土地治理下改革方向和發(fā)展趨勢

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土地制度是國家基礎(chǔ)性制度，新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）的立法精神反映了國家土地治理的改革大勢和發(fā)展要求，值得深入研討。

一、嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益

新《條例》不僅針對新《土地管理法》有關(guān)嚴(yán)格土地管理的規(guī)定細化了措施，還把中央近期關(guān)于深化土地制度改革、加強土地監(jiān)督管理的決策部署及時寫進法規(guī)，為法律落地實施奠定了基礎(chǔ)。進一步從嚴(yán)保護耕地。新《土地管理法》按照中央關(guān)于實行最嚴(yán)格的耕地保護制度的要求，修訂了耕地保護規(guī)定，包括把耕地質(zhì)量不降低與數(shù)量不減少一起納入省級政府耕地保護責(zé)任、將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田、涉及占用永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、禁止通過擅自調(diào)整縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批等。在此基礎(chǔ)上，新《條例》細化和補充了有關(guān)規(guī)定。一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。首次從法規(guī)層面提出國家對耕地實行特殊保護，嚴(yán)守耕地保護紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地；耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等。二是嚴(yán)格耕地質(zhì)量管理。首次從法規(guī)層面規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法對建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強化省級政府保護耕地的責(zé)任。首次從法規(guī)層面明確耕地保護的責(zé)任主體是省級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責(zé)任人；省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)分解下達，落實到地塊。四是建立耕地保護補償制度。首次從法規(guī)層面明確國家建立耕地保護補償制度，具體辦法和實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有核心提示新修訂的《土地管理法實施條例》在現(xiàn)行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴(yán)守耕地和生態(tài)紅線、擴大集體土地權(quán)能、有序下放土地審批權(quán)等熱點問題，進一步明確了制度邊界，強化了法律責(zé)任。本文在對此進行分析的基礎(chǔ)上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國土地治理的改革方向和發(fā)展趨勢，進行了深入思考。關(guān)部門規(guī)定。進一步從嚴(yán)保護生態(tài)環(huán)境。新《土地管理法》通過“建立國土空間規(guī)劃體系”這一制度性規(guī)定，來體現(xiàn)對嚴(yán)格保護生態(tài)環(huán)境的要求。新《條例》增設(shè)“國土空間規(guī)劃”專章，對落實“多規(guī)合一”進一步作出具體規(guī)定。一是賦予規(guī)劃效力，規(guī)定“土地開發(fā)、保護、建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行”。二是明確規(guī)劃任務(wù)，規(guī)定“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求”，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實“三條控制線”。三是嚴(yán)格用地要求，規(guī)定“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)?！?。四是統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)管，規(guī)定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實行土地管理全流程信息化管理，對土地利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測”。進一步從嚴(yán)維護農(nóng)民土地權(quán)益。在新《土地管理法》修訂內(nèi)容基礎(chǔ)上，新《條例》重點從兩個方面入手，切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益。一是進一步細化土地征收程序。增加征收土地預(yù)公告制度，明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求；征收土地申請批準(zhǔn)后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協(xié)議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是切實保障農(nóng)民宅基地權(quán)益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，明確規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對一些地方存在侵犯農(nóng)民宅基地合法權(quán)益現(xiàn)象，新《條例》強調(diào)依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護，并作出了禁止性規(guī)定。進一步從嚴(yán)處理違法用地。新《條例》加大了對破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時用地”處罰。在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的，責(zé)令限期拆除，并按占用面積處土地復(fù)墾費5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉(zhuǎn)讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅決遏制違法用地行為。

二、適度擴大集體土地權(quán)能，有序下放土地審批權(quán)

