行政獎勵下我國動漫產(chǎn)業(yè)論文

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一、動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵存在的問題

1.動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的系統(tǒng)化、規(guī)范化程度比較低

2004年以來，為了大力促進(jìn)動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家有關(guān)部門及地方政府實施了多項產(chǎn)業(yè)支持政策。2006年國務(wù)院了《關(guān)于推動我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，出臺了一系列扶持性和鼓勵性政策，表述籠統(tǒng)。財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問題的通知》，具體規(guī)定有關(guān)稅收優(yōu)惠政策：動漫企業(yè)自主開發(fā)、生產(chǎn)動漫產(chǎn)品涉及營業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù)的（除廣告業(yè)、娛樂業(yè)外），暫減按3%的稅率征收營業(yè)稅。創(chuàng)作動漫、游戲新產(chǎn)品所需的自用設(shè)備及配套件、備件等進(jìn)口，按現(xiàn)行稅法規(guī)定，享受免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策。符合國家有關(guān)高新技術(shù)和“雙軟”企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的，由稅務(wù)部門辦理減免稅手續(xù)。動漫產(chǎn)品出口按照國家現(xiàn)行稅法規(guī)定享受出口退稅政策。留學(xué)人員創(chuàng)辦的從事動漫原創(chuàng)企業(yè)，經(jīng)認(rèn)定為動漫企業(yè)和軟件企業(yè)后，享受軟件產(chǎn)業(yè)等同的優(yōu)惠政策，符合國家稅收優(yōu)惠條件的，按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。上述的規(guī)定，比較零散，不成體系，而且多體現(xiàn)在政策性文件當(dāng)中，立法層次低。

2.動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的種類單調(diào)、設(shè)計粗糙

綜觀我國動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)常用的行政獎勵手段，除了上述的稅收優(yōu)惠之外，主要就是播出獎勵。先后有杭州、長沙、深圳、廈門、廣州、無錫、常州、沈陽等地政府，對在央視與各省級電視臺播放的原創(chuàng)動畫片給予資金獎勵。對在央視播放二維原創(chuàng)動畫片的獎勵額度分別從每分鐘1000~2000元不等，在省市級播放二維原創(chuàng)動畫片的獎勵額度500~1000元不等，三維原創(chuàng)動畫片在二維基礎(chǔ)上加倍。同時，地方政府對本地電視臺采購本地企業(yè)原創(chuàng)動畫片實行購片補(bǔ)助，如杭州市自2007年起至2010年，對杭州電視臺在黃金時段播出本地企業(yè)原創(chuàng)動畫片的購片經(jīng)費實施補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為購片經(jīng)費總額的30%?？傮w來看，這些行政獎勵措施的支持重心過于后移，并不切合我國動漫產(chǎn)業(yè)實際上所處的發(fā)展階段。

3.動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的實體規(guī)定不夠明確

有關(guān)行政獎勵的實體規(guī)定不夠明確的現(xiàn)象，在我國整個文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都比較突出。首先，行政獎勵的主體不明確、含糊不清。有的法律規(guī)范只規(guī)定由“國家”給予行政獎勵，主體不具體，缺乏可操作性。如《電影管理條例》第七條規(guī)定：“國家對為電影事業(yè)發(fā)展做出顯著貢獻(xiàn)的單位和個人，給予獎勵?！庇械姆梢?guī)范同時規(guī)定多個獎勵主體，易于造成相互扯皮的現(xiàn)象。如《文物保護(hù)法實施條例》第六條規(guī)定：“有文物保護(hù)法第十二條所列事跡之一的單位或者個人，由人民政府及其文物行政主管部門、有關(guān)部門給予精神鼓勵或者物質(zhì)獎勵。”有的法律規(guī)范則根本沒有規(guī)定獎勵主體，顯現(xiàn)空白。如《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第十條規(guī)定“：對在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作中做出顯著貢獻(xiàn)的組織和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定予以表彰、獎勵?！逼浯危姓剟顥l件籠統(tǒng)、抽象。就行政相對人的某一行為是否應(yīng)該受到行政獎勵而言，法律規(guī)范規(guī)定的條件十分籠統(tǒng)，普遍使用“顯著成績“”突出貢獻(xiàn)”等彈性很大的詞匯。如《廣播電視管理條例》第七條規(guī)定：“國家對為廣播電視事業(yè)發(fā)展做出顯著貢獻(xiàn)的單位和個人，給予獎勵?！边@種過于彈性的立法，缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)見性，膨脹了行政獎勵主體的自由裁量權(quán)，易使行政獎勵異化為恣意行為。此外，行政獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，往往付之闕如。國務(wù)院的《關(guān)于推動我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，第二條雖然規(guī)定了對有原創(chuàng)開發(fā)能力的優(yōu)秀作品設(shè)立專項獎勵基金和國產(chǎn)動漫產(chǎn)品的成本補(bǔ)償，但是，何謂優(yōu)秀？誰來補(bǔ)償？第八條規(guī)定“：支持我國動漫企業(yè)開拓海外市場，適當(dāng)補(bǔ)助動漫產(chǎn)品出口譯制經(jīng)費。通過‘中小企業(yè)國際市場開拓資金’渠道，積極鼓勵和支持優(yōu)秀國產(chǎn)動漫作品和產(chǎn)品到海外參展。企業(yè)出口動漫產(chǎn)品享受國家統(tǒng)一規(guī)定的出口退（免）稅政策。企業(yè)出口動漫版權(quán)可適當(dāng)予以獎勵。”看似完整、周全，但是，何謂適當(dāng)？何謂優(yōu)秀？誰來補(bǔ)助？誰來獎勵？

