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摘要:隨著部門預(yù)算改革不斷深入,綜合預(yù)算管理、中期規(guī)劃管理、績效評價管理、政府采購預(yù)算等新內(nèi)容不斷加入部門預(yù)算。部門預(yù)算編制及審核工作面臨著內(nèi)容龐雜、數(shù)據(jù)量大、環(huán)節(jié)多、時間緊、監(jiān)管嚴等諸多挑戰(zhàn);同時,也對部門預(yù)算編制的嚴肅性、科學(xué)性、透明度等提出了新要求。本文在對部門預(yù)算編制及審核進行簡要分析的基礎(chǔ)上,提出“編審一體化”構(gòu)想,探討如何從系統(tǒng)架構(gòu)、編制方式、審核方式、職責(zé)分工等方面著手融合編審環(huán)節(jié),從而建立高效的部門預(yù)算編制及審核模式。
關(guān)鍵詞:部門預(yù)算;預(yù)算審核;編審一體化
一、部門預(yù)算編制及審核概述
1.部門預(yù)算編制
部門預(yù)算是各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及其承擔(dān)的職能,所編制的反映部門所有收入和支出情況的綜合財政計劃,是政府各部門履行職能和促進各項事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。部門預(yù)算按照“二上二下”的流程編制。在“一上”階段,部門逐級審核匯總基層單位預(yù)算,并報送財政部門。在“一下”階段,財政部門對部門報送的預(yù)算進行審核后,提出總體建議,并經(jīng)特定批準程序,最后下達年度預(yù)算控制數(shù)。在“二上”階段,各部門根據(jù)“一下”的年度預(yù)算控制數(shù)來細化預(yù)算草案,并再次報送財政部門進行審核,財政部門審核后匯總編制總體預(yù)算草案。在“二下”階段,各級人大批準總體預(yù)算草案后,財政部門批復(fù)部門預(yù)算,各部門逐級向下批復(fù)。部門預(yù)算的內(nèi)容涵蓋范圍廣,除了常規(guī)的財務(wù)收支預(yù)算外,還包括單位人員、薪酬、社保信息,以及預(yù)算項目申報管理、項目績效目標(biāo)申報管理、資產(chǎn)存量和新增資產(chǎn)預(yù)算、“三公經(jīng)費”預(yù)算等內(nèi)容。作為部門預(yù)算的有機組成部分,廣義的部門預(yù)算還包括預(yù)算執(zhí)行年度的預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、項目績效完成情況監(jiān)控和自評、臨時性預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)采集等內(nèi)容。
2.部門預(yù)算審核
預(yù)算審核是指部門預(yù)算主體對預(yù)算數(shù)據(jù)及資料的合規(guī)性、真實性、完整性、準確性、適當(dāng)性、及時性等,按照相關(guān)的編制要求、審核標(biāo)準和預(yù)設(shè)數(shù)據(jù),進行分析、檢查、核對,并根據(jù)職責(zé)權(quán)限逐級批準的一種預(yù)算程序。參與部門預(yù)算編制和審核的單位及其內(nèi)部職能機構(gòu),從廣義上來說都屬于部門預(yù)算主體。同一預(yù)算主體,尤其是處于預(yù)算工作流程中間環(huán)節(jié)的主體,可能既是預(yù)算編制主體,又是預(yù)算審核主體。比如,各部門作為預(yù)算審核主體,對下級基層預(yù)算單位的部門預(yù)算數(shù)據(jù)進行審核;同時,又在匯總下級單位部門預(yù)算的基礎(chǔ)上,編制本部門的中期規(guī)劃、預(yù)算草案,并向財政部門報送,成為預(yù)算編制主體。預(yù)算編制及審核的環(huán)節(jié)可以分為兩個層次。第一個層次是指在“二上二下”流程中,不同預(yù)算主體之間的預(yù)算工作環(huán)節(jié),以及預(yù)算數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)方式、方向。第二個層次是指根據(jù)職責(zé)分工不同,在預(yù)算主體內(nèi)部的預(yù)算數(shù)據(jù)編制及審核的環(huán)節(jié)。因此,待審核的預(yù)算數(shù)據(jù)按照來源不同,也可以分為兩類:其他預(yù)算主體編制報送的預(yù)算數(shù)據(jù)、本主體內(nèi)部編制產(chǎn)生的預(yù)算數(shù)據(jù)。編制要求或?qū)徍藰?biāo)準,按照性質(zhì)可分為三類。