養(yǎng)老保險基金監(jiān)管問題研究

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一、引言

人口老齡化已成為貫穿我國21世紀(jì)的基本國情。據(jù)我國2017年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?7.3%，65歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.4%。據(jù)專家預(yù)測，預(yù)計到2050年，我國老年人口數(shù)將達(dá)到4.87億，約占總?cè)丝诘娜种弧Ｔ诶夏耆丝诓粩嘣龆嗟默F(xiàn)實背景下，養(yǎng)老保險作為保障老年人年老后基本生活需求的重要險種引起了各界的廣泛關(guān)注。其中，養(yǎng)老保險基金作為養(yǎng)老保險穩(wěn)定可靠的資金來源和物質(zhì)基礎(chǔ)，對養(yǎng)老保險基金的安全性及合法性進(jìn)行有效監(jiān)管更成為關(guān)注的熱點與焦點。近年來，國家相繼了《全國社會保障資金審計結(jié)果》（審計署審計結(jié)果公告2012年第34號）（以下簡稱《2012年審計結(jié)果》）、《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法的通知》（國發(fā)〔2015〕48號）、《養(yǎng)老保障管理業(yè)務(wù)管理辦法》（保監(jiān)發(fā)〔2015〕73號）和《全國社會保障基金條例》（國務(wù)院令第667號）等文件，進(jìn)一步明確了審計部門對養(yǎng)老保險基金的審計要求，提出了一系列對養(yǎng)老保險基金加大監(jiān)管力度的舉措。因此，對養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管問題進(jìn)行研究不僅是應(yīng)對我國人口結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變的客觀需要，更是不斷完善養(yǎng)老保險基金監(jiān)督體系的現(xiàn)實要求。國外對于養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的研究起步較早，不僅著眼于績效審計，還對養(yǎng)老金與經(jīng)辦機構(gòu)的關(guān)系頗有研究。Gendro（2011）認(rèn)為加拿大政府把績效審計作為實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一種方法，為了達(dá)到更高的公共服務(wù)要求，政府審計必須提高審計水平和服務(wù)水平。E.PhilipDavid（2012）首次以荷蘭為例，。而國內(nèi)對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的研究起步較晚，大多集中在創(chuàng)新審計手段，完善風(fēng)險控制體系上。張永杰（2012）認(rèn)為，應(yīng)運用計算機和數(shù)據(jù)庫資源，探索社?；鹇?lián)網(wǎng)審計新模式，以提高基金監(jiān)管的技術(shù)水平。邱玉慧（2013）提出，養(yǎng)老保險審計職能應(yīng)由傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計拓展至政策執(zhí)行情況審計，其指標(biāo)體系應(yīng)轉(zhuǎn)向以政策分析為主要功能的指標(biāo)構(gòu)建。趙愛玲（2016）認(rèn)為我國社?；饘徲嬘捎诖嬖谌狈y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致審計勝任能力不足，亟需構(gòu)建社?；饘徲嬶L(fēng)險控制體系。雖然國內(nèi)外的研究已取得一定成果，但是將審計視角與基金監(jiān)管進(jìn)行結(jié)合研究的較少。因此，以審計為視角對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管進(jìn)行研究，既能依據(jù)審計工作流程對基金收支環(huán)節(jié)進(jìn)行重點監(jiān)督，又能參照基金監(jiān)督主體，準(zhǔn)確找出存在問題的原因，從而及時調(diào)整、規(guī)范現(xiàn)行制度和相關(guān)政策，豐富相關(guān)研究，具有重要的理論意義。同時，養(yǎng)老保險基金作為養(yǎng)老保險的重要組成部分，發(fā)揮著為興辦、維護(hù)和發(fā)展養(yǎng)老保險事業(yè)提供經(jīng)濟來源和財力支持的重要作用。2010—2017年間，我國基本養(yǎng)老保險基金收入、基金支出和累計結(jié)余分別從13420億元、10555億元、15365億元增長到46614億元、40424億元和50202億元，年均增長率分別為19.49%、21.15%和18.43%，已呈現(xiàn)出基金基數(shù)大、增長速度快的發(fā)展態(tài)勢。但是，由于對基金征繳、管理及發(fā)放各環(huán)節(jié)監(jiān)管力度不大，對違法亂紀(jì)行為懲治不嚴(yán)等因素，導(dǎo)致基金收入增幅減緩、基金支出增幅提高。這將勢必造成基金的支付壓力、縮小基金的發(fā)展空間。因此，對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管問題進(jìn)行研究可改善養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管現(xiàn)狀，提高養(yǎng)老保險基金的管理效率，減少養(yǎng)老保險基金的浪費，具有重要的現(xiàn)實意義。因此，本文基于審計視角，根據(jù)現(xiàn)行政策、統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料、審計結(jié)果公報和相關(guān)案例，對基金監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行歸納總結(jié)，從而揭示存在問題并提出基金監(jiān)管的對策建議，為完善我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的相關(guān)政策、構(gòu)建全方位的基金監(jiān)管體系提供參考依據(jù)。

