土地管理法修法市場導向機制淺析

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［提要］為了切實保護農民的根本利益和積極推動市場的進步，《土地管理法》做出第四次修改工作。本文根據(jù)本次修訂的主要內容，即農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革進行分析，總結新《土地管理法》的市場導向機制。

關鍵詞：新《土地管理法》；農民；市場導向

一、《土地管理法》修訂的背景

土地制度是一項非常重要的基礎制度，事關整個經(jīng)濟社會的繁榮與發(fā)展及一個國家長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）正式頒布實施后，《土地管理法》已經(jīng)歷四次重大修改。在第三次修改《土地管理法》后，時隔十五年全國人民代表大會常務委員會又再次敲定了第四次的修改方案，新《土地管理法》在2019年8月26日正式審議并通過了修改，在2020年1月1日正式開始施行。《土地管理法》的修法工作具有重要的時代意義。黨的十九大報告更新了當前我國經(jīng)濟社會的主要矛盾，并且明確提出通過地域協(xié)調、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)與文明工程建設等方式來解決當前我國經(jīng)濟社會的主要矛盾。在第三次修訂《土地管理法》之后，關于“三農”問題的中央一號政策相繼頒布并發(fā)出，關于“三權分置”的其他相關政策也不斷地出臺，其中的根本癥結就是土地制度的不完善，這也是《土地管理法》修訂的重點所在。為了最大限度地保護農民的根本利益，我國將理論應用于實踐，已經(jīng)在多個地區(qū)進行了“三塊地”的改革試點工作，并在嘗試的過程中不斷吸取經(jīng)驗與教訓，通過新《土地管理法》的實施，將土地改革從試點走向全國。

二、《土地管理法》修訂的主要內容

《土地管理法》修訂的主要內容在于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革，其中農村土地征收改革的主要內容在于明確“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革的主要內容在于“戶有所居”理念的補充、自愿有償退出宅基地以及完善宅基地的管理制度。

（一）土地征收。土地征收不僅直接關乎群眾的切身利益，其征收程序的合法性與合理性也反映著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。完善土地征收程序是本次《土地管理法》修改的重點，主要內容為“公共利益”的界定、征地補償?shù)耐晟啤⒄鞯爻绦虻母纳??！稇椃ā芳啊段餀喾ā分忻鞔_規(guī)定，基于公共利益，國家可以依照法律程序對土地實行征收或征用，并給予一定的補償。段文技等指出，公共利益原則下征地范圍泛化是我國征地制度面臨的主要問題之一，主要原因在于征地壟斷供應模式和城鄉(xiāng)二元所有制的制度安排。在新《土地管理法》的45條首次把“公共利益”限定在五項列舉式范疇及一項概括式范圍中，清晰界定“公共利益”的范圍能夠在很大程度上避免隨意征地的現(xiàn)象，完善的法律條文從根本上規(guī)制國家政府，切實保障農民的利益。傳統(tǒng)的征地補償方法是根據(jù)土地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定土地補償費和土地安置費，新《土地管理法》則取消了利用年產(chǎn)值計算征地補償?shù)姆椒?，而采用了區(qū)片綜合地價補償法，并在原有的地上附著物、安置補償費、土地補償費這三項補償項目的基礎上增加了社會保障費用和農村村民住宅補償。肖新喜指出，雖然新《土地管理法》在提升補償費方面取得了進步，如以公平合理的補償標準取代原來的適當補償標準，但與“利益兼顧”原則之提高集體與個人征地補償費的要求還有一定距離。在土地征收的過程中，征收方案一直是由政府制定，被征地群體缺乏了對征收方案的知情權和參與權。而征地程序的不完善導致先拆遷后補辦程序、違反協(xié)議拖欠補償費等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這嚴重破壞了政府的公共形象、損害了政府公信力。新《土地管理法》規(guī)定，當縣級以上地方人民政府擬申請征收土地時，應開展相關調查和風險評估并公告征收信息，聽取被征地群體的意見，必要時開展聽證會，在保證補償金足額到位并與多數(shù)群體簽訂協(xié)議后，方可申請征收土地。征地程序的完善體現(xiàn)政府將公民的基本權利放在了首位，征收土地不再是政府唱獨角戲，而是政府與被征地群眾共同參與的過程，這也能更大程度地實現(xiàn)雙方共贏的結果。

