教育財(cái)政國內(nèi)研究進(jìn)度

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從社會效率角度看，成本回收是籌措高等教育發(fā)展資金的一種可行的辦法；從公平的角度講，實(shí)行成本回收有利于增進(jìn)社會福利，還會改善公平程度。賈康、郭文杰從教育財(cái)政的層次結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行分析，認(rèn)為基礎(chǔ)教育財(cái)政投入應(yīng)該高于高等教育的財(cái)政投入，而我國恰恰相反。高如峰等（2005）通過數(shù)據(jù)分析表明，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育公共支出不平衡。王蓉、袁連生和王善邁（1998）的研究表明，中國省區(qū)之間義務(wù)教育的公共經(jīng)費(fèi)支出相對差異比較明顯，其中人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)基尼系數(shù)已超過0.5，屬于嚴(yán)重的不平等。王善邁等（1998）通過對區(qū)域間生均教育經(jīng)費(fèi)支出不平等指標(biāo)的考察，認(rèn)為義務(wù)教育階段的生均支出不平等程度會嚴(yán)重影響教育財(cái)政公平問題。秦宛順、厲以寧在《教育投資決策研究》中提出：據(jù)估算，1985年，教育投資的國際平均水平（公共教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例）與我國的經(jīng)濟(jì)狀況相對應(yīng)的是3.2%，而我國的實(shí)際水平只達(dá)到2.9%，低于國際水平；到20世紀(jì)末，與我國預(yù)測的經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的國際水平大約是3.7%～3.9%。閔維方、丁小浩等利用國際比較的方式，從1991—2001年中國教育投資比例顯著低于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對應(yīng)的國際平均水平的實(shí)際情況出發(fā)，建議到2010年，中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的適當(dāng)比例應(yīng)該在4%～4.5%之間；到2020年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的適當(dāng)比例應(yīng)該在4.5%～5%之間。夏杰長指出，中國政府教育支出占GDP的比重低于錢納里的“標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)”中的份額，即三級教育結(jié)構(gòu)不合理，對高等教育的投資比重偏高，而對初、中等教育特別是職業(yè)教育的投入嚴(yán)重不足。栗玉香（2009）對我國教育財(cái)政充足現(xiàn)狀進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)教育財(cái)政不足的主要原因在于：既定財(cái)力下政府教育支出作為有限；政府否定教育財(cái)政充足指標(biāo)的軟約束；教育規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃脫節(jié)。為此提出實(shí)現(xiàn)我國教育財(cái)政充足的三種基本思路：第一，采取科學(xué)方法（規(guī)劃法、縱向比較法、橫向比較法）確定教育財(cái)政總量供給及其比例；第二，硬化法規(guī)對4%等相關(guān)比例指標(biāo)的約束；第三，細(xì)化教育財(cái)政充足的內(nèi)外指標(biāo)（外部指標(biāo)：政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP、預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例；內(nèi)部指標(biāo)：教育財(cái)政投入形成相應(yīng)的教育成就符合公眾對教育充足的需求）。

學(xué)生資助相關(guān)研究理論界形成了兩種極端的觀點(diǎn)：一種是貸款的倡導(dǎo)者，從公平的角度認(rèn)為學(xué)生貸款比助學(xué)金更加公平，因?yàn)橘J款在一定的程度上避免了財(cái)富的逆向轉(zhuǎn)移；另一種是貸款的反對者，他們從激勵(lì)的效果來闡明學(xué)生貸款的低效率，認(rèn)為貸款在激勵(lì)學(xué)生接受教育要比助學(xué)金的效果差，其原因在于低收入的學(xué)生是厭惡風(fēng)險(xiǎn)的主體。貸款的支持者有：哈巍在2002年研究中國一些大學(xué)學(xué)生家庭收入水平與申請國家助學(xué)貸款的關(guān)系時(shí)發(fā)現(xiàn)，低收入家庭學(xué)生并不是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，所以他就主張政府應(yīng)該發(fā)放學(xué)生貸款，使學(xué)生在校期間能夠順利的完成學(xué)業(yè)。李文利、魏新（2003）經(jīng)過分析提出以下三個(gè)觀點(diǎn)：第一，為了有效改善低收入家庭孩子的入學(xué)機(jī)會平等問題，促進(jìn)高等教育機(jī)會均等化，政府應(yīng)該實(shí)施更多的教育資助的種類與項(xiàng)目，針對不同層次的收入家庭而采取相對應(yīng)的資助措施；第二，為了適應(yīng)教育發(fā)展的需要，政府可以根據(jù)具體要求和不同的目標(biāo)，有針對性地?cái)U(kuò)大貸款發(fā)放的機(jī)構(gòu)及其貸款發(fā)放的范圍，不同的機(jī)構(gòu)將發(fā)行不同性質(zhì)的學(xué)生貸款；第三，政府應(yīng)該相應(yīng)地承擔(dān)更多的學(xué)生貸款的風(fēng)險(xiǎn)，其具體的措施有政府承擔(dān)一定比例的本金和提供相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，并建立相關(guān)的減免貸款的特殊制度，鼓勵(lì)受過高等教育的學(xué)生到一些邊遠(yuǎn)的地區(qū)或國家急需要的行業(yè)等。

