養(yǎng)老險(xiǎn)統(tǒng)籌及其職責(zé)分擔(dān)

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本文作者：雷曉康、張楠 單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院、陜西省咸陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌走向中劃分各級(jí)政府職能和責(zé)任時(shí)，需要對(duì)各地政府和各級(jí)政府的能力進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合平衡，從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行效率最大化角度出發(fā)，摒棄不公平、不對(duì)稱的安排。

責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)對(duì)等原則

根據(jù)責(zé)權(quán)利對(duì)等理論，劃分責(zé)任時(shí)應(yīng)遵循責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)對(duì)等原則，事實(shí)上，世界各國(guó)的各級(jí)政府在責(zé)任分擔(dān)上都堅(jiān)持了這一原則。然而，現(xiàn)階段我國(guó)中央政府存在其決策權(quán)過(guò)多、管理和支出責(zé)任承擔(dān)較少的現(xiàn)象，地方政府存在決策權(quán)較少、承擔(dān)與其決策權(quán)相比過(guò)多的管理和支出重任的問(wèn)題。這些問(wèn)題在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中表現(xiàn)為各級(jí)政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的決策、籌資責(zé)任、支出管理、監(jiān)督的權(quán)利與責(zé)任等方面安排得不甚對(duì)稱。因此，按照責(zé)權(quán)利對(duì)等理論，應(yīng)適當(dāng)增加上級(jí)政府的責(zé)任和下級(jí)政府的權(quán)利。近年，我國(guó)中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入大約保持52:48的比例，因此，在考慮中央和地方政府的責(zé)任劃分時(shí)可以參照此比例。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)預(yù)算原則

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)預(yù)算制，即根據(jù)參保人數(shù)和工資水平，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)政府部門預(yù)算出年度內(nèi)應(yīng)該征收的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總額；再根據(jù)退休人員人數(shù)和待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，各地社會(huì)保障主管部門預(yù)算出年度內(nèi)應(yīng)該支付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總額。將預(yù)算征收額下達(dá)給地方養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其根據(jù)預(yù)算確定的征收額進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作，最終將征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)自覺(jué)、如實(shí)上繳至中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。同時(shí)將預(yù)算支出額匯報(bào)給中央養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其根據(jù)預(yù)算額給各地分配資金。

激勵(lì)約束原則。劃分基本養(yǎng)老

保險(xiǎn)政府間責(zé)任的激勵(lì)約束原則，就是中央政府將每年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳和新增退休人數(shù)等作為對(duì)地方政府工作考核的重要指標(biāo)，根據(jù)考核結(jié)果作出獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的決定。達(dá)到約束地方政府、避免其過(guò)分依賴中央政府的行為發(fā)生，同時(shí)又要激勵(lì)地方政府向中央政府按時(shí)按比例繳費(fèi)，合作聯(lián)動(dòng)促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)走向全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。

與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則

結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，考慮各地財(cái)政收入增長(zhǎng)、在職職工工資水平、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平和平均養(yǎng)老金水平等因素，合理進(jìn)行各級(jí)政府間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)，不應(yīng)超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平之上，也不能落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度，必須做到與之相適應(yīng)。劃定分擔(dān)比例的影響因素基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的政府責(zé)任劃分不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)公共決策問(wèn)題。對(duì)一項(xiàng)具體公共事務(wù)的決策問(wèn)題的研究，必須將其放到特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中來(lái)分析。其一，老齡化程度。我國(guó)老齡化速度加快、程度加深，意味著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)的繳費(fèi)人數(shù)相對(duì)于制度內(nèi)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人數(shù)在減少，政府在養(yǎng)老金方面的支出將增加，“老齡化成本”將成為影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要誘因。因此，劃定各級(jí)政府間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)比例時(shí)不僅要考慮“人口紅利”消失、老齡化社會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，還要考慮為老齡化預(yù)儲(chǔ)基金，同時(shí)由于老年人口的增多會(huì)使基本養(yǎng)老金支出增加。總之，應(yīng)充分預(yù)估老齡化因素，避免出現(xiàn)支付危機(jī)。其二，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施情況。全國(guó)各省份在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋率、替代率、撫養(yǎng)比及基金結(jié)余狀況等方面存在顯著差異，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，其覆蓋率越高，替代率和撫養(yǎng)比往往低一些，基金累計(jì)結(jié)余量越多，地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政壓力輕；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)剛好相反，其覆蓋率較低，替代率和撫養(yǎng)比較高，基金累計(jì)結(jié)余量較少，地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)重。這表明，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各個(gè)省份的負(fù)擔(dān)與該地財(cái)力狀況嚴(yán)重不對(duì)稱。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施情況在各地區(qū)之間的不平衡成為影響劃分政府間責(zé)任分擔(dān)的一個(gè)重要因素。其三，全國(guó)統(tǒng)籌后基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，政府和民眾最關(guān)心的問(wèn)題之一就是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題?；谝延械囊恍┭芯砍晒A(chǔ)養(yǎng)老金可考慮采用兩種方式進(jìn)行發(fā)放：一是基于全國(guó)社會(huì)平均工資的全國(guó)均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。計(jì)算公式為全國(guó)均一的月基礎(chǔ)養(yǎng)老金=全國(guó)社會(huì)平均工資×20%÷12。二是基于各地居民的消費(fèi)水平的全國(guó)均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。計(jì)算公式為全國(guó)均一的月基礎(chǔ)養(yǎng)老金=全國(guó)各地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年消費(fèi)性支出×60%÷12?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)會(huì)直接決定中央政府財(cái)政支出的意愿大小，這是影響劃分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政府間責(zé)任問(wèn)題的因素之一。劃定分擔(dān)比例的設(shè)想中央政府與地方政府間的責(zé)任分擔(dān)關(guān)系是維系基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良好運(yùn)行的神經(jīng)系統(tǒng)。如果再不解決政府責(zé)任合理分擔(dān)問(wèn)題，那么基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度很有可能面臨運(yùn)轉(zhuǎn)不良的風(fēng)險(xiǎn)。