二、養(yǎng)老保險基金監(jiān)管過程中存在的主要問題

近年來，雖然隨著養(yǎng)老保險參保人數(shù)不斷增多、基金規(guī)模逐年擴大，為保障老年人在年老時的基本養(yǎng)老生活時做出了積極貢獻(xiàn)。但是在基金監(jiān)管工作中，在征收、管理、運營、支出以及信息公開等方面仍存在一些問題。

（一）在基金征收環(huán)節(jié)，對應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)

根據(jù)2016年華康財富網(wǎng)的報道：中國人民銀行金融研究所所長姚余棟在其一項研究課題中給出了這樣一組數(shù)據(jù)：到2030年，養(yǎng)老金缺口將達(dá)4.1萬億元；35年后，這一缺口會比2030年多出兩萬億元。自2005年起，國家已連續(xù)十年按10%的標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)（2018年為5%），并向退休較早、養(yǎng)老金偏低的退休人員和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)退休人員適當(dāng)傾斜。同時，國家頒布了關(guān)于階段性降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費率的通知，將逐漸降低繳費比例。因此，如果不在基金來源上嚴(yán)格把關(guān)，對于基金應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)，將形成“基金收入減少、支出增多”的收支失衡局面?！?012年審計結(jié)果》顯示：截止2011年底，有3個省、15個市和66個縣征收機構(gòu)應(yīng)征未征企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費19.31億元；3個省、10個市和28個縣征收機構(gòu)擅自減免企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費8.80億元；28個省、240個市和988個縣的參保單位和個人通過少報繳費基數(shù)等方式少繳保費51.40億元；4個省、16個市和66個縣隱瞞欠費74.03億元；1個省、1個市和3個縣擅自核銷欠費2186.21萬元。由此可見，養(yǎng)老保險基金的應(yīng)繳未繳情況是一個普遍存在的現(xiàn)象，并且涉及地區(qū)眾多、累計金額巨大，為養(yǎng)老保險基金收支平衡造成了巨大壓力。除上述問題外，還存在對相關(guān)部門和責(zé)任人懲治力度不大現(xiàn)象。如2011年至2012年，信息產(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計研究院科技工程股份有限公司上海分院通過將部分員工并入中介公司賬戶申報繳納的方式，少繳養(yǎng)老保險費。2012年8月，審計部門把相關(guān)審計結(jié)果傳達(dá)給該地人社局。同年十一月，該局追回?fù)p失約一百三十八萬余元。但是對于相關(guān)部門和相關(guān)責(zé)任人的懲處并未詳細(xì)說明，這樣就容易導(dǎo)致其他企業(yè)和部門因為懲治力度缺乏威懾力而再次觸碰底線，縱容企業(yè)存在僥幸心理，最終損害勞動者的基本權(quán)益。

