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后新公共管理特征思考

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后新公共管理特征思考

1后新公共管理時代改革呈現(xiàn)多元化和分散化,無主導范式

21世紀的公共管理改革進入了后新公共管理時代,后新公共管理時代是沒有范式的,理論多樣化多元化的繁盛時期。后新公共管理改革的一些要素包括:治理、協(xié)作、整體、網(wǎng)絡(luò)化、多元、開放、伙伴關(guān)系、參與、協(xié)商、集體偏好、透明、績效、信任、期望、滿意和結(jié)果等。狹義上的后新公共管理僅是指整體性政府(Whole-of-Government,Joined-upGovernment),本文使用的后新公共管理是一個復合式的概念,不僅包含了整體政府,還包括協(xié)作治理(CollaborativeGovernance)、新公共治理(NewPublicGovernance,簡稱NPG)、數(shù)字時代治理(DigitalEraGovernance)、元治理(Meta-governance)、新韋伯主義國家(Neo-WeberianState,縮寫成NWS)、公共價值(PublicValue)、新公共服務(wù)(NewPublicService)等。在后新公共管理時代,新公共管理(NPM)從一個主導范式變成了一種普通的模式,無范式的多元理論模式競爭共存的局面形成。在后新公共管理時代沒有主導范式,正如國際行政科學學會主席鮑科特所言“在1990年代后期至2010年期間沒有形成主導型模式,一些主要的概念包括:治理、網(wǎng)絡(luò)化、全球化、伙伴關(guān)系、整體、透明、信任等?!保?](P11)后新公共管理“在時間段上界定為從20世紀90年代末期至今,沒有一種理論能夠真正取代新公共管理,沒有一種理論能夠取百家之長,兼并其它而形成新的范式。”[2](P69)無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,當前階段似乎都處于轉(zhuǎn)型時期,新韋伯主義國家、善治、新公共治理、發(fā)展型國家等新式改革在全球不同的地區(qū)出現(xiàn)。在21世紀,NPM不再是單一的主導范式,無范式的多元理論模式競爭共存的局面形成。

2后新公共管理改革出現(xiàn)了三重局面和十五種變化

后新公共管理時代呈現(xiàn)出三大現(xiàn)狀:首先,一些國家仍在推進新公共管理改革,新公共管理不同程度地和部分地被許多政府接受,而且NPM的主要工具仍在被公共部門廣泛使用;其次,率先進行新公共管理的國家進行了加強協(xié)作和整合的整體政府改革;再次,同時出現(xiàn)了自稱替代新公共管理改革的四大模式:新公共治理、數(shù)字時代治理、公共價值管理和新韋伯主義國家。以上三種現(xiàn)狀構(gòu)成了后新公共管理改革時代的三重局面?!暗搅?990年代后期,NPM改革遭受的批判不斷增多,即使是在最先進行NPM改革的國家。其實這些現(xiàn)象絕不是意味著NPM突然停止了,在不少國家NPM改革還在不斷推進?!薄凹词故悄抢镉幸环N新模式被采用了,新模式簡單地取代舊模式也是不可能的。”[3](P11)在公共管理改革的實際過程中,往往是舊的模式仍然具有強大的生命力,但是存在一些不足,新生的理論不斷壯大,這些新舊模式的改革交織在一起。在后新公共管理時代,新公共管理與其他形式結(jié)合而產(chǎn)生了一些綜合性的模式。NPM從以英語為母語的國家向非英語母語國家擴展,許多發(fā)展中國家也不同程度地進行了NPM改革。一些學者認為新公共管理已經(jīng)終止了,但是更多的學者認同NPM雖然度過了黃金時期,但是許多NPM的工具都仍在被政府部門使用,比如,績效管理,戰(zhàn)略管理,民營化和簽約外包,競爭,對審計、監(jiān)控和結(jié)果的重視(NPM更重視短期結(jié)果,后NPM更強調(diào)中長期期望的結(jié)果),注重結(jié)果、靈活性和激勵因素的人事制度,推行電子政府和電子政務(wù),分權(quán)化和專業(yè)化等。經(jīng)過了二三十年的新公共管理改革,公共部門最突出的現(xiàn)象是破碎。破碎的公共政策和服務(wù)導致了人們對于公共結(jié)果的不滿,為了實現(xiàn)整體性的和有價值的結(jié)果就需要跨部門的協(xié)作,因此率先進行新公共管理的國家就需要加強以協(xié)作和整合的整體政府改革。[4]