基金支付缺口的分擔(dān)比例

隨著人口老齡化程度加深以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，一些地區(qū)當(dāng)年征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不夠支付當(dāng)年的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，因此出現(xiàn)“收不抵支”現(xiàn)象，造成基金缺口。政府需要在當(dāng)期對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌基金缺口進(jìn)行現(xiàn)實(shí)補(bǔ)足，補(bǔ)足缺口與否直接關(guān)系到養(yǎng)老金給付實(shí)現(xiàn)與否及制度是否能夠持續(xù)下去。因此，要想實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支平衡及可持續(xù)發(fā)展，必須對(duì)各級(jí)政府彌補(bǔ)缺口的責(zé)任進(jìn)行明確分擔(dān)。首先，應(yīng)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行預(yù)算管理；其次，應(yīng)綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、老齡化程度、參保人數(shù)、離退休人數(shù)等因素的變化，科學(xué)預(yù)算基金收入規(guī)模和支出規(guī)模。當(dāng)預(yù)算內(nèi)基金出現(xiàn)缺口時(shí)，應(yīng)根據(jù)是否完成征繳目標(biāo)任務(wù)來(lái)處理：對(duì)于完成任務(wù)而又出現(xiàn)缺口的，首先考慮動(dòng)用上年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌基金結(jié)余解決，若結(jié)余不足以彌補(bǔ)缺口的，由中央財(cái)政收入彌補(bǔ)；對(duì)未完成征繳計(jì)劃或超預(yù)算支出而形成的基金缺口，由各地方政府自行負(fù)擔(dān)，同樣是首先考慮動(dòng)用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶中的結(jié)余基金來(lái)補(bǔ)缺，若結(jié)余不足以補(bǔ)缺的，由各省級(jí)財(cái)政收入負(fù)責(zé)補(bǔ)齊缺口。若出現(xiàn)地方財(cái)政困難以及各級(jí)政府間社會(huì)保障支出效率低下、中央財(cái)政與地方財(cái)政之間養(yǎng)老保障資金的縱向不平衡等問(wèn)題，可由上下級(jí)政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付（包括中央下?lián)苋珖?guó)調(diào)劑金和中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼）實(shí)現(xiàn)，同級(jí)政府之間養(yǎng)老保障能力的差異可以通過(guò)地區(qū)間同級(jí)政府之間的橫向養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)完善?？傊?，無(wú)論是完成任務(wù)還是未完成任務(wù)出現(xiàn)的養(yǎng)老金收支缺口，財(cái)政（包括中央財(cái)政和地方財(cái)政）都承擔(dān)了最后出場(chǎng)人的角色，全額彌補(bǔ)收支缺口。

化解隱性債務(wù)的責(zé)任分擔(dān)