4.動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵缺乏程序性安排

現(xiàn)代行政法的發(fā)展充分證明，程序不僅具有獨立于實體的價值，亦具有限控行政主體濫用權(quán)力的功能。在我國日益重視行政程序、程序立法已提上立法議程的今天，行政獎勵程序卻依然缺失，動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵概莫能外。如此一來，行政權(quán)力的恣意難以抑制，連具體的工作流程也幾乎處于空白狀態(tài)。5.動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵缺乏責(zé)任內(nèi)容和救濟(jì)渠道?，F(xiàn)代政府的本質(zhì)是法治政府、責(zé)任政府，權(quán)責(zé)一致是行政主體行使行政權(quán)力的基本要求。國內(nèi)很早就有學(xué)者指出，行政法“要求沒有不受控制的行政權(quán)力，也要求沒有政府責(zé)任的空白?！钡?，在動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵方面，行政主體實際上是處于責(zé)任空白狀態(tài)。相關(guān)的法律文件沒有規(guī)定行政獎勵主體的法律責(zé)任，甚至也未見行政獎勵主體在事實上承擔(dān)任何責(zé)任。除了責(zé)任內(nèi)容缺乏之外，救濟(jì)渠道亦不明朗?！缎姓?fù)議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》均未明確規(guī)定對行政獎勵能否申請行政復(fù)議、提起行政訴訟、要求國家賠償。無論是行政獎勵方面的單行法律法規(guī)，抑或是動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專門法律文件，也都沒有規(guī)定行政相對人的權(quán)利救濟(jì)。

二、改進(jìn)動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的對策

1.提升動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的系統(tǒng)化、規(guī)范化程度

我國有許多行政法律法規(guī)對行政獎勵作了規(guī)定，并且還有一些專門規(guī)定獎勵的行政法律法規(guī)。如《發(fā)明獎勵條例》《優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品獎勵條例》《群眾報礦獎勵辦法》《企業(yè)職工獎勵條例》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎勵條例》《海關(guān)獎勵查私辦法》等，為行政主體依法實施行政獎勵提供了法律依據(jù)。此外，《文物保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《會計法》等與各部門相關(guān)的行政法律法規(guī)中，也有若干關(guān)涉行政獎勵的規(guī)定，適用于本部門的行政獎勵。為提升動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的系統(tǒng)化、規(guī)范化程度，促進(jìn)動漫產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，筆者樂見我國出臺《行政獎勵法》，全面規(guī)定行政獎勵的基本原則、權(quán)利義務(wù)配置、程序安排、責(zé)任及救濟(jì)等，達(dá)致行政獎勵的法治化。此外，筆者建議我國出臺《動漫產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，就動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵作出有針對性和可操作性的具體立法安排。2011年12月15日國家有關(guān)部門在中國政府法制信息網(wǎng)公布《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（征求意見稿）》，向社會各界征求意見以提高立法質(zhì)量。在筆者看來，動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性不遜于電影產(chǎn)業(yè)，動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切性則甚于電影產(chǎn)業(yè)，《動漫產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的出臺應(yīng)是立法者心中的深切考量。

