醫(yī)院后勤制度建設(shè)的設(shè)想
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清理規(guī)范各類證明是推動“放管服”改革走向縱深的重要內(nèi)容，也是深化“減證便民”行動的重要舉措之一。近年來，焦作市認真貫徹落實國務(wù)院、河南省委省政府關(guān)于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能的總體要求，以國家級行政審批服務(wù)標準化示范市建設(shè)為契機，全力開展各級各部門證明事項集中清理規(guī)范工作，穩(wěn)步推進證明清單制度建設(shè)，取得了顯著成效，但同時也發(fā)現(xiàn)一些問題。本文基于焦作市的實踐，對證明清單制度建設(shè)作了進一步的探索和思考。
一、概念界定及背景意義
（一）證明清單制度的概念界定
從一定意義上講，證明清單應(yīng)屬于權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)清單范疇內(nèi)的一部分，是權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)清單經(jīng)細化后，在證明事項上另一種形式的具體體現(xiàn)。近年來，隨著簡政放權(quán)力度的加大和行政審批制度改革的不斷深入，地方各級政府的權(quán)責(zé)清單制度日益健全，多個省、市已制定了相對完善的權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理和監(jiān)管制度，個別省、市在建立權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)上，進一步對公共服務(wù)事項進行梳理、總結(jié)，也開始了公共服務(wù)清單制度建設(shè)方面的探索和嘗試。而對證明清單制度建設(shè)的研究相對滯后，目前鮮見這方面的相關(guān)論述。本文結(jié)合實際并參考權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，界定證明清單制度的概念如下：證明清單制度是指對于政府部門、單位及其工作人員在對行政相對人依法行使職權(quán)或提供公共服務(wù)時產(chǎn)生的證明事項進行全面嚴格梳理，并加以清理、調(diào)整、審核、確認，將證明事項及相關(guān)要素以清單形式進行逐一羅列，在各級媒體進行公開公示，接受各界的監(jiān)督和建議的一項制度。同權(quán)責(zé)清單制度相同，證明清單制度雖然最終落腳點體現(xiàn)在清單上，但實際卻是一個動態(tài)的管理過程，是包括了證明事項的梳理、清理、調(diào)整（包括證明事項增加、證明事項要素變動等）、合法性合理性審核以及清單的編制、確認、公示等一系列相關(guān)工作所組成的一個有機整體。證明清單制度的建設(shè)，即是通過科學(xué)、合理的方式確保這一動態(tài)管理過程得以實現(xiàn)和保持。
（二）建立證明清單制度的背景及意義
2015年11月，國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕86號)，明確提出要堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續(xù)。2016年9月，公安部等12個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于改進和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見》，要求切實解決一些地方和領(lǐng)域存在的要求群眾到公安派出所開具證明過多過濫、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的問題，按照于法有據(jù)和“誰主管、誰負責(zé)”的原則，全面清理需要開具證明的事項。2016年11月，總理在上海主持召開深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革座談會，強調(diào)“開展減證便民專項行動，各部門各地方要全面清理并取消涉及群眾辦事的各種奇葩證明，最大程度便利群眾”。近年來，全國各省市結(jié)合本地情況，相繼印發(fā)了關(guān)于開展清理規(guī)范各類奇葩證明、無謂證明、重復(fù)證明等工作的通知文件，證明清理規(guī)范工作全面啟動，個別改革進度較快的省、市已經(jīng)向社會公布了保留或取消的證明清單，證明清單制度初步確立。