（二）在基金管理環(huán)節(jié)，對貪污挪用徹查力度不夠

為確保有效發(fā)揮基金作用，既要求勞動者和單位按時足額繳納保費，又要求經(jīng)辦部門做到依法經(jīng)營、科學(xué)管理。對于經(jīng)辦部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人是否利用職務(wù)之便、貪污挪用基金的情況，向來是審計工作的重中之重。在監(jiān)管工作中，存在對基金貪污挪用的違法現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時、調(diào)查不全面、審查不徹底等情況，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人利用職務(wù)之便對養(yǎng)老保險基金長期違規(guī)操作，造成了大量基金流失。此外，一些審計人員因懼怕得罪相關(guān)責(zé)任人而對真實情況包庇隱瞞，從而縱容了違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。如2012年，由于歷史等多方面原因，廣州10億社會保險基金被挪用，至今尚有6.6億元養(yǎng)老保險基金和0.27億元工傷保險基金尚未收回。2013年，審計部門查出在2003———2006年間，時任時任湖北省勞動和社會保障廳廳長吳永文，因多項違法亂紀(jì)問題而落馬，其中就有挪用社?；鹨豁?。根據(jù)《2012年審計結(jié)果》，有部分地區(qū)擴大范圍支出或違規(guī)運營企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金1.97億元。其中，用于基層工作經(jīng)費1.10億元、平衡縣級財政預(yù)算273.81萬元、購建基層辦公用房等3262.23萬元、委托理財5218.03萬元。雖然在發(fā)現(xiàn)對基金貪污挪用的情況后，相關(guān)部門都及時做出了補救措施，對違規(guī)操作資金已經(jīng)大力追回。但事后補救的效果遠(yuǎn)比不上事前防范和事中終止，對那些尚未追回的資金，最后只能由政府買單，最終受害者還是廣大勞動者。不論是廣州這樣經(jīng)濟發(fā)展和管理水平較高的地區(qū)，還是內(nèi)地相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，在審計部門對基金貪污挪用問題的審查中，均存在發(fā)現(xiàn)不及時、審查不徹底、力度不夠大、審查范圍不全面等問題。

（三）在投資運營環(huán)節(jié)，績效審計的實施效果欠佳

績效審計是對經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行審計。目前，績效審計已成為審計工作的重點和難點，也是政府審計走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。但是在養(yǎng)老保險基金的投資運營過程中，績效審計的效果不太理想。一方面，績效審計取證難度較大。由于審計時間長、涉及部門多，涵蓋財務(wù)數(shù)據(jù)繁雜，因此迫切需要一個集信息收集、存貯、分類和匯總于一身的強大數(shù)據(jù)庫，再將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)致分類、分析并得出最后結(jié)論。但目前，我國審計環(huán)境的信息化發(fā)展和科學(xué)規(guī)范的績效審計評價體系仍不完善，這無疑加大了績效審計的取證難度。再加之績效審計中的很多問題本身就難以量化，只能通過審計人員憑借專業(yè)知識和以往經(jīng)驗進(jìn)行評判，從而增加審計風(fēng)險，存在審計結(jié)果與真實情況存在偏差的可能。另一方面，由于我國養(yǎng)老保險基金投資發(fā)展歷程短，缺乏相關(guān)的績效審計經(jīng)驗。自廣東和山東將養(yǎng)老金委托全國社保基金理事會投資運營后，截止2018年6月，全國已經(jīng)有14個?。▍^(qū)、市）與社會保險基金理事會簽署了委托投資合同。但是，由于目前投資運營時間短，缺乏相應(yīng)的績效審計經(jīng)驗，這對我國的績效審計工作提出了更高要求。審計人員不僅要對基金的預(yù)計收益率和實際收益率是否存在較大差異進(jìn)行審核，還要對基金收益的真實性、收益去向和用途進(jìn)行跟蹤，同時要對投資運營方是否合理科學(xué)地優(yōu)化投資風(fēng)險、是否制定符合投資規(guī)律的投資方案進(jìn)行考察，是否有對基金收益中飽私囊等情況等都要進(jìn)行審計。這無疑增加了審計的工作范圍和工作難度，導(dǎo)致績效審計效果欠佳。

