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健全地方稅體系對(duì)策探究

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健全地方稅體系對(duì)策探究

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期,財(cái)政事權(quán)的不斷下移使地方政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任,然而在收入上還是中央政府占大頭,這就使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)不匹配的現(xiàn)象[1]。以2020年為例,地方一般公共預(yù)算收入為100124億元,占全國(guó)的比重為54.74%;地方一般公共預(yù)算支出為210492億元,占全國(guó)的比重為85.71%。針對(duì)這一現(xiàn)狀,亟須通過(guò)完善我國(guó)地方稅體系來(lái)解決,一方面,有助于培育地方稅源、增加地方財(cái)政收入,另一方面,也有利于平衡地方財(cái)力與事權(quán)支出的關(guān)系,為做好“六穩(wěn)”工作和落實(shí)“六?!比蝿?wù)提供有力支撐。

一、我國(guó)地方稅的現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)地方稅的規(guī)模

在2016年“營(yíng)改增”全面完成之前,收入全部歸屬地方的稅種有營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、契稅等8個(gè)稅種。從2017年開(kāi)始,地方政府失去了主要的稅收收入來(lái)源,隨后于2018年開(kāi)征的環(huán)保稅被納入地方稅體系中,目前稅收收入全歸屬于地方的稅種仍有8個(gè),但因地方缺失主體稅種,地方稅稅收收入呈下降態(tài)勢(shì)。由表1可知:在2010-2020年的十年間,受“營(yíng)改增”政策的影響,我國(guó)地方稅收入規(guī)模呈先增長(zhǎng)后下降的趨勢(shì),從2010年的17854億元增長(zhǎng)到2015年的33939億元,下降到2020年的20863億元。在2010-2016年的七年間,營(yíng)業(yè)稅占地方稅稅收收入的比重平均為55.7%;隨著“營(yíng)改增”全面推行后,契稅和土地增值稅的稅收收入占地方稅稅收收入的比重從2017年的56.7%逐年增加到2020年的64.8%,逐步成為地方政府的主要稅收收入來(lái)源。

(二)地方財(cái)政收支情況

2000-2020年期間,地方財(cái)政收入逐年增長(zhǎng),從2000年的6406億元增長(zhǎng)到100124億元,二十年間增長(zhǎng)了93718億元,增長(zhǎng)了14.6倍;同期地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重保持相對(duì)穩(wěn)定,在45.04%~54.74%之間,平均在49.9%左右(見(jiàn)圖1)。二十年間,地方財(cái)政支出逐年增長(zhǎng),從2000年的10367億元增長(zhǎng)到2020年的210492億元,增長(zhǎng)了200125億元,增長(zhǎng)了19.3倍;同期,地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重整體呈上升趨勢(shì),在65.3%~85.71%之間,平均在79.4%左右(見(jiàn)圖2)??偟膩?lái)說(shuō),近二十多年來(lái),地方財(cái)政承擔(dān)了近八成的支出,卻只擁有約五成的收入,這就嚴(yán)重制約了地方財(cái)政事權(quán)的發(fā)揮。

二、我國(guó)地方稅體系面臨的主要問(wèn)題

(一)地方主體稅種缺失

“營(yíng)改增”之后,營(yíng)業(yè)稅不復(fù)存在,在地方收入中處于絕對(duì)地位的是共享稅中的增值稅和所得稅。以2019年為例,根據(jù)增值稅五五分成的原則,増值稅地方分享收入為31187億元,約占地方稅收收入的三分之一,根據(jù)所得稅六四分成的原則,所得稅地方分享收入為17672億元,占地方稅收收入的17.5%。而且増值稅具有稅收中性的特點(diǎn),其目的主要是為了籌集財(cái)政收入,而不是調(diào)控地方經(jīng)濟(jì);而企業(yè)所得稅的課稅對(duì)象具有較強(qiáng)的流動(dòng)性,為了拉取更多投資推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展,地方政府會(huì)爭(zhēng)相采取各種優(yōu)惠措施降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實(shí)際稅負(fù),從而給地方財(cái)政帶來(lái)較大的壓力。因此,增值稅和所得稅不適合成為地方主體稅種。

