)迅速發(fā)展。

2.責(zé)任的明確——做好社區(qū)管理模式的選擇

對(duì)于社區(qū)和居委會(huì)的定性也極為重要。居委會(huì)是不是一級(jí)政府？這是一個(gè)容易產(chǎn)生混淆的問題。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)的定位決定了它不具有一級(jí)政府應(yīng)有的功能，其基本職責(zé)就是為社區(qū)居民服務(wù)。但是，居委會(huì)應(yīng)不應(yīng)該以政府的方式加以運(yùn)行和管理？在這一方面存在著不同的爭(zhēng)論。不同的人擁有不同的看法，對(duì)于居委會(huì)能否當(dāng)成權(quán)力機(jī)構(gòu)，能否將權(quán)力實(shí)化等擁有不同的看法，但是我們可以看到，居委會(huì)管理和運(yùn)作方式的選擇，直接關(guān)系到政府的一些工作可不可以下放到社區(qū)來這一問題，也是政府在社區(qū)管理中定位的依據(jù)。具體哪種模式在實(shí)踐當(dāng)中更為有效，可能需要具體問題具體分析，并不一定要在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下執(zhí)行。目前的行政架構(gòu)以“二級(jí)政府，三級(jí)管理”為主，在當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)下，如果強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理的自治性，就要明確自治組織對(duì)于政府在社區(qū)工作的開展僅僅發(fā)揮協(xié)助性作用，這種協(xié)助也只限于一般工作的開展。在社區(qū)服務(wù)中心一樓綜合服務(wù)大廳參觀時(shí)看到，業(yè)務(wù)的辦理限于社保、老齡、衛(wèi)生、計(jì)生等方面，而有關(guān)民政、司法等工作需要每周固定的時(shí)間區(qū)政府有關(guān)部門到社區(qū)開展。而如果強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理應(yīng)采取政府化的模式，就應(yīng)該重視是否充分發(fā)揮了街道的法理性權(quán)威。在現(xiàn)實(shí)中我們看到：政治法律對(duì)于街道法定的功能定位是一種制度保證，但其自身缺乏必要權(quán)力的支撐，權(quán)力虛空、管理事項(xiàng)蕪雜，至使其存在的合理性遭受質(zhì)疑。如何真正消減、轉(zhuǎn)化行政機(jī)構(gòu)不必要的職能，強(qiáng)化應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能，涉及法律的調(diào)整和變更。無論采取哪種管理方式，其共同點(diǎn)都是要明確居委會(huì)的職權(quán)責(zé)任，從而明確政府在社區(qū)管理中的角色定位。如果居委會(huì)被賦予了不應(yīng)有的職能和權(quán)力，承擔(dān)起本來不該承擔(dān)的職責(zé)，就可能導(dǎo)致社區(qū)組織過多地干預(yù)居民的生活，使公共權(quán)力滲透到人們的私生活領(lǐng)域，由此而引起糾紛。同時(shí)政府雖然減輕了負(fù)擔(dān)，也容易產(chǎn)生工作人員散漫、不作為等現(xiàn)象。這將直接影響社區(qū)管理和服務(wù)的良好實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

對(duì)一些社區(qū)服務(wù)中心調(diào)研后一些實(shí)際問題的發(fā)現(xiàn)與思考，對(duì)政府在社區(qū)管理中的角色定位進(jìn)行了探討，試圖尋找社區(qū)居民自身對(duì)于管理與服務(wù)的需要，并以此為依據(jù)對(duì)于政府的角色定位提供了一些建議。在社會(huì)和政府職能轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何有效的做到政府職能的重新構(gòu)建是一個(gè)還需深入、全面分析的問題，在政府主導(dǎo)的同時(shí)，居民、服務(wù)機(jī)構(gòu)等各種社會(huì)力量的參與同樣至關(guān)重要。在社區(qū)管理中我們可以借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)今中國國情與地方發(fā)展情況，因地制宜，找準(zhǔn)政府角色定位，真正做到社區(qū)管理與服務(wù)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

作者：鄭宗鵬 單位：南開大學(xué)