2.豐富動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的類別

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政獎勵作不同的分類。如根據(jù)行政相對人行為是否產(chǎn)生某種結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政獎勵分為行為性獎勵和結(jié)果性獎勵。又如根據(jù)具備條件的行政相對人是否能夠普遍獲得獎勵為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政獎勵分為普遍性獎勵和限額獎勵。此外，依行政獎勵的內(nèi)容，可將行政獎勵分為物質(zhì)獎勵、精神獎勵、權(quán)能獎勵、信息獎勵。動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的類別，應(yīng)緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)本身的特點，堅定走上多元化、特色化的坦途。我國的動漫企業(yè)，普遍處于發(fā)展的早期階段。比如，我國的動畫企業(yè)，絕大多數(shù)成立時間短，積累不足，不僅平均注冊資本只有150萬人民幣，85%的企業(yè)虧損，而且產(chǎn)品單一，產(chǎn)品開發(fā)儲備欠缺。如要等到企業(yè)到達(dá)規(guī)模了，政府才扶持上市，或者產(chǎn)品出口了，政府才給予優(yōu)惠政策，政策措施也就明顯滯后。筆者認(rèn)為，對動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵，應(yīng)大力推展行為性獎勵和普遍性獎勵，以彰顯行政獎勵的實效。如我們所知，動漫產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營過程包括創(chuàng)意環(huán)節(jié)、制作環(huán)節(jié)、傳播環(huán)節(jié)、衍生產(chǎn)品開發(fā)環(huán)節(jié)。其中，創(chuàng)意是源頭，制作是核心，傳播是橋梁，開發(fā)為盈利。行政主體僅有播出獎勵措施是不夠的，應(yīng)上溯至源頭，通過法律安排，設(shè)立“動漫原創(chuàng)劇本獎”。除了物質(zhì)獎勵之外，亦應(yīng)重視信息獎勵。美國好萊塢的八家主要文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)公司，規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能強(qiáng)勁，政府主要在商務(wù)部中設(shè)立專職部門負(fù)責(zé)搜集各國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)市場的信息，為本國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)（包括動漫產(chǎn)業(yè)）開拓國際市場提供基礎(chǔ)性的信息。日本則主要由貿(mào)易振興會負(fù)責(zé)國際市場信息的搜集和動漫產(chǎn)品的推銷任務(wù)，服務(wù)本國企業(yè)。我國亦可考慮對受獎的動漫企業(yè)大力推行信息獎勵，包括幫助掌握國內(nèi)外主要市場正在生產(chǎn)和銷售的動畫產(chǎn)品流行類型、流行題材、技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢、國內(nèi)外動畫市場（包括產(chǎn)品市場和要素市場）的相關(guān)規(guī)定、國內(nèi)外銷售渠道、貿(mào)易方式、重點企業(yè)介紹等等。

3.明確動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的實體規(guī)定

行政獎勵的主體，應(yīng)予明確，不容出現(xiàn)獎勵主體缺位、錯位、越位的亂象。針對具體的獎勵事項，必須明確其獎勵主體，使之具體化到相應(yīng)的部門，避免采用類似于“由國家或政府給予獎勵”等概括性規(guī)定。如依《檔案法》第十六條第三款之規(guī)定，“向國家捐贈檔案的，檔案館應(yīng)當(dāng)予以獎勵”，就明確了檔案館的獎勵主體地位，值得設(shè)想中的《動漫產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》借鑒。行政獎勵主體的具體權(quán)限，應(yīng)予明確，以防止獎勵主體濫用權(quán)力，維護(hù)行政相對人的合法權(quán)利。一般來說，在行政獎勵法律關(guān)系中，行政主體享有設(shè)定權(quán)、評審權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、撤銷權(quán)、行政處罰權(quán)等權(quán)力。結(jié)合動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，考慮到行政獎勵是行政主體積極、靈活施政的手段，只要符合法治原則，設(shè)定權(quán)是可以給予縣級以上地方人民政府及其動漫產(chǎn)業(yè)主管部門。為確保行政獎勵公正、公平，考慮到動漫產(chǎn)業(yè)有關(guān)問題的較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，評審權(quán)宜授予給專門的評審委員會或有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)。動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的核準(zhǔn)權(quán)，應(yīng)予應(yīng)受獎行為的產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)，特別、重大的行政獎勵則應(yīng)報請上一級行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。行政獎勵的條件，應(yīng)予明確，以便實施。許多文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)方面的法律法規(guī)在規(guī)定行政獎勵的條件的時候，只是籠統(tǒng)使用“顯著成績”“突出貢獻(xiàn)”一類的模糊詞匯，易使行政獎勵成為行政主體主觀恣意的行為，同時也不利于有關(guān)機(jī)關(guān)和人員，尤其是行政相對人對行政獎勵進(jìn)行法制監(jiān)督。有鑒于此，動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵，應(yīng)結(jié)合獎勵種類、等級等具體情況，立法規(guī)定明確、具體乃至縝密、精巧的獲獎條件。

4.加強(qiáng)動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的程序安排

為使行政主體的決定更為合乎理性和正義，必須在決定之前通過一定程序使行政相對人將其觀點以及支持其觀點的論據(jù)有機(jī)會公開，讓其自由、完整地發(fā)表出來，并通過質(zhì)辯的過程，盡量排除不合理的因素，實現(xiàn)行政的民主化。長期以來，我國不甚重視授益行政中的程序安排，有關(guān)行政獎勵的程序規(guī)定很不統(tǒng)一，有的法律法規(guī)將獎勵程序授予授獎機(jī)關(guān)自由裁量，更多的法律法規(guī)則根本未對獎勵程序作出規(guī)定。時至今日，必須對此予以補(bǔ)強(qiáng)。參考侵害行政中行政程序的具體安排，設(shè)計動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的行政獎勵程序，主要安排如下：