（四）在基金給付環(huán)節(jié)，對騙取冒領(lǐng)問題審查不清

在對領(lǐng)取者享受條件的真實性以及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式上，存在錯發(fā)多發(fā)或騙取冒領(lǐng)養(yǎng)老保險基金等違法違規(guī)的現(xiàn)象。如2014年，江西吉水縣人力資源與社會保障局在對該縣領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)證的過程中，發(fā)現(xiàn)并查處有41名離退休已故人員家屬存在冒領(lǐng)養(yǎng)老金行為，涉及金額共計二十二萬余元。2012年底，廣東省饒平縣糧食集團(tuán)人秘部主任余勇智利用職務(wù)之便，為妻子制造虛假材料，因騙取養(yǎng)老金8.3萬余元而自首。2012年，時任呼市鐵路局財務(wù)科科長王玉文在經(jīng)辦養(yǎng)老保險工作中，冒用部分已故人員身份騙取社?；?323.66萬元。此外，根據(jù)《2012年審計結(jié)果》，截止2011年，有15個省、95個市和338個縣的經(jīng)辦機構(gòu)審核不夠嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放養(yǎng)老金2.32億元。由于對不符合養(yǎng)老保險基金領(lǐng)取條件和范圍，鉆養(yǎng)老基金審計的空子，故意騙取、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的情況審查不清，才會導(dǎo)致涉嫌違規(guī)單位和人員眾多、涉嫌金額巨大，違規(guī)操作多年，造成了大量的基金受損流失。盡管審計部門在監(jiān)管過程中，每年固定為離退休人員的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的時間認(rèn)定、領(lǐng)取范圍和領(lǐng)取條件都有相應(yīng)規(guī)定，但仍有冒領(lǐng)和騙取養(yǎng)老金等行為。同時，離退休人員在領(lǐng)取養(yǎng)老保險金時，由于各種利益因素驅(qū)使，使其認(rèn)為鉆養(yǎng)老保險的空子是占了便宜，或者認(rèn)為多領(lǐng)、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的行為不犯法，并存在嚴(yán)重的僥幸心理，認(rèn)為審計部門不會詳細(xì)徹查，即使被有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)以后，也認(rèn)為責(zé)任追查部門不會積極有效的將資金追回。這就使得相關(guān)人員及其家屬不配合監(jiān)管部門的核查，從而加大了對養(yǎng)老金領(lǐng)取的查證和追繳冒領(lǐng)養(yǎng)老金的工作難度。

（五）在監(jiān)督追蹤環(huán)節(jié)，信息披露制度不健全

近年來，審計署加大對社會保障基金審計工作的重視，相繼了《2012年審計結(jié)果》、《工傷保險基金審計結(jié)果》（2016年第8號公告）和《醫(yī)療保險基金審計結(jié)果》（2017年第1號公告）等公告，對社?；鸬谋O(jiān)督工作已初見成效。但對專門的養(yǎng)老保險基金審計結(jié)果尚未，且已有的審計公報也存在透明度不高等問題。一方面，養(yǎng)老保險基金審計公報不及時。根據(jù)2016年頒布的《全國社會保障基金條例》（國務(wù)院令第667號）的相關(guān)規(guī)定，“審計署應(yīng)當(dāng)對全國社會保障基金每年至少進(jìn)行一次審計，審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公布。”但是目前，除了2007年社會保障部門公布的《近年來我國社會保險基本情況》和審計署公布的《2012年審計結(jié)果》以外，其他報告對養(yǎng)老保險基金審計內(nèi)容并未涉及，更未有按照規(guī)定每年對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行一次審計并公布結(jié)果。這嚴(yán)重?fù)p害了廣大民眾對養(yǎng)老保險基金基本情況的知情權(quán)。另一方面，現(xiàn)有審計報告內(nèi)容不具體，信息公開透明度不高。在已公布的較為全面的《2012年審計結(jié)果》中，對于一些違法亂紀(jì)的部門和地區(qū)，并未具體點名是哪些部門和相關(guān)責(zé)任人，只是以“一些地方”、“部分機構(gòu)”和“某省”指代。例如，在報告中稱“一些地方和單位存在違紀(jì)違規(guī)問題：部分地區(qū)擴大范圍支出或違規(guī)運營社會保障資金共17.39億元。部分經(jīng)辦機構(gòu)審核不嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報銷費用共18.52億元?！钡?，大大降低了審計監(jiān)督的警示作用。再如，2009年至2011年，招商基金管理有限公司原副總經(jīng)理兼社保組合基金經(jīng)理楊奕因職務(wù)之便，與張敏等人利用未公開信息，對社保組合基金非法投資操作，謀取暴利。正是由于對基金的信息公開程度不夠透明，才導(dǎo)致部分人員鉆信息披露制度不健全的空子，造成了嚴(yán)重的不良后果。