(二)中央與地方的財(cái)政關(guān)系

失衡事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰是我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系失衡的主要因素。我國(guó)的行政級(jí)別分為五級(jí),“分稅制”對(duì)于省級(jí)政府以下的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入分配關(guān)系沒(méi)有明確的規(guī)定,所以目前省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政分配體制皆比照分稅制的內(nèi)容執(zhí)行。這就使得絕大部分的公共事務(wù)由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府承擔(dān),但他們的財(cái)力卻不足以支撐繁多的支出款項(xiàng),由此造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題。近10年中,地方總稅收收入中的共享稅占比始終高于40%,且呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢(shì)。我國(guó)共享稅的立法權(quán)和調(diào)整權(quán)都由中央掌控,這有助于在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的政策,但我國(guó)是一個(gè)地區(qū)發(fā)展很不平衡的國(guó)家,各地政府籌集財(cái)政收入的能力和現(xiàn)實(shí)情況各不相同,國(guó)家政策在各地區(qū)顯現(xiàn)的效果也不相同,稅收立法應(yīng)兼顧不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況,促進(jìn)地方政府因地制宜發(fā)展主體產(chǎn)業(yè),以解決各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

(三)稅收征管能力需要提升

地方稅體系的構(gòu)建要與現(xiàn)行的稅收征管能力相配合[2],擴(kuò)大現(xiàn)有稅種的征收范圍或是增加稅種,會(huì)對(duì)原先的地方稅體系帶來(lái)一些影響。例如,由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展以及房地產(chǎn)稅具有較強(qiáng)的屬地原則,房地產(chǎn)稅被認(rèn)為是增加地方稅收入的主要稅種。然而我國(guó)目前的征收管理體制主要針對(duì)的是間接稅、企業(yè)納稅人,難以讓屬于直接稅的房地產(chǎn)稅發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、健全地方稅體系對(duì)策建議

(一)根據(jù)地方異質(zhì)性,健全地方專(zhuān)屬稅種

增值稅分享模式能夠穩(wěn)定地方收入,從長(zhǎng)期看,還需要建立和完善地方專(zhuān)屬稅種??紤]到各個(gè)稅種的特點(diǎn)以及收入規(guī)模,首先考慮房產(chǎn)稅、資源稅這兩個(gè)稅種作為地方專(zhuān)屬稅種[3]。房產(chǎn)稅自身具有屬地性,加上較強(qiáng)的籌集財(cái)政收入的能力,如果對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,繼續(xù)完善相關(guān)規(guī)定,就能對(duì)地方財(cái)力的穩(wěn)定發(fā)揮較大作用。在執(zhí)行過(guò)程中要針對(duì)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定不同的政策[4],比如東西部地區(qū)以及我國(guó)大中小城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū),由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,平均房產(chǎn)價(jià)格也不同,對(duì)于房?jī)r(jià)高的地區(qū)可以多征,對(duì)于其他地區(qū)可以少征或者不征;其次是資源稅,中西部地區(qū)自然資源豐富,資源稅作為主體稅種具有較大優(yōu)勢(shì)。若繼續(xù)完善資源稅改革,優(yōu)化計(jì)征方式,再相應(yīng)的擴(kuò)大課征范圍,中西部地區(qū)主體稅種的確立問(wèn)題將迎刃而解。

(二)合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任

報(bào)告提出,要建立權(quán)責(zé)清晰的央地財(cái)政關(guān)系,從財(cái)政事權(quán)劃分的角度,強(qiáng)化中央政府的事權(quán)履行責(zé)任,提供好全國(guó)性的基本公共服務(wù),如國(guó)防、高等教育等;對(duì)于一些受益范圍地域性強(qiáng)、與當(dāng)?shù)鼐用衤?lián)系密切且由地方政府提供具有較高效率的公共服務(wù),如城鄉(xiāng)交通、社區(qū)管理等,要由地方政府承擔(dān);此外,對(duì)于中央與地方的共同財(cái)政事權(quán),要?jiǎng)澐智逦髯猿袚?dān)的職責(zé),確保共同支出項(xiàng)目的完整性[5]。

(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度

“分稅制”使得大部分財(cái)力收歸于中央政府,再加上地方政府要負(fù)擔(dān)大部分的事權(quán),導(dǎo)致我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善[5]。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵照“一般轉(zhuǎn)移支付為主、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔”的基本原則,清晰劃分轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍,通過(guò)法律手段確定好轉(zhuǎn)移支付制度的各個(gè)流程,加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金撥付與使用的監(jiān)督管理,打擊地方政府尋租行為,規(guī)范財(cái)政資金管理。

參考文獻(xiàn):

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[2]張德勇.健全我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)選擇[J].稅務(wù)研究,2018(04):57-61.

[3]薛凝.地方稅主體稅種選擇的可行性[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2018(48):25-26.

[4]汪彤.共享稅模式下的地方稅體系:制度困境與路徑重構(gòu)[J].稅務(wù)研究,2019(01):38-44.

[5]呂冰洋,臺(tái)航.從財(cái)政包干到分稅制:發(fā)揮兩個(gè)積極性[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2018,39(10):17-29.

作者:王文娟 單位:甘肅文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)