（1）獎勵公開。這就要求行政主體獎勵的依據(jù)、過程、結(jié)果都必須向行政相對人和公眾公開，以確保行政獎勵的過程民主、結(jié)果公正。目前有關(guān)動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律文件基本上都沒有規(guī)定獎勵公開，所以急切需要建構(gòu)此一制度。

（2）專家論證、評審。這就要求在行政獎勵審查過程中聽取動漫產(chǎn)業(yè)方面的有關(guān)專家、學(xué)者及權(quán)威機(jī)構(gòu)對受獎行為的意見，并據(jù)此決定是否給予行政相對人以行政獎勵。

（3）回避“。行政程序法中的回避制度是指行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員在行使職權(quán)過程中，因與其處理的法律事務(wù)有利害關(guān)系，為保證實體處理結(jié)果和程序進(jìn)展的公平性，依法終止其職務(wù)的行使并由他人的一種程序法律制度?！睂勇a(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵，應(yīng)作程序安排，明確規(guī)定回避的條件、回避的方式，人的確定乃至違反回避制度的法律后果，以維護(hù)行政獎勵權(quán)行使的獨立性、權(quán)威性和獎勵結(jié)果的公正性、可接受性。

（4）說明理由。這是指行政主體在作出行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須說明其做出該行政行為的事實、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。在動漫產(chǎn)業(yè)的行政獎勵中，當(dāng)行政主體在駁回行政相對人行政獎勵申請之時，應(yīng)說明理由，以確保行政相對人的權(quán)益不受損害。當(dāng)然，在異議人對授予行政獎勵提出異議處理時，行政主體也必須對異議人說明授予行政獎勵的理由。

（5）聽證“。聽證是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機(jī)關(guān)陳述意見，并將之體現(xiàn)在行政決定中，相對人能動參與了行政程序，進(jìn)而參與了影響自己權(quán)利義務(wù)的決定的作出，體現(xiàn)了行政的公正和民主?！睂π姓剟钅芊襁m應(yīng)聽證以及如何適用等問題，法律未作規(guī)定，在動漫產(chǎn)業(yè)的行政獎勵實踐中也未曾出現(xiàn)。依筆者看來，行政主體作出不予獎勵的決定影響到行政相對人可能享有的權(quán)利，可以適用聽證程序，為行政相對人提供申辯的機(jī)會，平衡行政主體與行政相對人在行政獎勵法律關(guān)系中的地位?？紤]到適用聽證程序面臨公正與效率、成本與收益的矛盾，為更好適應(yīng)當(dāng)前動漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，降低行政成本，提高行政效率，適用聽證程序應(yīng)限于一定的范圍，目前應(yīng)以限于較高層次的精神獎勵與較大數(shù)額的物質(zhì)獎勵為宜。

5.規(guī)定動漫產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的行政獎勵的責(zé)任內(nèi)容和救濟(jì)渠道

依筆者看來，有違法獎勵或者不當(dāng)獎勵行為的行政獎勵主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任。可以根據(jù)造成后果的嚴(yán)重程度或者影響的惡劣程度等具體情況，責(zé)其限期整改、通報批評、金錢賠償?shù)取６鴮τ嘘P(guān)行政獎勵執(zhí)法人員，可以根據(jù)過錯大小、情節(jié)輕重，對其采取批評教育、賠禮道歉、行政處分等措施。救濟(jì)渠道主要有行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)??？稍V性是行政行為的本質(zhì)屬性，屬于行政行為的行政獎勵行為顯然具有可訴性。從這一角度出發(fā)，行政獎勵適用行政復(fù)議這一救濟(jì)制度應(yīng)無問題，盡管法律并無明確規(guī)定；我國《行政訴訟法》對行政訴訟的受案范圍采取列舉式，行政獎勵雖未被列舉在受案范圍之內(nèi)但也未被列舉在不予受案范圍之內(nèi)，而且在司法實踐中，法院通常也會受理此類案件；《國家賠償法》規(guī)定的國家賠償范圍太窄，也未明確把行政獎勵納入其中，但其列舉的可予賠償?shù)倪`法行為并未排除行政獎勵。上述關(guān)于責(zé)任內(nèi)容和救濟(jì)渠道的探討，有待法律的明確規(guī)定。如果我國的動漫產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)立法能夠率先對此作出明確規(guī)定，相信這能昭示著我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的春江水暖。

作者：田桂妍 萬里行 萬克夫