三、養(yǎng)老保險基金監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）養(yǎng)老保險基金審計法律體系不完善

我國對養(yǎng)老保險基金審計的相關(guān)立法工作相對滯后，使得審計部門的監(jiān)督職能未能得到足夠的法律支持，橫向上對相關(guān)部門、縱向上對地方政府，都存在監(jiān)督不力問題，極大影響了審計效果和監(jiān)督權(quán)威。一方面，目前出臺的法律文件大多以“辦法”、“條例”為主。除頒布的《中華人民共和國社會保險法》（2011）和《中華人民共和國審計法》（2014）外，其他出臺的文件大多以“辦法”和“條例”形式出現(xiàn)。如《社會保險基金先行支付暫行辦法》（2011）和《全國社會保障基金條例》（2016）等。由于法律效力和威懾作用較低，使得不法分子有鉆法律空子的可乘之機，也導(dǎo)致審計工作缺乏具體的規(guī)范性指導(dǎo)。另一方面，部分文件更新修改不及時，部分內(nèi)容不適應(yīng)現(xiàn)展的需要。如《社會保險審計暫行規(guī)定》（1995）、《社會保險基金財務(wù)制度》（1999）和《社會保險稽核辦法》（2003）等頒布較早的文件現(xiàn)在依然行之有效。此外，計算機審計已成為審計工作的發(fā)展趨勢，但在這些頒布較早的文件中并未及時更新相關(guān)內(nèi)容。

（二）政府行政監(jiān)管過度，審計部門獨立性較弱

一方面，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險基金審計即是以行政監(jiān)督為核心、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督為補充的三位一體模式，也是垂直管理與水平合作并存的監(jiān)管模式。但在現(xiàn)階段主要采用政府集權(quán)管理，以行政力量管理和運營養(yǎng)老保險基金，因此在基金監(jiān)管過程中，政府既充當(dāng)了法律政策的制定者，又充當(dāng)了基金運營的管理者，還充當(dāng)了對基金監(jiān)管的監(jiān)督者，即自己制定游戲規(guī)則、自己參與游戲過程、自己檢查游戲結(jié)果。這就使基金審計的一整套流程被政府連接在一個順暢密閉的體系中，因此政府權(quán)利將無形擴大，從而弱化了審計部門的獨立性。另一方面，在現(xiàn)行的審計管理體制中，審計署隸屬于國務(wù)院。地方各級審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既對本級人民政府負(fù)責(zé)，又對上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)。這樣雖說在管理上具有雙重監(jiān)督的優(yōu)勢，但同時也存在因多頭管理而造成權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。而各部門之間的橫向聯(lián)系導(dǎo)致政府審計機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)問題時會有所顧慮，不會輕易將問題向公眾披露，從而嚴(yán)重削弱了審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。

（三）審計隊伍的綜合素質(zhì)有待提高

部分審計人員的職業(yè)道德和專業(yè)水平有待提高。如果審計人員的職業(yè)道德不高，就會滋長或參與基金擠占挪用及貪污賄賂等違法亂紀(jì)行為，或害怕如實反應(yīng)違規(guī)情況得罪相關(guān)責(zé)任人，使自己受到報復(fù)而故意瞞報真實情況，嚴(yán)重制約了監(jiān)督效果；如果審計人員的業(yè)務(wù)水平不達(dá)標(biāo)，就不能對基金審計過程中的問題做到及時發(fā)現(xiàn)，徹底排查以及有效處理。如2017年寧波市對部分參保人員的審核不嚴(yán)格，導(dǎo)致1個區(qū)縣（市）有55人重復(fù)參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民基本生活保障。哈爾濱因?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，致使7戶企業(yè)少繳單位統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險費947.43萬元，造成了大量的基金損失。

（四）養(yǎng)老保險基金的數(shù)據(jù)庫建設(shè)還不完善，信息共享程度不發(fā)達(dá)

