財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐問題探究

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摘要：在新時(shí)期下，為貫徹中央要求的發(fā)展新理念，實(shí)施財(cái)政績(jī)效全面管理。本文從績(jī)效糾錯(cuò)機(jī)制、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)指標(biāo)等方面闡述了當(dāng)前財(cái)政支出在績(jī)效評(píng)價(jià)方面主要存在的問題，并從加大監(jiān)管力度、完善評(píng)價(jià)體系、制定評(píng)價(jià)指標(biāo)等方面提出了改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績(jī)效評(píng)價(jià)；存在問題；改進(jìn)建議

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐存在的問題

（一）績(jī)效糾錯(cuò)機(jī)制不完善

預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)于財(cái)政支出的績(jī)效目標(biāo)制定表現(xiàn)為較高的自主性，有設(shè)定財(cái)政目標(biāo)的作用。財(cái)政機(jī)構(gòu)在績(jī)效目標(biāo)的審核以及全國人大審批流程環(huán)節(jié)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)在設(shè)定過程中產(chǎn)生的影響相對(duì)較小。同時(shí)財(cái)政機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)、財(cái)務(wù)人員的配置等方面存在不足，不能全面了解預(yù)算機(jī)構(gòu)的真實(shí)情況，因此不能高效開展財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)審工作，使得大部分的評(píng)審工作還停留在申報(bào)目標(biāo)規(guī)范性審理階段。全國人大在財(cái)政審核機(jī)制中，具體形式高于質(zhì)量，難以發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)中存在的問題，實(shí)際的糾錯(cuò)機(jī)制也難以發(fā)揮作用。此種情形下，當(dāng)預(yù)算機(jī)構(gòu)產(chǎn)生快速完成目標(biāo)設(shè)定的心理時(shí)，就會(huì)在設(shè)定過程避重就輕，只設(shè)定容易掌控的績(jī)效目標(biāo)，真正難以掌控、公平的績(jī)效目標(biāo)被排除在外。

（二）評(píng)價(jià)主體的獨(dú)立性缺乏

我國財(cái)政支出主要的績(jī)效評(píng)價(jià)是由財(cái)政機(jī)構(gòu)組織、主管機(jī)構(gòu)、預(yù)算機(jī)構(gòu)等根據(jù)從總體要求展開評(píng)價(jià)。使用這種評(píng)價(jià)模式可降低績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的成本投入，保障評(píng)價(jià)范圍、步調(diào)之間的統(tǒng)一。但是，財(cái)政機(jī)構(gòu)本身屬于資金管理的參與者與財(cái)政管理制度的制定者，自身擔(dān)負(fù)著管理資金職責(zé)。若要嚴(yán)格劃分職責(zé)，財(cái)政機(jī)構(gòu)應(yīng)被歸入客觀評(píng)價(jià)機(jī)制中。故此，財(cái)政機(jī)構(gòu)自身屬于財(cái)政實(shí)施的主體部門，同時(shí)又作為績(jī)效評(píng)價(jià)主體，二者職能邏輯上存在矛盾性。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善

當(dāng)前，我國部分預(yù)算機(jī)構(gòu)按照自身行業(yè)特征，根據(jù)財(cái)政部門特點(diǎn)制定了財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)具有較強(qiáng)的可操作性。但是在預(yù)算機(jī)構(gòu)依照財(cái)政部門的要求展開指標(biāo)細(xì)化的過程中存在著不同程度的問題，如：減少指標(biāo)數(shù)量，這樣難以綜合、高效展現(xiàn)出評(píng)價(jià)指標(biāo)的全面性。在指標(biāo)評(píng)價(jià)體系中，指標(biāo)的全面性受到數(shù)量的影響，缺乏完善的指標(biāo)量，就會(huì)導(dǎo)致績(jī)效難以全面評(píng)估，特別是指標(biāo)疊加使權(quán)重不能合理分配，可能導(dǎo)致指標(biāo)的錯(cuò)誤引導(dǎo)，使評(píng)價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐問題的改進(jìn)建議

（一）加大力度監(jiān)管績(jī)效目標(biāo)