新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權(quán)賦能為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗，通過修改完善法律予以復(fù)制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補充完善了相關(guān)規(guī)定，推動新法落地實施。推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，新《條例》進一步明確了入市交易規(guī)則、責(zé)任主體和保障實施。一是明確土地界址、面積、用途、開發(fā)建設(shè)強度等入市條件，并會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護等要求。二是明確編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，應(yīng)當(dāng)載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容。三是明確依據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用者。四是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者的權(quán)利義務(wù)。五是進一步規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押等二級市場。保障農(nóng)村必要的建設(shè)用地。新《土地管理法》通過各項舉措，擴大了農(nóng)村建設(shè)用地供應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，新《條例》結(jié)合國土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌保障農(nóng)村經(jīng)營和農(nóng)民居住必要的新增用地。在農(nóng)村經(jīng)營方面，新《條例》規(guī)定，“國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途”，“鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。在農(nóng)民居住方面，新《條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定，安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求”。下放和精簡建設(shè)用地審批事項。在新《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級人民政府批準(zhǔn)的征地報國務(wù)院備案等規(guī)定基礎(chǔ)上，新《條例》進一步采取措施，優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。一是明確下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，規(guī)定“不涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。二是合并辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。三是簡化建設(shè)用地報批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設(shè)用地報批“一書四方案”予以合并，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請。四是明確審查重點，規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點審查是否符合國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還包括占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補劃可行性；土地征收方案應(yīng)當(dāng)重點審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級，規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，不再“逐級”上報審批。六是下放征地補償安置方案的決定權(quán)，規(guī)定土地征收方案批準(zhǔn)后，對于個別未達成征地補償安置協(xié)議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實施。這意味著由國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收方案不再報國務(wù)院裁決，以進一步提高工作效率，并壓實地方政府征地補償安置的主體責(zé)任。七是落實宅基地簡化審批的程序和權(quán)限。

三、正確把握國家土地治理的改革方向和發(fā)展要求

堅持社會主義土地公有制，發(fā)揮中國特色土地制度優(yōu)勢。憲法規(guī)定，我國社會主義土地公有制包括城市土地國家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。城市社會化大生產(chǎn)和統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理的客觀需要，決定了城市土地應(yīng)當(dāng)實行國有制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性決定了只需進行一定程度的社區(qū)合作，過高的公有化反而會降低生產(chǎn)效率。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是農(nóng)村中大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，客觀上產(chǎn)生了進一步聯(lián)合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應(yīng)當(dāng)強化、實化。我國在城市和農(nóng)村實行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產(chǎn)力發(fā)展所決定的，是保障社會穩(wěn)定、提升治理能力所必需的。堅持社會主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉(xiāng)土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅持在用途管制基礎(chǔ)上發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設(shè)用地?zé)o序擴張、閑置低效，既是市場體系不完善、地價調(diào)節(jié)不充分的結(jié)果，也是用途管制乏力、政府監(jiān)管缺失的表現(xiàn)。使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用，是經(jīng)濟體制改革的總目標(biāo)，同樣也是土地制度改革的總目標(biāo)。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，目的就是通過推進土地要素市場化配置和擴大地方用地自主權(quán)，促進用地節(jié)約集約，盤活“沉睡”的土地資產(chǎn)；另一方面，著力強化國土空間規(guī)劃和用途管制，目的就是規(guī)范土地市場秩序，維護土地利用的社會整體利益。市場配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴(yán)相濟，是未來深化土地制度改革的總方向。堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護紅線。糧食安全是“國之大者”，耕地保護是土地管理的首要任務(wù)。我國雖已實現(xiàn)了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護耕地更加緊要。2021年中央一號文件強調(diào)，采取“長牙齒”的措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。與此同時，面臨全球氣候變化和我國生態(tài)環(huán)境赤字增大，堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展，持續(xù)推進生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)、筑牢生態(tài)安全屏障體系，成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。這是新《土地管理法》和新《條例》進一步從嚴(yán)保護耕地和生態(tài)環(huán)境的時代背景。堅持平等保護城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動。改革開放以來，土地制度的改革和調(diào)整，核心是土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，重點是在堅持土地公有制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)。用益物權(quán)的創(chuàng)制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進稀缺資源的優(yōu)化配置，提高土地利用效益；可以統(tǒng)籌稀缺資源利用的利益平衡，促進社會公平。針對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不平等問題，要在深化城鎮(zhèn)國有土地“兩權(quán)分離”改革的同時，著力探索農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推動城鄉(xiāng)土地要素公平交換和有序流動，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。堅持處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，夯實農(nóng)村社會穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民與土地結(jié)合得好不好，事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保障和農(nóng)村社會穩(wěn)定，是衡量改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不是要放棄政府責(zé)任，退回到小農(nóng)經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是獨立的市場主體，又是基層社會組織，有明確的社區(qū)邊界，僅靠產(chǎn)權(quán)交易無法實現(xiàn)對相關(guān)利益主體間復(fù)雜的經(jīng)濟社會關(guān)系的合理調(diào)節(jié)，需要政府給予必要的統(tǒng)籌和引導(dǎo)。農(nóng)村土地制度改革要在堅持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，著力完善用途管制、市場配置、收益共享、持續(xù)發(fā)展機制，不斷提升土地治理能力和治理水平。

作者:董祚繼 程雅淇單位:中國科學(xué)院大學(xué)國家土地科學(xué)研究中心 中國科學(xué)院大學(xué)