財政支持新農(nóng)保狀況與完善途徑

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本文作者：盧成會、吳麗麗 單位：安徽工業(yè)大學(xué)、吉林大學(xué)

財政支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的理論與現(xiàn)實依據(jù)

社會保險制度的實施必須要保證公平、公正。正如羅爾斯所說的那樣，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正;同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行Ш陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以廢除和改造?！保?］社會保險制度作為社會制度的重要組成部分，同樣需要公正的精髓體現(xiàn)。政府對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供必要的財政支持，為每一名社會成員提供基本的生活保證，保證每一個社會成員享有基本的生存權(quán)利，正是其正義的體現(xiàn)。正如吳忠民教授所說:“社會公正應(yīng)當(dāng)是維護每一個社會成員或社會群體的合理利益為基本出發(fā)點，而并不意味著一定要刻意地站在哪一個特定社會群體的立場上來制定帶有整體性的社會經(jīng)濟政策和基本制度。這是因為，一旦站在特定社會群體的立場來制定帶有整體性的社會經(jīng)濟政策或設(shè)計基本的制度，那么便會不可避免地使基本政策或基本制度帶有傾向性，從而損害其他社會群體的合理利益?！保?］新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費制度的設(shè)計很容易把農(nóng)村的弱勢群體排除在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之外，這就使得新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度從設(shè)計之初就帶有傾向性，缺乏社會制度的公平性和公正性。政府對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持是避免人為傾向的重要手段，可促使每個農(nóng)民都有機會參與到其制度中來。政府是實施社會保險的主體。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要組成部分，其建立與完善也應(yīng)以政府為主體，這是由社會保險這種特殊社會產(chǎn)品的性質(zhì)決定的，更是當(dāng)前我國農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀所要求的。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種公共產(chǎn)品，只能以政府為主導(dǎo)來提供。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的公共物品特性決定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的建立與完善必須由政府參與提供，必須依靠公共財政的財力支持。

有學(xué)者預(yù)計我國農(nóng)村老年人口2012年將達(dá)到1.2億。可見，中國農(nóng)村老年人口的基數(shù)是非常大的，其老齡化的速度也是比較快的。近年來，由于我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展及高等教育規(guī)模的不斷擴大，使得大量農(nóng)村年輕勞動力向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使農(nóng)村人口老齡化速度進(jìn)一步加快。在經(jīng)濟和社會政策制度發(fā)展水平都低于城鎮(zhèn)發(fā)展水平的情況下，農(nóng)村人口老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)。預(yù)計到2020年以后，農(nóng)村老齡人口占總?cè)丝诘谋壤磕甓紩哂诔鞘?至6個百分點［3］。值得注意的是，我國進(jìn)入了老齡化社會，但經(jīng)濟還處于相對落后階段。與我們國家形成鮮明對比的是，西方國家進(jìn)入老齡社會時，經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，年均收入都在5000美元以上，而我國農(nóng)村人均收入2009年剛剛超過5000元人民幣。［3］我國農(nóng)村人口老齡化的這些特點決定了我們國家的農(nóng)民將面臨較為嚴(yán)重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老很難承擔(dān)起這種養(yǎng)老責(zé)任，這就需要政府介入來分擔(dān)養(yǎng)老壓力，構(gòu)建完善的養(yǎng)老社會保障體系。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素和生活來源，被看做是農(nóng)民最后和最重要的依靠。但近幾年來，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，許多土地被征用，同時有許多地方政府把變賣土地作為其重要的財政來源，非法征集農(nóng)民的土地。在這種情況下農(nóng)民開始分化，一部分農(nóng)民開始喪失土地，成為失地農(nóng)民;另一部分農(nóng)民雖然沒有完全失去土地，但其土地數(shù)量也在逐年減少。另外，在我國經(jīng)濟發(fā)展的同時，產(chǎn)業(yè)調(diào)整、通貨膨脹、市場信息不對稱等因素的發(fā)生，使農(nóng)業(yè)種植獲得的收入不能很好地預(yù)防社會風(fēng)險和自然風(fēng)險，這也需要政府介入來預(yù)防養(yǎng)老風(fēng)險。因此，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和完善對于農(nóng)村養(yǎng)老具有重要的意義。我國持續(xù)30多年的經(jīng)濟快速發(fā)展，財政收入的連年增長，為支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，即使部分地區(qū)經(jīng)濟條件還不成熟，也可以通過國家的財政轉(zhuǎn)移、加大投入等方式來創(chuàng)造條件，為農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險提供財政支持，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。