確定財(cái)政目標(biāo)過程分為三項(xiàng)流程，一預(yù)算機(jī)構(gòu)預(yù)設(shè)的目標(biāo)、二財(cái)政機(jī)構(gòu)審核的目標(biāo)、三人大的批示目標(biāo)。在具體實(shí)踐過程，第一流程目標(biāo)具有的自由程度較高，而第二流程和第三流程由于相關(guān)人員財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)相對(duì)缺乏，監(jiān)督與審核工作人員實(shí)力薄弱，導(dǎo)致對(duì)預(yù)設(shè)目標(biāo)不能有效干預(yù)。除此之外，財(cái)政機(jī)構(gòu)在角色方面存在矛盾，屬于制定財(cái)政資金管理方式一方，同時(shí)又作為主要的評(píng)價(jià)主體參與到績(jī)效評(píng)價(jià)之中。對(duì)此，為強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)管，應(yīng)避免財(cái)政機(jī)構(gòu)受到獨(dú)立性的制約，影響目標(biāo)設(shè)置，具體可從兩個(gè)方面設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，完善糾錯(cuò)機(jī)制存在的不足之處。第一，強(qiáng)化主管機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的管理與設(shè)定。在主管機(jī)構(gòu)中成立評(píng)價(jià)部門，管理各項(xiàng)財(cái)政資金的申請(qǐng)與績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，發(fā)揮行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行分析，以專業(yè)優(yōu)勢(shì)判斷出項(xiàng)目可行性，科學(xué)指導(dǎo)預(yù)算部門申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)協(xié)助其完成績(jī)效目標(biāo)監(jiān)管工作，確保工作的科學(xué)與合理。與此同時(shí)，為提高主管機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過程的主動(dòng)性，應(yīng)建立出完善的問責(zé)、評(píng)比等機(jī)制，更好地對(duì)主管機(jī)構(gòu)做出約束。第二，落實(shí)人大在績(jī)效評(píng)價(jià)過程的權(quán)利與責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)人大監(jiān)管財(cái)政績(jī)效的力度。展現(xiàn)出人大代表全國人民利益以及政府權(quán)利機(jī)構(gòu)職能具有的公正性和權(quán)威性，根據(jù)全國人大監(jiān)督政府的財(cái)政預(yù)算，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際工作的完善。此外，還應(yīng)不斷豐富績(jī)效評(píng)價(jià)過程的工作方式，可將人大作為評(píng)價(jià)組織的主體，邀請(qǐng)專家協(xié)助其開展實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)監(jiān)管工作。

（二）完善評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前我國在財(cái)政支出的評(píng)價(jià)體系中主要是以預(yù)算機(jī)構(gòu)展開的自我評(píng)價(jià)為主，同時(shí)由財(cái)政機(jī)構(gòu)以及主管機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)作為輔助，體現(xiàn)在評(píng)價(jià)主體單一的特點(diǎn)。但是預(yù)算機(jī)構(gòu)屬于資金的利用者，財(cái)政機(jī)構(gòu)作為制定資金利用規(guī)則的一方，二者在實(shí)際履行評(píng)價(jià)職責(zé)過程，存在相互獨(dú)立的問題。尤其是部分地區(qū)正探索建立由人大作為評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)機(jī)制，但是因?yàn)閼?yīng)用范圍的局限性，難以從本質(zhì)上改善評(píng)價(jià)主體單一問題。對(duì)此，應(yīng)結(jié)合我國當(dāng)前財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)際情況，從以下方面完善評(píng)價(jià)主體。首先，強(qiáng)化全國人大在財(cái)政績(jī)效的評(píng)價(jià)方面的職能，轉(zhuǎn)變財(cái)政機(jī)構(gòu)作為評(píng)價(jià)主體的地位，將全國人大作為財(cái)政績(jī)效的評(píng)價(jià)主體地位。從法律層面上賦予全國人大在財(cái)政方面的監(jiān)督權(quán)，因?yàn)槿舜髮儆诟鞯胤秸凶罡呒?jí)別的權(quán)利機(jī)構(gòu)，同時(shí)具有獨(dú)立性的特點(diǎn)，因此在參與績(jī)效評(píng)價(jià)過程中能更好地保持公平和公正原則。其次，培養(yǎng)三方評(píng)價(jià)組織，輔助人大開展實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。通過這種方式結(jié)合人大具有的獨(dú)立優(yōu)勢(shì)以及三方組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。最后，在評(píng)價(jià)體系中將公眾評(píng)價(jià)機(jī)制引入其中，重視人民大眾對(duì)財(cái)政項(xiàng)目實(shí)行過程中的訴求與意見。因?yàn)槲覈呢?cái)政是取之于民的，因此在使用的過程中也要用之于民，同時(shí)人民具有對(duì)財(cái)政支出知悉權(quán)利以及提出意見的權(quán)利。將公眾評(píng)價(jià)引入到評(píng)價(jià)機(jī)制中，可更有效地監(jiān)督政府權(quán)利的公平性，確保評(píng)價(jià)體系的公正性，提升政府在財(cái)政評(píng)價(jià)方面的公信力。公眾評(píng)價(jià)的引入利于我國財(cái)政制度的完善，通過法制的手段將公眾評(píng)價(jià)作為財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的主體地位，將公眾評(píng)價(jià)指導(dǎo)作用進(jìn)一步強(qiáng)化，增強(qiáng)評(píng)價(jià)過程的規(guī)范性。此外，還應(yīng)加大技術(shù)力量的支持，使公眾參與評(píng)價(jià)的渠道更加完善。例如：完善評(píng)價(jià)組織和平臺(tái)，提高公眾在參與評(píng)價(jià)積極性。