一是時間性要求,指各級預(yù)算主體在各個預(yù)算工作環(huán)節(jié),都要在規(guī)定的時間范圍內(nèi)編制、報送或?qū)徍祟A(yù)算。二是程序性要求,指預(yù)算數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)和批準要符合規(guī)范的流程,流程不能缺失,先后順序不得倒置,如“二上二下”預(yù)算編報流程。三是內(nèi)容性要求,指預(yù)算數(shù)據(jù)及相關(guān)資料要合法、真實、完整、準確。合法性是指預(yù)算內(nèi)容要符合《中華人民共和國預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定。真實性是指預(yù)算編制應(yīng)根據(jù)實際職能和年度工作安排進行測算,如實填報各項預(yù)算收支,不得通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)、虛增人員等方式虛增預(yù)算。完整性是指要充分、合理地預(yù)計各項收支,將所有屬于預(yù)算編制范圍內(nèi)的收支都納入預(yù)算編報。準確性一方面是指預(yù)算收支、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等測算應(yīng)該科學(xué)合理,與當(dāng)年決算數(shù)據(jù)相比,不應(yīng)該出現(xiàn)不合理的偏差;另一方面是指特定的預(yù)算數(shù)據(jù),應(yīng)該與事先確定的預(yù)置數(shù)據(jù)一致。
二、部門預(yù)算編制及審核存在的問題
部門預(yù)算編制及審核涉及各級預(yù)算主體,貫穿于部門預(yù)算工作的各個環(huán)節(jié),相互影響。大部分工作量主要集中在基層預(yù)算單位、財政部門等幾類主體中。一般來說,這幾類主體既是編制主體,同時也是審核主體。當(dāng)前,部門預(yù)算編制及審核實際工作中存在的各種問題和不足,也主要與這幾類預(yù)算主體有關(guān)。
1.編制及審核過程反復(fù)
報送預(yù)算數(shù)據(jù)至審核環(huán)節(jié)之后,如果審核不能通過,應(yīng)根據(jù)反饋信息進行修改并再次報送。在預(yù)算編制質(zhì)量不高或數(shù)據(jù)復(fù)雜易錯的情況下,這種修改、編制、報送、審核的過程可能會重復(fù)多次。如果出現(xiàn)跨越連續(xù)環(huán)節(jié)的預(yù)算數(shù)據(jù),審核后被退回,那么在連續(xù)環(huán)節(jié)上的所有預(yù)算主體,都要再進行新的一輪預(yù)算編報及審核流程。例如,財政部門對上報的預(yù)算草案審核后,提出相應(yīng)的修改意見,那么從基層預(yù)算單位開始,需要按財政部門的相關(guān)要求修改原始數(shù)據(jù),并逐級上報至部門,部門審核匯總后,重新修改部門預(yù)算草案并上報財政部門,財政部門再次對部門預(yù)算草案進行審核。
2.上級編報要求與下級填報過程脫節(jié)
一般來說,各級編報主體會根據(jù)上游主體的編報要求,并結(jié)合本級主體的實際情況,提出逐級細化的預(yù)算編制要求,據(jù)此對本級主體和下游主體的預(yù)算進行審核。例如,相關(guān)部門對下級預(yù)算單位的審核過程,一方面,本部門會根據(jù)預(yù)算工作計劃和實際情況,向下級預(yù)算單位傳達相應(yīng)的預(yù)算編報及審核要求。另一方面,上游預(yù)算主體對本部門提出的某些預(yù)算要求,也會由本部門轉(zhuǎn)達給下級預(yù)算單位,本部門可能會對相關(guān)要求進行細化,從而使相關(guān)要求更加具體和詳細。編報要求與填報過程脫節(jié)的問題,首先體現(xiàn)在逐級轉(zhuǎn)達的過程中。相關(guān)要求可能被曲解、信息可能丟失,造成編制出的預(yù)算并不符合上級要求,上報預(yù)算被駁回并要求修改。這種情況更容易出現(xiàn)在跨級預(yù)算主體之間,對預(yù)算編制工作的不利影響也較為嚴重。其次,同一預(yù)算數(shù)據(jù)可能面臨多方審核的問題。例如,基層預(yù)算單位的部門預(yù)算數(shù)據(jù),可能面臨上級預(yù)算單位、財政部門等多個主體的審核。多方審核會造成審核工作重復(fù),偶爾還會出現(xiàn)審核要求互相矛盾的情況。
3.預(yù)算信息系統(tǒng)不完善