養(yǎng)老保險基金審計的信息系統(tǒng)在統(tǒng)一性、通用性和完善性方面還有待提高。首先，我國的計算機審計還有很大發(fā)展空間，相關(guān)軟件開發(fā)技術(shù)不夠高，使計算機的優(yōu)點與審計工作的特點無法有效結(jié)合。其次，社保經(jīng)辦機構(gòu)、審計部門以及各負(fù)責(zé)銀行之間的聯(lián)網(wǎng)兼容度較差，且數(shù)據(jù)庫信息共享率不高，導(dǎo)致了因信息無法暢通共享而造成基金浪費現(xiàn)象。如浙江省蒼南縣等14個市縣社保信息系統(tǒng)存在未標(biāo)識被征地農(nóng)民參保、參保人員身份證信息錯誤、未設(shè)置預(yù)警提示功能、火化數(shù)據(jù)共享不及時等問題，造成提前或重復(fù)發(fā)放養(yǎng)老待遇等共計609.89萬元。最后，各經(jīng)辦機構(gòu)之間的相關(guān)數(shù)據(jù)也未充分共享，仍有17個省，226個市以及1823個縣還沒有與其他銀行、民政部門以及財政部門建立數(shù)據(jù)溝通機制。在信息化建設(shè)的過程中，由于信息資源分散或重復(fù)建設(shè)，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的信息系統(tǒng)，導(dǎo)致各個部門出具的信息不一致，阻礙了養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督和管理工作的開展。

（五）缺乏科學(xué)規(guī)范的績效審計評價體系

一方面，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的養(yǎng)老保險基金的績效審計評價體系。目前官方的有關(guān)績效評價的指標(biāo)體系較少，且大部分評價體系的受眾對象是企業(yè)而非養(yǎng)老保險基金。如《企業(yè)經(jīng)濟效益評價指標(biāo)體系》（1995）和《金融企業(yè)績效評價辦法》（2011）等。從整體來看，我國對養(yǎng)老保險基金缺乏一個完整的績效審計體系。另一方面，我國與資本市場成熟的發(fā)達(dá)國家相比，不管是在績效審計理論，還是在績效審計實踐經(jīng)驗方面均有較大差距。國外早在20世紀(jì)60年代起就對績效審計進(jìn)行研究，而我國對績效審計的研究起步較晚。況且我國對于養(yǎng)老保險基金的審計工作長期將重點放在合法性與合規(guī)性的傳統(tǒng)收支審計上，對養(yǎng)老保險基金的投資運營與保值增值的績效審計上重視程度不夠，目前仍處于初步發(fā)展階段。

四、促進(jìn)我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的對策建議

（一）健全養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的法制建設(shè)

有章可循的法律法規(guī)是我國養(yǎng)老保險基金的審計工作有效進(jìn)行的前提和保證。首先，要制定全面具體、明確懲罰的養(yǎng)老保險基金監(jiān)督的法律法規(guī)。如對《全國社會保障基金條例》中“全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)的方式選聘會計師事務(wù)所，對全國社會保障基金進(jìn)行審計”中的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、會計師事務(wù)所與審計署的權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其次，對于現(xiàn)有規(guī)定中內(nèi)容陳舊的部分要及時修定。隨著養(yǎng)老保險基金審計工作的開展，很多法律條文可能不再適應(yīng)現(xiàn)在的工作情況，因此要及時廢除或修訂與現(xiàn)在工作不相適應(yīng)的部分、更新并完善新的法律內(nèi)容與新的工作情況適應(yīng)。及時更新《社會保險基金財務(wù)制度》、《社會保險審計暫行規(guī)定》、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》和《社會保險稽核辦法》的相關(guān)內(nèi)容，例如可添加計算機審計的相關(guān)規(guī)定和要求。同時，在修訂法律法規(guī)時應(yīng)廣泛征集人民群眾和審計監(jiān)管部門的意見，增強法律政策的針對性和可行性。

