土地管理法下公路建設(shè)征地拆遷淺析
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摘要:征地拆遷是制約公路工程建設(shè)的主要環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。為解決寧夏地區(qū)公路建設(shè)征地拆遷當(dāng)前存在的問(wèn)題，服務(wù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)新形勢(shì)下的交通發(fā)展大局。通過(guò)對(duì)“1011項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃”調(diào)研，結(jié)合新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》解讀和剖析實(shí)際征拆工作中的存在的問(wèn)題，提出了解決方法，為其他地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)提供參考和借鑒。
關(guān)鍵詞:公路工程;土地管理;征地拆遷;解決對(duì)策
公路建設(shè)在帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用，“要想富，先修路”成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的共識(shí)。2019年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，明確提出本世紀(jì)中葉全面建成人民滿意、保障有力交通強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，為了下好寧夏交通運(yùn)輸“先手棋”，按照構(gòu)建“區(qū)內(nèi)暢通、周邊聯(lián)通、全國(guó)融通”的綜合交通體系要求，寧夏地區(qū)積極發(fā)展綠色交通建設(shè)，截止2020年，全年完成公路建設(shè)2220km，公路和高速公路通車?yán)锍谭謩e達(dá)到3．66萬(wàn)km、1788km，公路網(wǎng)密度55m2，高于全國(guó)平均水平。另一方面隨著公路建設(shè)項(xiàng)目投資的逐步增大，受國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、耕地保護(hù)和被征地農(nóng)民法律意識(shí)的提升等影響，土地及附著物的占用補(bǔ)償和公路建設(shè)所涉管線遷改工作成為公路建設(shè)的制約因素。此外，征地拆遷工作涉及公路、國(guó)土、林業(yè)、測(cè)繪、電力、通信、供水、石油天然氣等行業(yè)，覆蓋面廣，政策性強(qiáng)。因此，能否順利、盡早開展征地拆遷的工作，為公路建設(shè)“掃清障礙”成為公路建設(shè)主管(建設(shè))單位關(guān)注的重點(diǎn)。當(dāng)前眾多學(xué)者從不同角度對(duì)征地拆遷開展了積極有效的研究。在征地拆遷制度和方法探索方面，聶雙成等以甘肅省高速建設(shè)為例，深刻剖析了征地拆遷過(guò)程中存在的急不可耐、失信于人、利益驅(qū)動(dòng)、方法簡(jiǎn)單等原因，提出了“公平、包容、公信、責(zé)任”的和諧拆遷的工作原則;李曉東等分析了公路基本建設(shè)征地拆遷的特點(diǎn)、政策和管理工作中存在的問(wèn)題，提出了建立多元化補(bǔ)充機(jī)制和強(qiáng)化監(jiān)督的一系列舉措;黃水泉等分析了征地既是公路建設(shè)的需要，又是影響農(nóng)民生存依托這一矛盾問(wèn)題，介紹了廣梧高速公路建設(shè)中已實(shí)施的和諧征拆模式的創(chuàng)新做法;楊芳等從財(cái)務(wù)跟蹤審計(jì)的角度，為改進(jìn)和提高征地拆遷工作提供了借鑒。隨著國(guó)家結(jié)合土地利用總體規(guī)劃陸續(xù)修訂了《關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2020年1月1日施行)等一批法律法規(guī)，對(duì)征地拆遷工作提出了新的要求。而當(dāng)前對(duì)征地拆遷的研究針對(duì)新形勢(shì)、新環(huán)境、新要求下的征地拆遷工作鮮有研究。本文以寧夏地區(qū)高速公路、國(guó)省干道建設(shè)實(shí)際為例，剖析了當(dāng)前征地拆遷存在的問(wèn)題，提出切實(shí)可行的解決對(duì)策。
1公路項(xiàng)目新征地政策簡(jiǎn)介
新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》于2020年1月1日起實(shí)施，該法律修改完善了土地征收程序，對(duì)征地拆遷工作提出了更高的要求。
1．1土地征收公共利益范圍的界定
出于公共利益需要，新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條列舉了可依法實(shí)施征收的六種情況，如公益事業(yè)、保障性安居工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其中，我們所說(shuō)的公路建設(shè)項(xiàng)目即術(shù)語(yǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一類別。
1．2規(guī)范土地征收制度和程序
新《土地管理法》中進(jìn)一步保障了農(nóng)民權(quán)益。首先，對(duì)土地征收的“公共利益”范圍進(jìn)行明確界定，避免征地權(quán)濫用;其次從征地啟動(dòng)公告、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告審查、征地補(bǔ)償安置公告等流程進(jìn)行規(guī)范。對(duì)此，寧夏回族自治區(qū)自然資源廳也以專門制定了加強(qiáng)和規(guī)范集體土地征收工作的文件，對(duì)區(qū)內(nèi)集體土地征收管理工作進(jìn)行了梳理和規(guī)范。