財政支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀與問題

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善離不開地方政府的財政支持，特別是中央政府給予的財政支持。由于政府事權(quán)不清，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度由地方和個人來承擔(dān)全部財政責(zé)任，使得社會養(yǎng)老保險變成了儲蓄，導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的最終失敗。這不符合社會保險制度社會“公平”的價值尺度，不能體現(xiàn)政府基本公共產(chǎn)品均等化的社會發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)2009年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，2009年開始我國一些地區(qū)開始開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取個人繳費、集體補助、國家財政補貼的籌資方式。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府來進(jìn)行財政補貼，并規(guī)定對中西部地區(qū)進(jìn)行全額的財政補貼，對東部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行50%的中央財政補貼，其余的由地方政府來進(jìn)行補貼。國務(wù)院綜合各地區(qū)的實際生活水平等情況，制定出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金的發(fā)放是每人每月55元，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和物價的波動來做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和物價水平適當(dāng)?shù)靥岣呋A(chǔ)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的普惠性、公平性和基本性。參保農(nóng)民只要達(dá)到了制度要求的60歲，就可以直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。目前，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。這個領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村最低生活水平線還要低，對大部分農(nóng)村老年人來說還不能從根本上解決養(yǎng)老問題，特別是在CPI不斷上升的情況下，這些補貼根本不能維持農(nóng)村老人的最基本的生存需求。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還需要政府加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，只有這樣，才能從根本上保證農(nóng)村老年人的基本生存需求。

政府財政支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。財政支持力度不夠，財政支持失衡。適當(dāng)?shù)馁Y金基礎(chǔ)是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運營的物質(zhì)基礎(chǔ)，它也決定著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點的成敗。在農(nóng)村居民收入水平不高的情況下，單純依靠農(nóng)民繳費作為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金來源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這就需要國家財政來提供強有力的支持。如果新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險離開政府財政的支持，就必定會走向失敗。根據(jù)2009年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》，國務(wù)院對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持主要是基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。補助基數(shù)每人每月55元，即每年660元。這種補貼遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對養(yǎng)老保障的需求，也不能從根本上解決農(nóng)村的養(yǎng)老危機。在國家財政收入不斷增長的情況下，國家對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持力度較小，沒能實現(xiàn)財政對農(nóng)村養(yǎng)老保險的支出與財政收入的正比例增長。同時，由于我國城鄉(xiāng)二元格局的社會保障體系還在延續(xù)，國家社會養(yǎng)老保險資金仍將重點放在城市養(yǎng)老保險的支持上，相對城市而言，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投入甚微。國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險財政的投入絕對數(shù)額和相對數(shù)額沒有明顯的增長，就無法從根本上解決農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題，其新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也將會以失敗告終。財政支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策比較模糊。財政支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的依據(jù)主要是國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元;對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，可給予適當(dāng)鼓勵，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。從指導(dǎo)意見看，這一政策對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持比較模糊，缺乏統(tǒng)一性。目前，我國還沒有出臺清晰、完整的政策法規(guī)，加之各地對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的認(rèn)識不同，致使各個地區(qū)在對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政的支持上存在很大差異，進(jìn)而影響了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展。中央與地方政府財政支持分擔(dān)不合理，中央財政支持力度較小。從國際經(jīng)驗來看，凡是屬于全國性公共品的支出項目幾乎全部由中央政府財政來承擔(dān)，而屬于地方性的公共品支出項目主要由地方政府承擔(dān)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度屬于全國性公共產(chǎn)品，本來應(yīng)由中央政府負(fù)主要財政責(zé)任，而我國卻安排給了地方政府。而且隨著人口老齡化規(guī)模的加快，農(nóng)民對社會養(yǎng)老需求的提高，如果中央財政仍不能加大支持力度的話，那么未來新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平提高所需要的財政資金只能由地方財政承擔(dān)。但由于許多地方財政入不敷出，這樣很可能會導(dǎo)致新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的失敗。