建立證明清單制度，無論對國家、政府還是企業(yè)、群眾，都具有十分重要而深遠的意義。證明清單制度建設(shè)是一項直接從解決企業(yè)、群眾最關(guān)心的“辦事難、辦證難”問題出發(fā)，著力打通服務(wù)群眾“最后一公里”的工作，這種終端式的改革為國家深化改革工作提供了新的路徑和重要支撐；對政府來講，證明清單制度建設(shè)對加快自身從管理型向服務(wù)型的職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)部門及工作人員樹立服務(wù)意識、優(yōu)化服務(wù)流程、提高公共服務(wù)質(zhì)量改善政府形象都有著良好的促進作用；對企業(yè)、群眾來講，作為最直接的受益者，證明清單制度建設(shè)為他們釋了重負，解了難題，激發(fā)了活力，使他們提升了對政府的滿意度，樹立了致力于社會經(jīng)濟建設(shè)的信心。
二、焦作市證明清單制度建設(shè)的實踐歷程
焦作市的證明清單制度建設(shè)起始于2016年6月，經(jīng)過持續(xù)6個月對各部門無謂證明和蓋章環(huán)節(jié)的第一次集中清理，在積累實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步研究探索，厘清了證明清單制度建設(shè)的工作思路。
（一）勇于突破桎梏，先行探索積累
為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》中關(guān)于“堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續(xù)”的要求，2016年6月，焦作市印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范政府部門各類證明和蓋章環(huán)節(jié)的通知》，全面啟動了各類證明和蓋章環(huán)節(jié)的清理規(guī)范工作，除將各部門在面向公民、法人和其他組織環(huán)節(jié)要求提交的各類證明和蓋章環(huán)節(jié)納入清理范圍外，同時也將金融保險、公共交通、水電氣等公共企事業(yè)單位以及其他涉及民生的部門納入范圍進行了一并清理。2016年11月，焦作市印發(fā)《關(guān)于取消政府部門各類不必要證明和蓋章環(huán)節(jié)的決定》，砍掉了第一批不必要證明共32類43項。過去相關(guān)部門要求開具的公民身份信息證明、戶籍信息證明、無違法犯罪記錄證明、安置房證明等一大批無謂證明被徹底取消。此次證明清理規(guī)范工作，為證明清單制度建設(shè)積累了一定經(jīng)驗，初步確立了證明清理的審核標準，建立了相關(guān)工作協(xié)調(diào)機制，形成了決定取消的不必要證明清單并予以公布。但其中也存在著許多不足之處，比如：審核標準過于寬松，且不夠明確；工作協(xié)調(diào)機制運行不順暢，部門間溝通存在障礙；清單編制缺乏明確標準；證明清單事項要素不齊；清單類型單一，只編制了取消清單，沒有保留清單；等等。
（二）強化頂層設(shè)計，明確工作思路
證明清單制度建設(shè)是一項新生事物，如何理順建設(shè)中各環(huán)節(jié)的關(guān)系，確保真正取得實效，在全國沒有明確的標準可以參考。為順利推進工作開展，焦作市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，將強化頂層設(shè)計作為證明清單制度建設(shè)的重要“先手棋”，從相關(guān)部門抽調(diào)業(yè)務(wù)精干人員，組成專題工作組，大量搜集并學(xué)習(xí)全國各省市地區(qū)證明清單制度建設(shè)方面的先進經(jīng)驗材料，組織人員赴各地開展調(diào)研，結(jié)合本地實際，研究討論科學(xué)可行的建設(shè)方案，最終確立了清單制度建設(shè)各環(huán)節(jié)的標準和方法，厘清了工作思路。同時，為加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各項工作落實到位，市委常委、常務(wù)副市長主持召開了焦作市證明清單建設(shè)工作動員會議，對市、縣兩級政府部門和單位證明清單建設(shè)工作進行了詳細安排和部署，同時印發(fā)了《焦作市人民政府辦公室關(guān)于全面清理規(guī)范各類證明的通知》，進一步明確了工作目標、工作范圍和工作原則，細化了市編辦、法制辦以及各級政府各部門、單位的責(zé)任分工，對證明清單建設(shè)的梳理、清理、審核、編制、確認、公布以及動態(tài)管理等環(huán)節(jié)的工作開展作了具體要求。