教育經(jīng)費(fèi)績效相關(guān)的研究徐茂祖、張桂花（1997）編著的《高等教育評估理論與方法》中重點(diǎn)闡述了高等教育評估的指標(biāo)體系及指標(biāo)集的設(shè)計(jì)、指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和權(quán)集的構(gòu)造，高等教育評估過程中的統(tǒng)計(jì)與相關(guān)的測量技術(shù)，以及評估結(jié)果的數(shù)據(jù)處理方法。王戰(zhàn)軍（2000）編著的《學(xué)位與研究生教育評估技術(shù)與實(shí)踐》重點(diǎn)闡明了教育財(cái)政支出的學(xué)位與研究生教育評估技術(shù)與方法，側(cè)重于教育評估的技術(shù)與方法的運(yùn)用。張仿生的探討就更加仔細(xì)，其在2010年的《財(cái)政教育投資及其績效研究》中，以公共產(chǎn)品理論、人力資本理論、財(cái)政教育支出理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了包括宏觀績效與微觀績效、經(jīng)濟(jì)績效與社會績效、長期績效與短期績效三組共6個(gè)一級指標(biāo)、16個(gè)二級指標(biāo)、56個(gè)三級指標(biāo)的績效評價(jià)體系，建立了財(cái)政教育投資績效評價(jià)的量化標(biāo)準(zhǔn)，得出我國的財(cái)政投入不足、結(jié)構(gòu)間配置不均衡、使用效率偏低等結(jié)論。鄒薇、張芳（2006）通過對我國農(nóng)村地區(qū)收入的差異進(jìn)行分析，認(rèn)為中學(xué)教育對農(nóng)村人均收入的影響較大，而小學(xué)教育對農(nóng)村人均收入的影響則相對就較小。崔莉莉（2010）利用指標(biāo)體系中財(cái)政教育支出水平主要指標(biāo)（教育支出規(guī)模和財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)）來驗(yàn)證我國財(cái)政教育支出總量及支出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)與世界先進(jìn)水平相比，我國教育財(cái)政支出規(guī)模偏低，支出結(jié)構(gòu)不合理。

撥款制度相關(guān)研究劉金龍（2009）通過對英國、日本、德國等高等教育財(cái)政的撥款制度比較，發(fā)現(xiàn)這三個(gè)國家有各自的特色：英國是典型中介機(jī)構(gòu)運(yùn)作體制突出績效導(dǎo)向；日本是高等教育財(cái)政分配多元化制度結(jié)構(gòu)；德國是以州政府為主導(dǎo)的撥款模式，凸顯政府的作用，認(rèn)為中國的高等教育必須從以下幾點(diǎn)來加強(qiáng)其撥款制度：第一，加強(qiáng)教育財(cái)政撥款的法律保障制度建設(shè)；第二，設(shè)立高等教育財(cái)政撥款的緩沖機(jī)構(gòu)，完善撥款制度；第三，加強(qiáng)高等教育撥款的評估制度建設(shè)。邵學(xué)峰、王國兵（2010）通過研究認(rèn)為，我國應(yīng)適時(shí)建立高等教育撥款的中介機(jī)構(gòu)，保證高等教育的財(cái)政撥款規(guī)模，財(cái)政撥款對象應(yīng)該更多地惠及民辦高校，財(cái)政撥款的支出項(xiàng)目與內(nèi)容應(yīng)予以調(diào)整。王蓉（2009）通過對世界各國高等教育撥款委員會制度的研究，認(rèn)為我國在現(xiàn)階段建立撥款委員會緩沖機(jī)構(gòu)應(yīng)該注意的問題是：要妥善處理好緩沖機(jī)構(gòu)與大學(xué)生之間的關(guān)系；要妥善處理好緩沖機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系。其具體的建議有以下幾點(diǎn)：高等教育委員會的常設(shè)機(jī)構(gòu)在初期定位為咨詢機(jī)構(gòu)；在人員構(gòu)成方面，應(yīng)借鑒香港大學(xué)撥款委員會的經(jīng)驗(yàn)。

教育成本負(fù)擔(dān)相關(guān)研究閔維方（1998）認(rèn)為教育，尤其是高等教育，在本質(zhì)上不僅是一種成本很高的產(chǎn)業(yè)，而且其成本呈遞增趨勢，從長遠(yuǎn)角度考慮要建立教育補(bǔ)償機(jī)制。閔維方把高等教育的成本細(xì)分為教員工資、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、教學(xué)設(shè)備費(fèi)、圖書資料費(fèi)、行政管理費(fèi)、校舍修建費(fèi)、后勤服務(wù)費(fèi)等七大類，運(yùn)用成本—收益分析方法對教育成本支出進(jìn)行了分析，認(rèn)為成本補(bǔ)償是必須的，這為大學(xué)收費(fèi)提高了理論基礎(chǔ)。鄧子基（2007）分析了1993年、1995年、1997年、1999—2004年一共9年的我國教育成本分擔(dān)情況，發(fā)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例在持續(xù)下降，由1993年的81.9%降到2004年的62.0%，而學(xué)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)則從10%上升到30%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了教育經(jīng)費(fèi)的增長速度，說明家庭是教育成本分擔(dān)的重要力量。且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了相關(guān)計(jì)量的實(shí)證研究。王善邁（2000）主要從生均成本、學(xué)生付費(fèi)能力及教育收益等三個(gè)層面來論證我國高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)，并以此為依據(jù)來實(shí)施相關(guān)的收費(fèi)政策。