完善財政支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對策

政府應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把壓縮的行政經(jīng)費和減少競爭性領(lǐng)域投資后節(jié)省的財政資金適當(dāng)?shù)赜脕碓黾訉π滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持，逐步增加財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投入。同時，要調(diào)整國家的財政支出結(jié)構(gòu)，在條件允許的情況下把更多的資金用于公共服務(wù)的建設(shè)，改善人民的生活質(zhì)量和生活水平;另外，需打破社會保險城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保險的差距。政府必須扭轉(zhuǎn)財政投入向城市社會保險傾斜的做法，從向城市傾斜轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)平衡發(fā)展，從而加大對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持，促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府和地方政府要真正承擔(dān)起建設(shè)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的責(zé)任，加大對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的資金投入。應(yīng)當(dāng)把新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)作為一項民生事業(yè)來發(fā)展，把新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險列入國家財政預(yù)算，逐年增加中央財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持。同時，中央財政還應(yīng)該加大對貧困地區(qū)及弱勢群體的財政支持，使所有國民都能被新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所覆蓋，確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的公平性。在尊重地方財政實際能力的基礎(chǔ)上，加大地方財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持。地方財政應(yīng)適當(dāng)?shù)叵蛐滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險傾斜，建立專門的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。通過加大中央財政和地方財政的財政轉(zhuǎn)移支付力度，支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而從根本上解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。

從世界各國社會保險的發(fā)展來看，要想建立完善的社會保險體系，離不開基本的社會政策的支持。同樣，如果沒有健全的政府財政政策支持，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就失去重要的保障，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也不能健康發(fā)展。另外，中央與地方財政的財政補貼足額、及時到位是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和發(fā)展的根本，所以必須建立起完善的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政支持政策。首先，要以法律的形式明確中央與地方政府對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政投入的比例及責(zé)任，確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金有一個穩(wěn)定、安全的來源;其次，要建立完善的農(nóng)村社會保險預(yù)算政策，把新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政投入納入國家的預(yù)算范圍之內(nèi);最后，要建立完善的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策轉(zhuǎn)移細(xì)則，合理地制定出各級財政的出資比例、資金管理細(xì)則、資金發(fā)放細(xì)則、基金籌資比例、給付水平等。

從本質(zhì)上講，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是基本公共產(chǎn)品的重要組成部分，各個地區(qū)、各地農(nóng)民應(yīng)該在保障水平上相差不大。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持應(yīng)該在中央與地方政府之間進(jìn)行合理分配。首先，從財政的收入和財政的實力上看，中央財政收入相對富裕，地方財政收入較少。因此，在財政責(zé)任分配上，中央政府應(yīng)該承擔(dān)一個較大的比例;其次，由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地區(qū)之間、農(nóng)村居民之間的收入水平差距非常大，中央財政應(yīng)該通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式給予貧困地區(qū)和弱勢農(nóng)民更多的財政支持，平衡居民之間的養(yǎng)老保險待遇水平，使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在健康和諧的環(huán)境中穩(wěn)步發(fā)展;最后，要增加中央財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的投入。目前，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險更多的由地方政府負(fù)責(zé)，特別是縣級政府承擔(dān)過多的財政責(zé)任。縣級政府由于政治目標(biāo)定位偏差及較弱的財政基礎(chǔ)，往往對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入不足，不利于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的建立和發(fā)展。所以，中央政府要加大對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投資力度。