（三）制定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

在整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，評(píng)價(jià)指標(biāo)屬于核心內(nèi)容，同時(shí)也是高效開展評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)價(jià)過程中，所有的評(píng)價(jià)要素都可通過評(píng)價(jià)指標(biāo)展現(xiàn)出來。針對(duì)財(cái)政支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善的問題，可具體從以下方面加以改進(jìn)。首先，以指標(biāo)評(píng)價(jià)機(jī)制為基礎(chǔ)，制定出績(jī)效評(píng)價(jià)模板，篩選出適用于所有財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的通用指標(biāo)，要求預(yù)算機(jī)構(gòu)將這些通用指標(biāo)融入評(píng)價(jià)體系當(dāng)中，不能無故刪減。例如：在大型公共項(xiàng)目財(cái)政資金的申請(qǐng)、撥付、管理等流程中都能篩選出通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。其次，對(duì)于具體的財(cái)政支出應(yīng)按照項(xiàng)目不同展開分類，同時(shí)將評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。將通用指標(biāo)作為首要指標(biāo)，細(xì)化指標(biāo)可作為二類指標(biāo)。每種指標(biāo)評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)不同。例如：在相同的財(cái)政項(xiàng)目上，競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的補(bǔ)助項(xiàng)目要建立在明確的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上；分類項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼需要明確受資助的人員信息，具體是否采取了有效的監(jiān)管措施等。最后，具備通用指標(biāo)以及項(xiàng)目分類之后，將一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)具體明確，在此基礎(chǔ)上，賦予預(yù)算機(jī)構(gòu)一定的權(quán)利，使其自主設(shè)立三級(jí)指標(biāo)，按照財(cái)政項(xiàng)目的實(shí)際情況，做到科學(xué)設(shè)計(jì)。通過建立完善的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善評(píng)價(jià)過程，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加全面、真實(shí)、客觀。

三、結(jié)語

綜上所述，在黨報(bào)告中提出，建立標(biāo)準(zhǔn)、透明、有效的預(yù)算制度，開展全面的績(jī)效管理，體現(xiàn)出政府重視財(cái)政支出的績(jī)效。在經(jīng)歷不斷的探索后，我國已經(jīng)初步建立了適合國情的評(píng)價(jià)制度、體系和流程。但是在具體的細(xì)節(jié)方面還有諸多有待完善的地方。當(dāng)前應(yīng)重視預(yù)算績(jī)效收益，以完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系為現(xiàn)代化的財(cái)政制度的建立奠定基礎(chǔ)。

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作者：袁盼盼 單位：鄂爾多斯市財(cái)政局