從國內(nèi)教育財(cái)政研究所涉及的具體內(nèi)容來看，我國的教育財(cái)政研究主要從宏觀的視角研究教育財(cái)政問題，試圖構(gòu)建一個(gè)完整的教育財(cái)政圖景，從教育財(cái)政理論基礎(chǔ)、教育財(cái)政制度設(shè)計(jì)到各級各類教育財(cái)政的具體運(yùn)作，均有論及。通過文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)教育財(cái)政研究都高度關(guān)注教育財(cái)政供給與教育財(cái)政需求之間的辯證關(guān)系。教育財(cái)政研究是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，同時(shí)也是一個(gè)十分復(fù)雜的問題。展望未來，我國教育財(cái)政面臨新的挑戰(zhàn)，也對教育財(cái)政研究提出了新的期待。

深入了解財(cái)政體制自身的問題需要對我國財(cái)政體制自身的問題有更加深入的了解，對各級政府的財(cái)政行為進(jìn)行更加全面的分析，只有這樣才能提出更加具有可操作性的政策建議。

完善義務(wù)教育財(cái)政體制我國義務(wù)教育財(cái)政體制經(jīng)過多年的改革取得了比較大的進(jìn)步，但還是面臨著諸多需要解決的問題，這些問題概括起來主要是：體制與政策還不完善、投入總量還不足、教育資源配置不均衡現(xiàn)象還比較突出等。如何激勵(lì)地方政府教育財(cái)政制度創(chuàng)新、保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量供給的充足及分配上的相對均衡、更加重視義務(wù)教育資金的效率和效益是以后需進(jìn)一步展開研究的內(nèi)容。義務(wù)教育階段需要更加關(guān)注的內(nèi)容包括：義務(wù)教育中的競爭與激勵(lì)機(jī)制，改善義務(wù)教育資金的撥付和供給方式；教育生產(chǎn)函數(shù)研究及更加廣泛的對于教育投入產(chǎn)出關(guān)系的實(shí)證研究；政府與公辦學(xué)校之間在資源配置上的關(guān)系及改革的措施。

建立“公平、質(zhì)量和效率”的高等教育財(cái)政體制和機(jī)制進(jìn)一步完善具有中國特色的高等教育財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制，在充足性上，應(yīng)進(jìn)一步研究完善多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的投入體制，解決我國高等教育經(jīng)費(fèi)總量不足的問題；在公平性上，需制定高等學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，對中西部地區(qū)經(jīng)過努力不能達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的，由中央政府通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付方法予以保障；研究完善成本補(bǔ)償制度，從根本上改變學(xué)費(fèi)和質(zhì)量倒掛的現(xiàn)象；建立高等教育經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)測和評估體系，讓其成為進(jìn)一步提高高等教育運(yùn)作狀況的重要指標(biāo)；研究我國高等教育財(cái)政機(jī)制從由供給主導(dǎo)型財(cái)政機(jī)制向需求主導(dǎo)型財(cái)政機(jī)制轉(zhuǎn)變等。

轉(zhuǎn)移教育財(cái)政的研究重點(diǎn)我國目前教育財(cái)政的研究重點(diǎn)應(yīng)從籌措經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例達(dá)到4%轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管方面。2011年6月29日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》，從落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)法定增長、拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道、合理安排使用經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理等方面，對確保實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)作出了全面部署。然而，另一個(gè)問題值得關(guān)注，教育經(jīng)費(fèi)增長以后，如何使用好、監(jiān)督好，充分發(fā)揮其效益，關(guān)系到《規(guī)劃綱要》目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

重視教育財(cái)政國際比較的重要性中國教育財(cái)政體制的改革是在上世紀(jì)80年代以來中國經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制、教育體制改革和上世紀(jì)90年代國際社會教育改革的大背景下進(jìn)行的。中國的改革在不少方面吸取了世界各國教育財(cái)政的有益經(jīng)驗(yàn)，尤其是在教育撥款體制改革、預(yù)算管理和監(jiān)控模式、教育收費(fèi)、學(xué)生資助與成本分擔(dān)方面，世界各國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為我國的改革提供了十分重要的參考。教育財(cái)政研究應(yīng)全面了解世界主要國家教育財(cái)政的基本情況和最新發(fā)展趨勢，通過國際比較，結(jié)合我國現(xiàn)狀，進(jìn)一步拓寬中國教育財(cái)政改革思路，豐富中國教育財(cái)政內(nèi)涵，并對中國教育事業(yè)的發(fā)展帶來借鑒。

作者：賀俊程 單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所