在化解隱性債務(wù)的責(zé)任分擔(dān)上，應(yīng)考慮到轉(zhuǎn)軌時(shí)期“老人”和“中人”的地區(qū)分布差異，由各地人力資源社會(huì)保障行政部門對(duì)當(dāng)?shù)亍袄先恕焙汀爸腥恕钡娜藬?shù)進(jìn)行認(rèn)定、登記，并上報(bào)給人力資源和社會(huì)保障部進(jìn)行核準(zhǔn)。對(duì)“老人”和“中人”人數(shù)較多、比重較高、發(fā)放養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，可考慮按照中央財(cái)政資金承擔(dān)隱性債務(wù)額的70%、省級(jí)財(cái)政資金承擔(dān)隱性債務(wù)額的30%的比例進(jìn)行分擔(dān)；對(duì)“老人”和“中人”人數(shù)少、占比低、養(yǎng)老金發(fā)放任務(wù)較輕的地區(qū)，可考慮按照中央財(cái)政資金負(fù)擔(dān)60%、省級(jí)財(cái)政資金負(fù)擔(dān)40%的比例化解隱性債務(wù)。對(duì)財(cái)政確有困難的省份，由轉(zhuǎn)軌前“老人”和“中人”所在企業(yè)對(duì)化解隱性債務(wù)給予適當(dāng)補(bǔ)助，具體補(bǔ)助額度由各地政府確定。做實(shí)個(gè)人賬戶的責(zé)任分擔(dān)對(duì)于彌補(bǔ)個(gè)人賬戶的資金，首先，可以考慮提高做實(shí)個(gè)人賬戶的中央財(cái)政補(bǔ)助比例，并且要把補(bǔ)助比例相對(duì)穩(wěn)定下來(lái)，這樣有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。其次，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)、中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地分別實(shí)施不同的補(bǔ)助政策，對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地按照比東部地區(qū)較高的水平進(jìn)行補(bǔ)助，這樣有利于調(diào)動(dòng)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的積極性。目前，東北三省老工業(yè)基地是按照中央政府提供75%實(shí)實(shí)在在的補(bǔ)助、地方政府承擔(dān)25%的做實(shí)責(zé)任執(zhí)行。其他地區(qū)做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶可采取動(dòng)態(tài)做實(shí)、靜態(tài)補(bǔ)助的措施。動(dòng)態(tài)做實(shí)是指隨著繳費(fèi)工資基數(shù)的變化，個(gè)人賬戶做實(shí)的數(shù)額也應(yīng)隨之變化；靜態(tài)補(bǔ)助則是相對(duì)固定的補(bǔ)助辦法。首先，從個(gè)人繳費(fèi)工資的5%起步來(lái)做實(shí)個(gè)人賬戶，中央財(cái)政可以對(duì)這5%的部分實(shí)行全額補(bǔ)助；其次，每做實(shí)1%，東部各省可考慮由中央財(cái)政與地方財(cái)政按各50%的補(bǔ)助比例分擔(dān)這1%的部分，中西部地區(qū)的中央政府占比應(yīng)相對(duì)高些，可考慮按8∶2的比例與地方政府進(jìn)行分擔(dān)。

地方政府上繳全國(guó)統(tǒng)籌基金的比例

目前，一些地區(qū)對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌的積極性不高，一個(gè)很重要的原因就是擔(dān)心全國(guó)統(tǒng)籌后，本地的基金結(jié)余全部上繳到全國(guó)統(tǒng)籌基金中去。因此，為合理銜接新、舊體制，全國(guó)統(tǒng)籌前各地的結(jié)余基金應(yīng)歸當(dāng)?shù)厮?；全?guó)統(tǒng)籌后，各省、自治區(qū)、直轄市須按照一定比例上解本地的社會(huì)統(tǒng)籌資金，和中央財(cái)政出資共同形成全國(guó)統(tǒng)籌基金。基于已有的研究成果，按照前文所說(shuō)兩種基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)“十一五”時(shí)期相關(guān)數(shù)據(jù)，分別測(cè)算出地方政府的上繳比例。第一種計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)基于全國(guó)社會(huì)平均工資計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方政府上繳全國(guó)統(tǒng)籌基金的比例為31%～34%。中央政府可以根據(jù)各地完成征繳任務(wù)的情況，對(duì)超額完成任務(wù)的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，將上繳比例減少1個(gè)百分點(diǎn)，但最低不要少于31%；對(duì)嚴(yán)重未完成任務(wù)的地區(qū)進(jìn)行懲罰，將上繳比例提高，但最高不要超過(guò)34%。第二種計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)基于各地居民消費(fèi)水平計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方政府將社會(huì)統(tǒng)籌基金的35%～37%上繳給中央政府作為全國(guó)統(tǒng)籌基金。中央政府可以根據(jù)各地完成征繳任務(wù)的情況，對(duì)超額完成任務(wù)的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，將上繳比例減少1個(gè)百分點(diǎn)，但最低不要少于35%；對(duì)嚴(yán)重未完成任務(wù)的地區(qū)進(jìn)行懲罰，將上繳比例提高，但最高不要超過(guò)37%。這樣既對(duì)地方政府起到激勵(lì)約束作用，對(duì)中央政府也有一定的激勵(lì)作用，最終獲益的是參保人員.