（二）落實嚴(yán)格的責(zé)任追究機制

一方面，對審計人員因工作疏忽而造成的審查不力的，可在審計體系內(nèi)部專門建立一個對審計人員和審計業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)控的監(jiān)督體系；建立細(xì)化的審計人員的業(yè)務(wù)考評制度和職業(yè)道德評判標(biāo)準(zhǔn)，強化審計人員的口碑意識；嚴(yán)格落實審計人員的回避制度，若發(fā)現(xiàn)有審計人員存在失職現(xiàn)象，鼓勵舉報；同時要明確懲罰規(guī)定，審計人員因包庇或工作疏忽而造成的損失，根據(jù)損失程度對其進(jìn)行不同的嚴(yán)懲。另一方面，對被審計單位的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。審計部門通過開展審計工作，發(fā)現(xiàn)并揭露被審計單位可能存在的問題，但對有問題的相關(guān)責(zé)任人并無處罰或處分權(quán)利，只能通過人大或者其常委會提交審計報告的方式間接地實現(xiàn)對被審計單位的監(jiān)督制約?？筛鶕?jù)誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則界定責(zé)任追究的對象，充分行使監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)，在有足夠證據(jù)的前提下加大執(zhí)法力度，使被審計單位的相關(guān)責(zé)任人得到應(yīng)有的懲罰。爭取在出具審計報告后，充分落實審計建議和整改措施，并對整改效果進(jìn)行監(jiān)督。

（三）加強審計隊伍建設(shè)

隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展和我國的綜合實力的提升，我國的養(yǎng)老保險的基金審計也將與國際接軌，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險基金審計模式與思路必將受到?jīng)_擊。因此，要加強對審計人員的培訓(xùn)，從審計方法的創(chuàng)新性、法律制度的規(guī)范性、分析問題的準(zhǔn)確性等方面入手，要采取規(guī)范、合理、科學(xué)的考試制度，并配以職業(yè)道德測試考核，嚴(yán)格把好準(zhǔn)入關(guān)；通過加強工作人員的崗前和崗中培訓(xùn)，提高新、老審計人員的工作水平；在確保工作質(zhì)量的前提下，把追求工作效率作為更高追求目標(biāo)；對在工作中表現(xiàn)突出或因工作疏忽而造成失誤的工作人員獎懲分明；在分配審計工作時，應(yīng)注意審計人員與所涉及審計工作的親疏關(guān)系，加強對審計人員的過程監(jiān)督，增加審計工作的透明度，從而打造出一支依法審計、審計為民、國際復(fù)合型的高水平審計隊伍。

（四）積極完善審計手段并創(chuàng)新審計方法

一方面，要將多種審計方法相結(jié)合。首先，試點審計與全面審計結(jié)合，先在上一年度選取具有代表性的地區(qū)和部門進(jìn)行試點，摸清思路并積累經(jīng)驗，為開展全面審計工作奠定基礎(chǔ)。其次，在對基金管理使用的真實合法情況進(jìn)行財務(wù)收支審計的同時，結(jié)合對基金保值增值情況的績效審計。最后，要將政府審計與社會組織審計相結(jié)合?？蓪⒉簧婕皣覚C密的基金數(shù)據(jù)委托給經(jīng)嚴(yán)格審核通過的社會會計組織審計，以提高審計工作效率、增強政府審計的獨立性。另一方面，要全面加大計算機審計的建設(shè)力度，加快養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)庫建設(shè)和信息共享程度。通過加快開發(fā)通用的審計軟件，減少因軟件不兼容導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不共享問題；制定統(tǒng)一的財務(wù)數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)采集效率，助力信息在各環(huán)節(jié)之間的暢通；加快養(yǎng)老保險的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，搭建全省或全國統(tǒng)一的信息化公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息資源共享，提高審計工作的服務(wù)質(zhì)量和效率。

（五）加快績效審計體系建設(shè)

第一，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)國家的績效審計經(jīng)驗。如向英國學(xué)習(xí)，為各級政府的養(yǎng)老保險基金績效審計建立專門的工作部門或者小組，定期對被審計單位和被審計年份的審計效果進(jìn)行評級。同時健全養(yǎng)老保險績效審計的立法、執(zhí)法體系和完備的司法體系。第二，要采用合適的績效審計方法，重點分析在養(yǎng)老保險基金運行過程中的異常變動指標(biāo)。綜合運用有觀察、查詢、審閱、函證和分析等方法，對被審計數(shù)據(jù)的重要比率和發(fā)展趨勢，以及預(yù)測值與實際發(fā)生值的差異分析重點把握。第三，要建立一套科學(xué)合理的養(yǎng)老保險基金績效審計的評價體系。通過成立專門的績效審計小組，確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)，并對評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦權(quán)，并對預(yù)算年度差異率、資金到位率、預(yù)算內(nèi)資金支出增長率、保險費用實際征收率與支出率、投資收益率、財務(wù)管理狀況和養(yǎng)老保險基金結(jié)余率等方面進(jìn)行重點評價。第四，發(fā)揮計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，將具體指標(biāo)設(shè)置成代碼，以便數(shù)據(jù)的識別和錄入，使績效審計的數(shù)據(jù)信息和審計結(jié)果為計算機審計的信息系統(tǒng)擴充數(shù)據(jù)。