財政部門開發(fā)了部門預(yù)算工作平臺,相關(guān)預(yù)算主體通過該平臺,開展預(yù)算編制、報送、審核、批復(fù)等預(yù)算工作。在早期的部門預(yù)算編報工作中,使用的是單機版的預(yù)算編報軟件;自2019年開始,財政部門開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng),用于部門預(yù)算編報工作。相較于單機版軟件,網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng)在數(shù)據(jù)傳遞效率、明確職責(zé)分工、多崗位協(xié)同編報等方面有所改善,但是仍然存在不足之處。比如,未貫通全部預(yù)算編報流程環(huán)節(jié)、自定義審核功能缺失、數(shù)據(jù)填報導(dǎo)入功能不完善。目前,部門預(yù)算管理信息系統(tǒng)沒有和各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)相結(jié)合。部門預(yù)算編報系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、政府采購等其他業(yè)務(wù)系統(tǒng),未能全面貫通、銜接交互、共享數(shù)據(jù)。例如,基層預(yù)算單位編制政府采購預(yù)算,由于需要采集較為詳細的政府采購預(yù)算數(shù)據(jù),而部門預(yù)算編報系統(tǒng)填報的政府采購內(nèi)容較為簡單;單位在編制政府采購預(yù)算之前,先要通過其他系統(tǒng)或其他方式,采集詳細的政府采購數(shù)據(jù);然后,再將上述詳細數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成部門預(yù)算格式,填入部門預(yù)算系統(tǒng)中。另外,填報兩個系統(tǒng)增加了預(yù)算編制的工作量,并且在填報之后,還需要對兩個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行核對,以保證數(shù)據(jù)的一致性,這也增加了預(yù)算審核的工作量。
4.過于依賴人工方式審核
人工方式審核不可或缺,但也存在較多弊端。首先,人工方式審核耗費時間長、效率低下。其次,預(yù)算數(shù)據(jù)較為復(fù)雜,人工審核容易出錯,而且容易遺漏,無法做到面面俱到。最后,人工審核的質(zhì)量過于依賴個人的專業(yè)水平,但是個人很難掌握所有的審核要求和規(guī)則。另外,在多人審核時,每個人對審核要求的理解不同,難以保證審核標(biāo)準的一致性,審核質(zhì)量無法得到保障。
三、部門預(yù)算“編審一體化”構(gòu)想
為提高預(yù)算編制及審核的效率,保證預(yù)算數(shù)據(jù)質(zhì)量,解決預(yù)算工作中存在的問題,因此,對部門預(yù)算編制及審核工作的基礎(chǔ)、權(quán)限、方式、規(guī)則、流程等內(nèi)容,提出一體化融合的構(gòu)想,從而實現(xiàn)“編審一體化”。
1.基礎(chǔ)設(shè)施
為了實現(xiàn)“編審一體化”,首先需要具備高效、安全的信息網(wǎng)絡(luò),以及數(shù)據(jù)安全保護措施,以保證預(yù)算數(shù)據(jù)的安全傳遞和存儲。其次,需要建立能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)功能的預(yù)算編制及審核軟件系統(tǒng)。該軟件系統(tǒng)將面向所有參與部門預(yù)算編報及審核工作的預(yù)算主體。最后,在實現(xiàn)“編審一體化”基本功能的基礎(chǔ)上,還可針對當(dāng)前預(yù)算信息系統(tǒng)的不足進行完善,以實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、資產(chǎn)、政府采購等各項業(yè)務(wù)的全面貫通、銜接交互、有效制衡,推進財政系統(tǒng)與部門系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。
2.權(quán)限配置
“編審一體化”系統(tǒng)用戶實行分級授權(quán)管理。日常操作用戶可分為兩類,編報類和審核類;分別對應(yīng)預(yù)算編制報送權(quán)限和審核批準權(quán)限。除此之外,還可以為技術(shù)人員分配系統(tǒng)設(shè)置、維護、開發(fā)方面的權(quán)限,但不能同時設(shè)定預(yù)算編制報送權(quán)限和審核批準權(quán)限。具有預(yù)算填報需求的各級預(yù)算主體應(yīng)該配置編報類權(quán)限,這類權(quán)限需要結(jié)合部門預(yù)算工作流程和職責(zé)進行設(shè)置。例如,根據(jù)人事管理、項目管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等不同職責(zé)劃分,分別設(shè)置不同的預(yù)算填報內(nèi)容。承擔(dān)預(yù)算審核職責(zé)的預(yù)算主體應(yīng)該配置審核類權(quán)限,用于外部主體上報預(yù)算或本級主體編制預(yù)算的審核工作。審核權(quán)限所對應(yīng)的預(yù)算內(nèi)容,應(yīng)該根據(jù)實際工作需要進行劃分,不一定與預(yù)算編報職責(zé)的相關(guān)內(nèi)容一一對應(yīng)。