1．3高度重視和保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益
以法律明文的形式，明確了補(bǔ)償原則，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。此外，2020年之前的征地補(bǔ)償辦法是采用年產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行核算，征地補(bǔ)償主要是旱耕地、水澆地等各類土地補(bǔ)償費(fèi)、被拆遷農(nóng)戶安置補(bǔ)助費(fèi)、玉米小麥等各類作物為主的青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物。而新《土地管理法》，充分考慮被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，在老辦法的基礎(chǔ)上增加住宅補(bǔ)償費(fèi)用和社會(huì)保障費(fèi)用，采用區(qū)片綜合地價(jià)的方法進(jìn)行核算。依據(jù)政府關(guān)于鼓勵(lì)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)文件精神，公路建設(shè)項(xiàng)目辦理先行用地手續(xù)和建設(shè)用地手續(xù)時(shí)，必須要提供人社主管單位提供的《被征地農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)情況審核意見的報(bào)告》。
1．4優(yōu)化征地程序，“先批后征”改為“先征后批”
改革土地征收程序，將“兩公告一登記”改為調(diào)查、評(píng)估、公告、聽證、登記、協(xié)議“六部曲”。新土地管理法第四十七條規(guī)定，“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?？h級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會(huì)情況修改方案……相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地”。據(jù)此，2020年后新實(shí)施的公路項(xiàng)目均要在土地征收前開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由自然資源主管部門組織公安、林業(yè)和草原、交通運(yùn)輸、紀(jì)檢、審計(jì)等部門共同審查通過(guò)后，方可發(fā)布土地征收安置補(bǔ)償公告。從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估角度來(lái)看，公路項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是預(yù)防和解決征地拆遷補(bǔ)償及移民安置風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。
1．5實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)
將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。兩字之差意味著耕地保護(hù)制度收嚴(yán)。新《土地管理法》明確規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。
2公路項(xiàng)目征地拆遷現(xiàn)狀及原因
2020年是寧夏地區(qū)交通建設(shè)領(lǐng)域負(fù)重拼搏的一年，在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的需求下，以交通項(xiàng)目建設(shè)為抓手，著力擴(kuò)大有效投資，權(quán)力做好關(guān)鍵的征地拆遷工作，保障全區(qū)交通“1011項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃”順利實(shí)施(“1011”項(xiàng)目指全區(qū)公路建設(shè)續(xù)建、新建、擬建高速公路10條，普通國(guó)省干線公路1000km，農(nóng)村公路1000km)。通過(guò)調(diào)研，現(xiàn)就G85銀昆高速公路(寧夏境)太陽(yáng)山開發(fā)區(qū)至彭陽(yáng)(寧甘界)段PPP項(xiàng)目、國(guó)道341線黑城至海原段項(xiàng)目等一批高速、國(guó)省干道項(xiàng)目征地拆遷工作的存在如下問(wèn)題。
2．1現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能滿足征地拆遷實(shí)際
新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十八條明確提出了確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容、方式和時(shí)間，即由省、自治區(qū)、直轄市參考近年來(lái)社會(huì)發(fā)展水平、土地產(chǎn)值及供求關(guān)系等因素，以公布區(qū)片綜合地價(jià)的方式確定征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)間上規(guī)定應(yīng)至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。