（二）集體經(jīng)營性建設用地?；诔青l(xiāng)二元結構的國情和相關法律的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地無法直接進入市場，只能通過土地征收的方式成為國有土地，才能進入市場流轉。劉洋指出，集體經(jīng)營性建設用地的限制，不僅浪費了農村土地資源，缺失的集體土地所有權也導致了權力的濫用和腐敗。新《土地管理法》規(guī)定基于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，在三分之二以上的本集體經(jīng)濟組織成員同意后，土地所有權人可以將集體經(jīng)營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。農村集體經(jīng)營性建設用地的直接入市增大了農民對集體土地所有權的自主性，這有利于增加農民的經(jīng)濟資本和推動鄉(xiāng)村振興的進程，集體經(jīng)營性建設用地入市的修改條文并不多，但被認為是新《土地管理法》修改的最大亮點和突破。

（三）宅基地。宅基地是農村村民生活和居住的基礎，宅基地制度的完善對農村村民安居樂業(yè)與社會和諧發(fā)展都至關重要。本次《土地管理法》修法中宅基地的改革也是一項重點，改革內容主要包括“戶有所居”的補充、主動退出宅基地的規(guī)定等。出于對人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地地區(qū)的考慮，新《土地管理法》在原有“一戶一宅”的規(guī)定上重新界定了“戶有所居”，具體為縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農村村民實現(xiàn)戶有所居。人口的不斷增加和土地的不斷征收，導致人均土地不斷減少，“一戶一宅”的規(guī)定也已經(jīng)漸漸不適用于現(xiàn)有農村，而新《土地管理法》對宅基地審批權進行下放，切實保障農村宅基地的合理規(guī)劃，切實保障了農民的基本居住需求。修訂案中規(guī)定，退出宅基地必須依照農民的主動原則，不得以進城等理由實施強迫措施，對于主動退出宅基地的農民，政府部門應實行補償政策。國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。這項立法的修訂，有利于吸引當?shù)氐泥l(xiāng)賢返貧回村推動農村的生存和發(fā)展，并且保護了廣大農民的切身利益。施梅指出，宅基地的有償轉讓和退出，一方面是可以有效緩解農村的空心化問題，為更多的農民走向城鎮(zhèn)落戶工作提供了新的契機，促進了城鄉(xiāng)區(qū)域一體化的發(fā)展；另一方面也很有可能會吸引更多的城市專業(yè)技術人員流動到農村去尋找自己的發(fā)展契機，為更多的鄉(xiāng)村人口帶來先進的技術和經(jīng)驗，進一步推動城鄉(xiāng)的融合與發(fā)展。

三、《土地管理法》修訂的市場作用機制

（一）保障農民經(jīng)濟資本，引進農村閑置勞動力。新《土地管理法》的修訂，根本原則是保障農村村民的利益，這次法案的修改，不僅維護了農村村民的生活水平和基本生計，也為農民的就業(yè)方向提供了更大的可能。在土地征收的法條修訂中，首先“公共利益”的首次界定體現(xiàn)了國家政府對農村土地的保護，這有利于減少隨意征收土地的現(xiàn)象，對于農村村集體積累經(jīng)濟資本也有一定的幫助。其次完善的征地補償將農村村民的利益更加全面地考慮在內，相較于年產(chǎn)值計算征地補償法，區(qū)片綜合地價補償法能夠更切實地補償征地對農民帶來的損失，而在三項基礎補償項目上增加的社會保障費用和農村村民住宅補償，將征地對農村村民之后的生活生產(chǎn)方式的影響考慮在內，完善的征地補償增大了農村村民的經(jīng)濟資本，為其進入市場提供了更充足的經(jīng)濟支持。最后改善的征收程序增加了農村村民對征地程序的知情權與參與權，這不僅能夠保護農村村民的基本權力，更能保障征收程序的合理性與完善性，農村村民能夠為自己發(fā)聲，征收程序也能夠體現(xiàn)農村村民的意志，該項制度的完善能夠從程序上保護農村村民的集體權利。集體經(jīng)營性建設用地入市是本次《土地管理法》修訂中最大的亮點和突破，這項制度突破原有農用地入市的程序，在傳統(tǒng)法條規(guī)定中，集體經(jīng)營性建設用地必須經(jīng)過土地征收的程序成為國有土地后，才能進入市場，而在本次法案的修訂中，只需要經(jīng)過大部分村集體組織成員的通過，便可以入市流轉。集體經(jīng)營性建設用地通過市場交易，能夠大大增加土地的價值，從而能夠增加農村村民的經(jīng)濟資本，提升農村村民的生活條件。宅基地管理制度的完善，規(guī)定了農村不能以進城為理由強制農民退出宅基地，這能夠鼓勵農村村民進入城市務工，向城市引入農村的閑置勞動力，這項措施有利于積極推動城市化進程，加快城市的發(fā)展速度，而有償退出宅基地的制度，體現(xiàn)了公平公正的理念。宅基地管理制度的修改，保留了農民的重要經(jīng)濟資本，消除了農民留在農村與進城發(fā)展的博弈中重要的一項顧慮，給予了農民更大的自主權，能夠增大農民的經(jīng)濟資本，幫助農民更大程度地進入城市發(fā)展。