3.審核方式
首先,在審核預(yù)算數(shù)據(jù)時,利用計算機相關(guān)技術(shù)手段,按照事先配置的電子化規(guī)則或預(yù)置數(shù)據(jù),進行自動比較、分析、驗證等操作,以判斷其是否滿足時間性、程序性、內(nèi)容性等審核要求,并反饋審核結(jié)果,以達到既定的審核目的。其次,對于非標(biāo)準數(shù)據(jù)的模糊檢查判斷,以及系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算數(shù)據(jù)與系統(tǒng)外資料信息的比較、分析、驗證等審核,計算機審核可能無法勝任,必須依靠具有專業(yè)知識和職業(yè)判斷力的工作人員進行審核。例如,項目績效文本內(nèi)容是否完善,編制內(nèi)人員數(shù)與附件資料是否一致,新增購置車輛和設(shè)備的理由是否充分等。最后,計算機審核速度快、結(jié)果準確、效率高,適合大量數(shù)據(jù)的檢查工作。在保證審核效果的情況下,應(yīng)該充分利用各種前沿技術(shù)手段,如大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)。
4.審核規(guī)則
事先配置審核規(guī)則和預(yù)置審核數(shù)據(jù),屬于審核類權(quán)限用戶的職責(zé)。審核規(guī)則和預(yù)置審核數(shù)據(jù)的質(zhì)量,對實現(xiàn)審核目標(biāo)具有十分重要的作用。同時,計算機審核的審核結(jié)果應(yīng)該及時、詳細地反饋給相關(guān)用戶。根據(jù)審核結(jié)果的后續(xù)應(yīng)對方式不同,審核規(guī)則可以分為三種類型:提示性審核、核實性審核、強制性審核。提示性審核表示符合審核規(guī)則,通過了審核并可以上報,但會提醒編制主體適當(dāng)關(guān)注提示信息;核實性審核表示沒有通過審核規(guī)則的檢驗,數(shù)據(jù)可能存在錯誤或不當(dāng)之處,也可能是特例情況導(dǎo)致的,需要通過修改數(shù)據(jù),或保留數(shù)據(jù)但需要填寫核實性說明才能上報,核實性說明是對相應(yīng)預(yù)算數(shù)據(jù)的解釋說明,該說明應(yīng)清晰、充分、適當(dāng);強制性審核表示數(shù)據(jù)存在錯誤,不符合審核規(guī)則且不可能存在特例情況,出現(xiàn)該類錯誤的預(yù)算如果不修改正確就不得進行上報。預(yù)置審核數(shù)據(jù)是指特定審核規(guī)則發(fā)揮作用所必須使用的,預(yù)先存儲在系統(tǒng)中的確定數(shù)據(jù)和資料。比如,在“一下”階段財政部門下達的預(yù)算控制數(shù)、新增資產(chǎn)控制數(shù)等。
5.流程綜述
首先,由各級預(yù)算主體使用審核類權(quán)限,設(shè)置本級的審核規(guī)則、預(yù)置審核用數(shù)據(jù)、編寫審核公式。其次,具有預(yù)算編制職責(zé)的主體,使用編報類權(quán)限進行預(yù)算編制,并上報上級主體;在填寫或上報的過程中,隨時可以按照已設(shè)置的審核規(guī)則進行數(shù)據(jù)核驗,審核無誤的預(yù)算方可進行上報。最后,能成功上報的預(yù)算,相當(dāng)于完成了預(yù)算審核,避免了上報、審核、報錯、修改、重新上報的低效編審模式。另外,因為審核規(guī)則可以多層級生效,在編制過程中就可以滿足多層次、多主體的審核要求,避免了多方審核、重復(fù)審核。
四、結(jié)語
部門預(yù)算“編審一體化”建設(shè),可以有效提升預(yù)算管理信息化水平,將大大提升部門預(yù)算編制及審核的效率,改善數(shù)據(jù)質(zhì)量,減輕編審工作量,縮短部門預(yù)算工作周期。但是這項工作涉及編制方法、管理模式、運行機制和職責(zé)配置等多方面的優(yōu)化,不僅依賴現(xiàn)實的技術(shù)條件和安全保障措施,還需要以財政部門為首的各部門的大力推進和積極參與,不可能一蹴而就,需要逐步完善。
參考文獻
1.王瑩.淺析事業(yè)單位預(yù)算編制的問題與對策.現(xiàn)代審計與會計,2020(9).
作者:沈杰 單位:中國科學(xué)院合肥物質(zhì)科學(xué)研究院