（三）深入調(diào)查摸底，全面梳理事項
為摸清證明底數(shù)，做好事項梳理，焦作市采用了“上下雙向”和“縱橫交叉”的工作方式?！吧舷码p向”開展調(diào)查摸底。一方面要求各部門、單位積極排查梳理本部門、單位的證明事項清單，按照擬定好的表格和固定的申報元素，主動進行申報；另一方面組織人員深入縣、鄉(xiāng)、村基層單位進行實地調(diào)查，通過查看用印登記、座談了解、征求意見等方式，聽取鄉(xiāng)、村一線干部和群眾的意見，全面摸清各級政府部門、單位在服務(wù)企業(yè)、群眾辦事創(chuàng)業(yè)過程中要求申請人提供的各類證明事項底數(shù)。“縱橫交叉”做好事項梳理。一方面做好與其他兄弟市、同級各部門、各縣（市）區(qū)之間的橫向比對，對申報的證明事項明顯少于同級部門的，及時與單位做好溝通詢問，查漏補缺；另一方面做好市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）、村（社區(qū)）四級的縱向比對，結(jié)合前期實地調(diào)查摸排的底數(shù)，多方印證各單位申報的各類證明事項是否全面徹底。通過縱橫雙向交叉比對，確保證明事項得到全面梳理。
（四）把好審核關(guān)口，推進清單編制
在證明清單的審核標準上，把握六項原則：無法律、法規(guī)、規(guī)章和省以上政策文件依據(jù)的堅決取消，能憑有效證件辦理的堅決取消，能通過部門調(diào)查（函詢）或信息共享方式辦理的堅決取消，核實有關(guān)情況的責(zé)任在部門的堅決取消，基層無權(quán)查證、無法核實的堅決取消，能通過個人承諾、簽字聲明或提交協(xié)議辦理的堅決取消。此外，堅持合法、合理并重原則，對實際工作開展中確實需要的，取消后不利于企業(yè)群眾辦事的，進行專題討論研究，確需保留的予以保留。在審核內(nèi)容上，除了對證明事項進行審核，還按照既定的標準，對證明的名稱、設(shè)定依據(jù)、索取單位、開具單位、用途等事項要素，進行嚴格規(guī)范和核對審查。在審核方式上，實行三級審核制，由索取證明單位首先進行自查，確保無誤后交由證明事項審核組進行復(fù)查，最后由審核組協(xié)同法制辦再次進行會審，最終反饋給索取證明單位進行確認。
（五）廣泛征求意見，接受社會監(jiān)督
對經(jīng)各單位確認的證明事項進行匯總，按照統(tǒng)一的編碼、格式和要素，編制出擬保留的證明清單和擬取消的證明清單，邀請市人大代表、政協(xié)委員以及企業(yè)代表等，通過座談、問卷調(diào)查（發(fā)放征求意見表）、公布意見反饋郵箱和電話等方式，廣泛聽取社會各界的意見建議，提高證明清單的公信力。焦作市目前已初步擬定了市直部門擬保留的證明清單，涉及證明事項113項，市直部門擬取消的證明清單，涉及證明事項106項；各縣（市）區(qū)擬保留的證明清單，涉及證明事項69～205項（均值153項），各縣（市）區(qū)擬取消的證明清單，涉及證明事項18~144項（均值75項）。在征求意見并修改后，將統(tǒng)一對社會公布，同時對清單實行動態(tài)管理，沒有列入清單的證明，不得再要求企業(yè)和群眾在辦事創(chuàng)業(yè)過程中提供，切實減輕企業(yè)和群眾負擔。因特殊工作需要，確需增加證明材料的，需履行必要的審核論證程序后方可列入清單。對隨意讓申請人提供各類證明的問題嚴肅處理，切實維護證明清單的嚴肅性。
（六）緊密結(jié)合實際，抓好配套建設(shè)
證明清單制度建設(shè)不是孤立的體系，它與許多體制機制建設(shè)有著相互依存、相互促進的密切聯(lián)系。焦作市以國家級行政審批服務(wù)標準化試點市創(chuàng)建為契機，大力抓好證明清單制度配套體系標準化建設(shè)，以促進證明清單制度的不斷完善。擴大證明事項外延。在市、縣兩級部門、單位證明清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，焦作市進一步縱向延伸，開展了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）、村（社區(qū)）兩級便民服務(wù)事項清理規(guī)范工作；進一步橫向擴展，開展了各部門、單位依申請行政權(quán)力事項申報材料清理規(guī)范工作。大力推進互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。