（六）提高監(jiān)管工作的信息公開透明度

為了將養(yǎng)老保險基金的審計工作情況真實、準(zhǔn)確、及時的反饋給公眾，首先應(yīng)加強與新聞媒體的合作，加強社會監(jiān)督的力度，擴大審計結(jié)果的公開面。其次，公開的審計報告內(nèi)容應(yīng)全面具體、語言應(yīng)通俗易懂。審計和人社等部門可在網(wǎng)站上設(shè)置養(yǎng)老保險等社會保險基金審計專欄，并配以專家分析和解讀，以便公眾易于理解公報內(nèi)容。再次，對審計有問題的部門和單位要不留情面，明確指出是哪些部門在哪些關(guān)節(jié)造成了多大的損失，使相關(guān)部門對審計工作積極配合，對違法亂紀(jì)行為有所忌憚。最后，對有問題的部門要進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)檢查，實行動態(tài)審計。對于已經(jīng)把損失金額追回、制定相應(yīng)配套措施進(jìn)行積極補救的部門，和審計曝光后仍然沒有及時采取相應(yīng)政策的部門進(jìn)行動態(tài)的跟進(jìn)審計和后續(xù)報道，給有關(guān)部門對問題處理的態(tài)度、時間和效果上造成一定的壓力。

五、結(jié)論

本文基于審計視角，通過借助相關(guān)審計結(jié)果與實際案例對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管問題進(jìn)行反思與總結(jié)。本文揭示了在對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管過程中存在的一些問題：如在征收環(huán)節(jié)，對應(yīng)繳未繳情況監(jiān)管不嚴(yán)；在管理環(huán)節(jié)，對貪污挪用徹查力度不夠；在投資運營環(huán)節(jié)，由于取證難度大、相關(guān)經(jīng)驗缺乏而導(dǎo)致績效審計的實施效果欠佳；在給付環(huán)節(jié)，對騙取冒領(lǐng)問題審查不清；在監(jiān)督追蹤環(huán)節(jié)，信息披露制度不健全，存在審計公報不及時和信息公開透明度不高等。鑒于上述問題，本文提出了健全基金監(jiān)管法制建設(shè)、對審計工作人員和被審計責(zé)任人落實嚴(yán)格的責(zé)任追究機制、通過嚴(yán)把準(zhǔn)入、崗中培訓(xùn)和獎懲分明加強審計隊伍建設(shè)、通過多種審計手段相結(jié)合，積極完善審計手段并創(chuàng)新審計方法、加快績效審計體系建設(shè)、提高信息公開透明度等對策建議，旨在助力發(fā)揮養(yǎng)老保險基金的物質(zhì)基礎(chǔ)作用、提高基金管理效率并減少基金浪費。養(yǎng)老保險基金的安全關(guān)系到廣大勞動者的切身利益。對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行審計監(jiān)管，不僅是廣大勞動者對基金的使用去向，投資運營情況和對違規(guī)操作、擠占挪用基金的相關(guān)責(zé)任人以及后續(xù)的處罰力度行使知情權(quán)的需要，更是促進(jìn)國家穩(wěn)定和諧的現(xiàn)實需要。審計監(jiān)管部門不僅對養(yǎng)老保險基金在管理和使用中是否存在違規(guī)現(xiàn)象、及時防范或終止違法亂紀(jì)行為、對審計結(jié)果進(jìn)行及時公開的義務(wù)，還肩負(fù)著對已違規(guī)的補救工作進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督的職責(zé)。只有對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行全覆蓋、全方位和全過程的嚴(yán)格監(jiān)管，才能進(jìn)一步提高基金運行管理的安全性，解除勞動者的后顧之憂，從而增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)社會公平正義，提升人民的獲得感和幸福感。

作者：饒丹 蘇釗賢 單位:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院