但是當(dāng)前征地補(bǔ)償參考執(zhí)行2015年發(fā)布的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，附著物拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行各市縣出臺(tái)并公布實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，而全區(qū)各市縣區(qū)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大多是2013年前后公布實(shí)施的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)有拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)當(dāng)前征地拆遷實(shí)際，與現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和周邊省、市差異性較大，執(zhí)行起來(lái)阻力較大，迫切需要新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，新《土地管理法》在實(shí)施過(guò)程中，在涉及征地安置補(bǔ)償公告、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等有關(guān)流程細(xì)節(jié)方面，尚沒(méi)有統(tǒng)一要求，部分基層單位尤其是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)新辦法中的要求理解不一致，在實(shí)施過(guò)程中存在疑慮和擔(dān)憂，一定程度上造成征地拆遷和土地報(bào)批工作進(jìn)度緩慢。
2．2公路設(shè)計(jì)不充分不全面影響征地拆遷工作
主要有五方面原因:(1)測(cè)設(shè)計(jì)對(duì)公路建設(shè)用地、附溝渠路用地等調(diào)查設(shè)計(jì)的不細(xì)致，不全面，設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)期反復(fù)征地，造成了被征收對(duì)象的抵觸;(2)部分路段主線與輔路之間產(chǎn)生很少的夾角地、條形地及邊角地，因附溝渠路困難，影響正常耕種，被征收對(duì)象要求全部征收，常常給征地工作造成困擾，這個(gè)問(wèn)題在公路建設(shè)項(xiàng)目中較為普遍;(3)現(xiàn)行設(shè)計(jì)上對(duì)征地面積的認(rèn)定以GPS投影面積為準(zhǔn)，而我區(qū)中南部地區(qū)地形較為復(fù)雜，多以山地、坡地為主，征地丈量統(tǒng)計(jì)誤差較大，給現(xiàn)場(chǎng)征地工作及征地補(bǔ)償協(xié)議的簽訂造成一定的困難，這個(gè)問(wèn)題在寧夏中南部各縣(市)的公路建設(shè)項(xiàng)目中也較為普遍。(4)對(duì)房屋拆遷定量定性不準(zhǔn)，數(shù)量統(tǒng)計(jì)缺乏整體性和現(xiàn)實(shí)性考慮，只對(duì)路線占用范圍內(nèi)的建筑面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，忽略了路線外毗鄰構(gòu)筑物的統(tǒng)計(jì)。比如設(shè)計(jì)路線占用農(nóng)戶居住的主房而未將附屬房屋統(tǒng)計(jì)在內(nèi);設(shè)計(jì)路線占用農(nóng)戶部分院落，未占用的房屋因距離公路較近存在安全隱患而未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)征拆認(rèn)定評(píng)估操作困難，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用超出概算子目。(5)從公路現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)設(shè)計(jì)周期較長(zhǎng)，保密措施不到位。土地報(bào)批時(shí)間周期長(zhǎng)，導(dǎo)致沿線群眾“搶栽、搶建、搶種”現(xiàn)象嚴(yán)重，附著物補(bǔ)償費(fèi)用與設(shè)計(jì)嚴(yán)重不符，補(bǔ)償費(fèi)大幅度增加。而且對(duì)于搶建搶種和惡意阻擋施工的，處理手段單一、過(guò)于松軟，從實(shí)際工作來(lái)看，近年來(lái)?yè)尳〒尫N之風(fēng)盛行，影響工程建設(shè)。
2．3超高壓、特高壓輸電線路遷改停電難度大
如1000kV及以上特高壓輸電線路、±800kV及以上直流輸電線路遷改停電要提前1年擬定停電計(jì)劃，并通過(guò)國(guó)網(wǎng)寧夏電力有限公司調(diào)度部門報(bào)國(guó)家電網(wǎng)公司批準(zhǔn)。此外，如考慮電力線路施工圖設(shè)計(jì)、遷改路徑規(guī)劃批復(fù)、圖紙審查批復(fù)、遷改占地協(xié)調(diào)、施工準(zhǔn)備及組織等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要在擬定的計(jì)劃停電時(shí)間內(nèi)完成停電遷改前的所有工作，難度很大，必須從遷改原則、技術(shù)要求、注意事項(xiàng)等方面入手，實(shí)行嚴(yán)格的全過(guò)程管理。
2．4部分路政管理資料缺失，影響征地拆遷工作
高速公路、國(guó)省干道路政管理資料不齊全，主要是公路用地界線不清，公路紅線控制區(qū)內(nèi)管線、各類附著物不清，對(duì)后續(xù)的土地報(bào)批和征地拆遷造成了較大的影響。
3加快公路建設(shè)征地拆遷工作對(duì)策
3．1完善征地拆遷制度，及時(shí)更新拆遷標(biāo)準(zhǔn)