該市著力加快建設(shè)覆蓋全市、標準統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺，進一步完善政府部門之間數(shù)據(jù)共享機制，推動公共數(shù)據(jù)資源在不同部門以及上下級政府之間共享，開展證明事項相關(guān)信息的網(wǎng)上驗證核對，真正做到凡是能通過網(wǎng)絡(luò)核驗的信息，不得要求其他單位重復(fù)提供，凡是能通過網(wǎng)絡(luò)共享復(fù)用的材料，不得要求企業(yè)和群眾重復(fù)提交，堅決避免重復(fù)材料和循環(huán)證明。建立健全監(jiān)督機制。該市要求各縣（市）區(qū)、市政府各部門和單位將證明清單管理工作納入督查范圍，通過隨機抽查、定期檢查、卷宗評查等方式，對工作開展情況進行監(jiān)督檢查。市政府根據(jù)工作進展情況，適時開展專項督查。同時建立健全申請人評議制度、公眾監(jiān)督投訴機制，暢通互聯(lián)網(wǎng)、舉報電話等投訴渠道，完善舉報受理、處理和反饋制度，主動接受社會監(jiān)督。
三、取得的初步成效及存在的問題
（一）取得的初步成效
1.證明事項得到大幅度精簡。例如辦理低收入職工家庭住房公積金貸款貼息所需提供的困難職工家庭認定證明，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)所需提供的返鄉(xiāng)農(nóng)民工外出務(wù)工證明等一大批證明事項，從方便群眾辦事的角度考慮都予以了取消。企業(yè)、群眾辦事難、辦證難的情況得到了極大緩解。2.行政服務(wù)流程得到進一步優(yōu)化。有關(guān)證明事項的取消倒逼相關(guān)部門改善工作流程，促使部門對自身工作進行重新思考、審視，從利企便民的角度出發(fā)，進一步優(yōu)化內(nèi)部管理和業(yè)務(wù)工作程序，提高服務(wù)效率。3.行政行為得到進一步規(guī)范。證明清單的梳理、編制，需要相關(guān)部門對要求提供的每一項證明事項，按照嚴格標準進行合法化、合理化審核，促使相關(guān)部門及工作人員進一步強化了法治思維，推動法治政府建設(shè)更加深入。
（二）存在的問題
1.只從索取證明單位的角度，對要求提供的證明事項進行了規(guī)定，缺少證明開具單位方面的統(tǒng)籌考慮。在清單編制中，存在一個證明事項對應(yīng)的證明開具單位有多個的情況，但實際中每個證明開具單位開具證明的適用條件可能不同，此外證明開具單位的多頭現(xiàn)象也容易引起各單位之間的相互推諉扯皮，不利于企業(yè)群眾辦事。2.依然以權(quán)力歸屬為出發(fā)點進行證明清單制度建設(shè)，實質(zhì)上潛在地強化了有關(guān)部門的權(quán)力意識。焦作市目前的證明清單制度，無法完全避免因權(quán)力濫用產(chǎn)生的一系列問題，在實際中可能存在有關(guān)部門個別工作人員利用手中的權(quán)力私設(shè)門檻、權(quán)力尋租等情況發(fā)生，不利于政府部門服務(wù)型理念的形成。3.單向的證明清單編制，不利于部門間溝通協(xié)調(diào)和信息互通共享機制的構(gòu)建。單單依靠互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺硬件建設(shè)，無法樹立部門間主動加強信息共享和溝通合作的意識，不能從根本上解決部門間存在的信息梗阻問題。
四、建立正負“雙面”證明清單制度的設(shè)想與思路
要解決上述問題，證明清單制度的建設(shè)必須統(tǒng)籌考慮索取證明單位和證明開具單位，要以權(quán)力為出發(fā)點和以服務(wù)為出發(fā)點并重，要變單向的證明清單編制為雙向的證明清單編制。如前文所述，證明清單可視作權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)清單范疇內(nèi)的一部分，這意味著證明清單也同時具備了權(quán)力屬性和服務(wù)屬性，證明清單制度的建設(shè)也相應(yīng)地可以采取“一體兩面”的方式，將正面清單和負面清單相結(jié)合，形成正負“雙面”的證明清單制度模式。為此，本文提出了建立正負“雙面”證明清單制度的設(shè)想：以當前的正面證明清單制度為基礎(chǔ)，從證明開具單位的角度，列出各單位按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，禁止開具的有關(guān)證明事項，進一步梳理、編制出負面證明清單，與正面證明清單一起對社會公布。對于正面證明清單中列出、或者本地以外相關(guān)部門按規(guī)定要求開具的相關(guān)證明，在本單位負面證明清單以外的，證明開具單位不得以任何理由拒絕。