（二）充實房地產(chǎn)行業(yè)，緩解市場的“頭重腳輕”。本次《土地管理法》的修改，給土地開發(fā)商也帶來商機和挑戰(zhàn)。在土地征收的修改內容中，“公共利益”的界定縮小了可征收土地的數(shù)量，而完善的征地補償制度增大了征地成本。征地目的越來越嚴苛，征地補償費卻越來越高，這勢必會導致征地的難度增大。與此同時，征地方案開始強調群眾參與，要求保障征地方案的透明度，因此相比于傳統(tǒng)征地而言，政策的傾斜不僅會使拿地的難度增大，也會導致征收土地成本大大增高。盡管要實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地和國有土地“同地、同權、同價”還有很長的路，且“同權”的要求還存在著民法典物權編制上的完善，但集體經(jīng)營性建設用地入市條件的放寬，極大充實房地產(chǎn)行業(yè)的基數(shù)，并對現(xiàn)行房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生導向性。集體經(jīng)營性建設用地入市政策，使得村集體可以合理利用土地，采取租售結合的辦法，將短期收益轉變?yōu)殚L期收益，逐漸成為房地產(chǎn)開發(fā)的主力軍。村集體具有土地成本低、資金壓力少且開發(fā)模式靈活多變的特點，因此與傳統(tǒng)土地開發(fā)商相比有著更大的優(yōu)勢，村集體將會以一股勢不可擋的力量進軍房地產(chǎn)行業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)呈現(xiàn)供不應求的狀態(tài)，主要原因在于人們弱化了房產(chǎn)的居住性，更強調了房產(chǎn)的投資性。在供應量有限的情況下，市場上對房產(chǎn)的需求量不斷增高，這使得房產(chǎn)成為了市場上的一種特殊商品，其價格被不斷地抬高。房地產(chǎn)的價格始終保持著高速增長的趨勢，是大部分群體投資的優(yōu)先選擇，因此在經(jīng)濟資本富余的情況下，大部分群體選擇將資金投入房產(chǎn)中，這會導致市場中的大量經(jīng)濟資本流入了房地產(chǎn)行業(yè)，真正能夠推動社會進步、經(jīng)濟發(fā)展的文化、科技產(chǎn)業(yè)市場卻呈現(xiàn)資金不足的狀況，使市場呈現(xiàn)出明顯的“頭重腳輕”現(xiàn)象。在此次《土地管理法》的修改中，集體經(jīng)營性建設用地入市的改革，能夠將村集體的土地納入土地市場中進行交易流通，這項政策能夠大大增加房產(chǎn)的基數(shù)，從而增大房地產(chǎn)行業(yè)對市場的供應量，進而從根本上緩解“購房熱”的現(xiàn)象。

（三）增大國家閑置土地利用率，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在傳統(tǒng)征地現(xiàn)象中，由于征收土地的用途沒有進行清晰的界定和限制，導致隨意征收土地的現(xiàn)象成為了一種常態(tài)，但由于征收土地的用途和規(guī)劃等尚不明確，從而導致征收的土地往往成為了閑置用地。新《土地管理法》對土地征收中“公共利益”的清晰界定，能夠有效地減少隨意征收土地的現(xiàn)象，被征收的土地也能夠根據(jù)清晰的征收目的發(fā)揮最大的實用。因此，“公共利益”的清晰界定能夠增大征收土地的利用效率，減少低效率的征收土地數(shù)量，從而增大國家土地整體的利用效率。國家農村閑置土地數(shù)額巨大，“空心村”的現(xiàn)象成為了農村常態(tài)，究其癥結在于農村土地利用途徑的限制和利用規(guī)劃的不完善，新建的農村村民住宅集中在村莊外圍，內部囤積了大量的閑置土地和空置的宅基地，從而形成了內空外延的整體土地使用狀況?！翱招拇濉敝写蟛糠值那鄩涯赀M城務工，留下來的農村人口基本都是年邁體弱者，這導致了農村的常住人口無法支撐整個村莊的整體規(guī)劃和正常運作，有形容他們如大樹之空心，稱之“空心村”。市場是合理分配資源的有力工具，集體經(jīng)營性建設用地的入市將農村土地資源投入市場流轉，市場調節(jié)的自發(fā)性能夠將農村土地進行更加合理的規(guī)劃和使用，這有利于提高土地的使用效率，并帶動農村經(jīng)濟的發(fā)展。集體經(jīng)營性建設用地的入市，能夠向村集體有效地引入社會的資金和人才，實現(xiàn)城、鄉(xiāng)間資金與人才的相互引流，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了有力的支持。

作者:趙熙 單位:南昌大學公共管理學院