(1)善征地程序。制定征地拆遷工作方案，及時(shí)發(fā)布啟動(dòng)公告。在征地拆遷前，要認(rèn)真履行征地拆遷“兩公告一公示”制度，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑告知被征地農(nóng)民，建立完善征地聽證制度，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(2)建議主管部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等規(guī)定，按照被征土地所承載的農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)安置成本合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(3)充分考慮被拆遷戶家庭情況，對(duì)智障人員、無(wú)保戶、低保戶等失地農(nóng)民建立長(zhǎng)效的保障機(jī)制。妥善安置被征地農(nóng)民及拆遷戶。
3．2建立健全地方政府全面負(fù)責(zé)的征地拆遷協(xié)調(diào)機(jī)制，提高工作效率
主動(dòng)與市縣(區(qū))溝通協(xié)商建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在項(xiàng)目建設(shè)中，公路建設(shè)各方主動(dòng)向地方政府匯報(bào)，爭(zhēng)取地方政府的大力支持，及時(shí)成立征地拆遷專班和協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定詳實(shí)工作方案，暢通信息渠道，發(fā)揮各方的主動(dòng)性和積極性，定期或不定期地召開專題聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)，及時(shí)有效解決工程建設(shè)存在的阻擋工問(wèn)題和越級(jí)上訪等突發(fā)事件。3．3加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，做好保密工作在項(xiàng)目可研、勘查設(shè)計(jì)階段直至征地拆遷實(shí)施階段，與設(shè)計(jì)人員簽訂保密協(xié)議，嚴(yán)守秘密，確保線路走向、分布情況不會(huì)泄密。同時(shí)提高工作效率，節(jié)約建設(shè)資金，預(yù)防腐敗發(fā)生。要依法嚴(yán)厲打擊搶種、搶栽、搶建的不法行為，形成震懾，創(chuàng)造良好的公路建設(shè)征地拆遷工作局面。
3．4切實(shí)提高公路設(shè)計(jì)深度、精度、嚴(yán)謹(jǐn)性
在設(shè)計(jì)上能充分考慮征地拆遷工作的需要，考慮被征收對(duì)象的實(shí)際生產(chǎn)生活需求，扎實(shí)做好公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)，對(duì)復(fù)雜地區(qū)征地拆遷的占地設(shè)計(jì)上盡可能做出科學(xué)合理細(xì)致的測(cè)量，盡量避免因設(shè)計(jì)不完善造成的反復(fù)征地;對(duì)地形地貌較復(fù)雜地段，考慮一定的分戶和丈量誤差;對(duì)房屋拆遷等地物的數(shù)量上能做出可靠定性定量分析，對(duì)公路建成后行車安全和兩側(cè)居民的居住安全充分考慮，需要拆除的一并拆除;同時(shí)，要對(duì)設(shè)計(jì)工作的深度、精細(xì)化、完整性、服務(wù)質(zhì)量建立健全一套評(píng)價(jià)考核機(jī)制，從設(shè)計(jì)費(fèi)用的支付、結(jié)算上進(jìn)行懲戒，不斷提高設(shè)計(jì)質(zhì)量和水平。
3．5牢固樹立“宣傳先行、服務(wù)跟進(jìn)”的工作理念，確保沿線被征地拆遷群眾的知情權(quán)
加強(qiáng)征地拆遷政策宣傳，主動(dòng)解惑釋疑，公開征地拆遷計(jì)劃和征地拆遷程序，使群眾真正掌握政策，維護(hù)自身合法權(quán)益，理解和支持征地拆遷工作。積極協(xié)調(diào)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)征地拆遷工作的正面引導(dǎo)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中努利克服急躁和盲動(dòng)心理，充分考慮和聽取群眾的合理訴求，以人性化的工作態(tài)度、柔性的工作方式、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平贏得群眾的理解和支持。
3．6加強(qiáng)路政管理，做好資料整理
積極參與路政管理工作，依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》《公路安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)，保護(hù)公路路產(chǎn)路權(quán)，維護(hù)合法權(quán)利和義務(wù)。完善公路建設(shè)期間的征地拆遷、土地報(bào)批資料，為后期路政管理提供幫助，依法保護(hù)公路和公路紅線控制區(qū)。
4結(jié)論
征地拆遷工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，加之公路建設(shè)項(xiàng)目跨專業(yè)、跨地域的特點(diǎn)，使得征地拆遷工作更具復(fù)雜和挑戰(zhàn)性。做好公路建設(shè)征地拆遷工作離不開各級(jí)地方政府的支持，離不開完善的征地拆遷制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更需要串聯(lián)各參與方，發(fā)揮“并聯(lián)”作用，始終以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立以人民為中心的思想，方能建設(shè)美麗交通。
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作者:李瑞杰 何旭東 單位:寧夏公路管理中心 寧夏大學(xué)物理與電子電氣工程學(xué)院 寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心