（一）“雙面”證明清單制度的理論依據(jù)
1.正面證明清單———有限政府理論有限政府理論是正面證明清單制度的理論依據(jù)。有限政府理論認為，法治政府的權(quán)力應(yīng)當是有限的，且需要遵循幾個規(guī)則：一是政府與市場二分，二者各司其職，尤以政府不能干涉市場為重；二是政府與社會組織二分，隨著社會的發(fā)展，在很多方面社會有能力通過社會組織實現(xiàn)自治，政府不應(yīng)過度干預(yù)；三是在某些事情中，政府、市場、社會組織都有能力處理，政府應(yīng)當首先退出，只有后兩者成本高于政府時政府才能介入。建立正面證明清單制度，就是要通過梳理需要提供的證明清單并進行公布，對索取證明單位的權(quán)力進行限制。2.負面證明清單———服務(wù)政府理論服務(wù)政府理論是負面證明清單制度的理論依據(jù)。服務(wù)政府理論認為，“服務(wù)型政府”既是與市場經(jīng)濟環(huán)境相適應(yīng)的政府形態(tài)，也是當前所需要的行政管理模式，服務(wù)型政府的理論核心在于人本位的思想，政府的權(quán)力來自人民，政府的權(quán)力是人民權(quán)力的代表，其宗旨就是為人民服務(wù)，政府的職能就是最大限度地為人民謀取利益。建立負面清單制度，就是要通過梳理不能提供的證明清單并進行公布，充分發(fā)揮開具證明單位的服務(wù)屬性的作用。
（二）“雙面”證明清單制度的現(xiàn)實可行性
正面證明清單制度建設(shè)，經(jīng)焦作市和其他各省市的實踐檢驗，已經(jīng)證明了其可行性。負面清單制度在我國最早源于外資引入的管理模式，由上海自貿(mào)區(qū)率先實行，經(jīng)過幾年來的探索建立和不斷完善，取得了巨大成效，后被逐步引入到教育、醫(yī)療以及政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)等各個領(lǐng)域。近年來在建立證明清單制度方面，也出現(xiàn)了對負面清單的初步探索，如上海市普陀區(qū)曹楊街道為社區(qū)列出了12項不能開具的負面證明清單，青島市為城市社區(qū)列出了不能開具的21項負面證明清單。這些負面證明清單一方面為社區(qū)減了負，另一方面也為群眾開具證明提供了指導(dǎo)，極大地方便了辦事群眾。同時也說明，負面證明清單制度建設(shè)在實踐中具備著較強的可行性。
（三）“雙面”證明清單制度建設(shè)應(yīng)注意的問題
1.轉(zhuǎn)變既有觀念。一是由單向思維向辯證思維轉(zhuǎn)變，建設(shè)中充分考慮各環(huán)節(jié)、因素、主體之間的相互聯(lián)系和影響，理順關(guān)系；二是由權(quán)本位思想向人本位思想轉(zhuǎn)變，牢固樹立政府工作人員為民用權(quán)的思想；三是由固守意識向創(chuàng)新意識轉(zhuǎn)變，雙面證明清單制度建設(shè)沒有現(xiàn)成標準可以參考，在推進過程中必定會遇到各種困難和問題，要有敢于突破的勇氣和創(chuàng)新的意識，不斷制定針對性措施，確保工作向前推進。2.明晰權(quán)力責(zé)任。正負“雙面”的證明清單制度，與單一的正面證明清單制度相比，對相關(guān)部門的權(quán)責(zé)明晰有著更高的要求，證明索取單位和開具單位之間的權(quán)責(zé)也必須做到一一對應(yīng)。要進一步加大證明事項所涉及的權(quán)責(zé)清單的建設(shè)力度，在當前的基礎(chǔ)上作進一步的細化分解，做到清單中每一項證明事項的權(quán)力責(zé)任歸屬明確。3.完善相關(guān)法律。國家的各項法律、法規(guī)、規(guī)章和條例是正負證明清單編制的主要依據(jù)，要進一步加大各項規(guī)章制度的健全完善力度，尤其是對自由裁量權(quán)進行大力規(guī)范，使正負“雙面”證明清單所列證明事項做到有法可依。4.強化監(jiān)督問責(zé)。制度的推行需要以有效監(jiān)督作為基本保障，“雙面”證明清單制度建設(shè)細節(jié)多，難度大，推行過程中難免遇到各種阻力。要進一步建立健全證明清單制度建設(shè)監(jiān)督機制，厘清各相關(guān)單位職責(zé)，強化責(zé)任追究，確保制度建設(shè)各項工作真正落到實處.
作者:楊曉亮 宋永明 單位:焦作市編辦