整體政府在水平方向上強調(diào)跨部門合作,在縱向上則強調(diào)控制和中央集權(quán),以解決NPM改革導致的部門碎片化、政治控制弱化和組織增殖現(xiàn)象。ChristensenandL?greid認為以整體政府為特征的后新公共管理改革已經(jīng)取代了新公共管理。[5]“NPM改革帶來的不斷增長的水平的和垂直的專業(yè)化導致了公共組織的增殖和破碎。導致了中央政治和行政控制、協(xié)作和能力的許多問題。結(jié)構(gòu)性分權(quán)破壞控制,同時水平方向的碎片破壞協(xié)作,導致了高層能力的許多問題?!保?]整體政府既強調(diào)公共部門間跨部門的合作又強調(diào)政治控制,通過縱向的權(quán)力整合實現(xiàn)權(quán)力向中央政府集中。整體政府要實現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變革主要包括:“對改革過程更多控制,目標在于垂直整合和層級控制;強化對下級單位的控制;增加中央政治和行政的資源和能力。更加關(guān)注其他的改革和監(jiān)督措施,例如績效審計、管制和控制?!保?](P15)Dunleavy宣傳NPM已經(jīng)死亡,他認為在那個改革先鋒的國家大部分NPM改革已經(jīng)停止了或朝向反向發(fā)展,數(shù)字時代治理來了,重新整合、以需要為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化三大要素將是未來改革的主要驅(qū)動力。[8]奧斯本等學者認為新公共治理(NewPublicGovernance)已經(jīng)形成了新的范式,其價值基礎(chǔ)是分散和競爭,強調(diào)的是多中心和多元共治的網(wǎng)絡(luò)式的復雜局面,[9](P377)“治理強調(diào)網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、協(xié)商和最終的自愿合作?!保?0](P23)一些學者認同“公共價值”將成為新的范式。作為前沿理論的公共價值理論雖然還不成熟,但是最重要的理論貢獻是創(chuàng)造公共價值需要滿足公民的集體偏好和達到公民期望的結(jié)果,公共價值的認定和公共政策的制定需要公民參與和公民協(xié)商等,政府在提供公共服務(wù)的過程中要讓人民滿意,同時也要維持人民的信任。公民滿意是生產(chǎn)結(jié)果的主要手段,是衡量公共價值的主要標準。公共價值是更加廣泛的一套價值,而不僅僅是經(jīng)濟上的。公共部門需要傾聽人民的聲音和提煉大眾偏好。公共部門應(yīng)拋棄僅僅關(guān)注績效管理或經(jīng)濟評估的狹隘概念,政府同時要兼顧以“結(jié)果”(outcomes)導向的績效治理、公眾參與、責任、信任和社會公平等,才能創(chuàng)造出更多貨真價實的人民期待的“公共價值”。還有學者相信“新韋伯主義國家”是一種富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出現(xiàn)在是重新發(fā)現(xiàn)官僚制的時候了。[11](P1)Drechsler認為在歐洲的一些國家在進行行政現(xiàn)代化改革,推進改進官僚制的新韋伯主義國家改革,NPM僅是輔助性的手段。

新韋伯主義國家中的“新”元素:(1)從官僚規(guī)則的內(nèi)部導向向滿足公民需求和愿望的外部導向轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這一目標的主要途徑不是市場機制(盡管它們可能會偶爾派上用場),而是質(zhì)量和服務(wù)的職業(yè)文化創(chuàng)造。(2)通過一系列能夠直接代表公民意見的協(xié)商工具對代議制民主進行補充(而不是替代)。(3)在對政府內(nèi)部資源進行管理時,通過對相關(guān)法律進行現(xiàn)代化鼓勵更加關(guān)注結(jié)果達成,而不是僅僅注重對程序的正確遵守,達到事前控制與事后控制的平衡,并不是放棄事前控制。采取一定形式的績效管理。(4)公共服務(wù)的職業(yè)化,官僚不僅僅是他活動領(lǐng)域的法律專家,而且還是專業(yè)的管理專家,善于滿足公民或用戶的需求。[12](P118-119)這樣多元化改革模式競爭、混雜和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五種變化:(1)從關(guān)注專業(yè)化的改革到強化跨部門協(xié)作和整合;(2)從重視分權(quán)和自治到加強政治控制;(3)從重視產(chǎn)出(output)到重視結(jié)果(outcomes);從管理主義、短期的產(chǎn)生和狹窄的結(jié)果到中、長期的人民期待的結(jié)果(NPM對于結(jié)果和效益的關(guān)注是理論上的或抽象的,并沒有在實踐中落實,后NPM時期才真正開始關(guān)注和運行“outcome”結(jié)果);(4)從單純的關(guān)注經(jīng)濟效率到更加廣泛的公共價值;(5)從基于市場的治理到關(guān)注網(wǎng)絡(luò)治理和協(xié)作治理,再從網(wǎng)絡(luò)治理到元治理和混合治理;(6)從摒棄官僚制到重視改進官僚制;(7)從把公民當作消費者到把公民當作合作生產(chǎn)者、合作創(chuàng)新者和共同創(chuàng)造者;(8)從電子政務(wù)和電子政府建設(shè)到電子治理和數(shù)字時代治理;(9)從關(guān)注經(jīng)濟效率的挑戰(zhàn)到關(guān)注更加廣泛的社會的、跨部門的和全球化的挑戰(zhàn);(10)政府和公共管理者從中立的角色到規(guī)范的行動者、協(xié)作過程的促進者;(11)從單純的范式到復雜、混雜和多樣化的模式共存的現(xiàn)狀;(12)從競爭、效率、質(zhì)量和外包的管理主義到協(xié)作、協(xié)商、公眾參與、透明與責任等憲政民主;(13)公私之間從顧客和商家的商業(yè)關(guān)系到伙伴關(guān)系;(14)從關(guān)注績效到更廣泛的結(jié)果取向的績效;從傳統(tǒng)的績效管理將到民主化的績效治理;從關(guān)注市場和經(jīng)濟到關(guān)注體制、制度和規(guī)則建設(shè)的新官僚制構(gòu)建,從傳統(tǒng)官僚制到官僚制與新公共管理相結(jié)合的新韋伯主義國家;(15)另外,NPM改革先鋒的國家進行了從私營化到逆私營化,從單純私營化到公私混合提供方式增長的轉(zhuǎn)變;從放松管制到重新管制;等等。

3理論間邊界模糊且具有兼容性和互補性

不同理論之間具有兼容性和一些共性。多種理論都強調(diào)公眾參與、公眾期望的結(jié)果和民主價值。新模式都不同程度地受到直接民主和協(xié)商民主理論的影響。協(xié)作治理的主要理論基石就是直接民主,在協(xié)作治理中,公民個人能直接參與協(xié)作治理的過程,公共價值更是特別重視公民參與在確認和選擇核心價值中的作用,新韋伯主義國家將協(xié)商和參與等方式當作是補充性的力量,但是將代議制和官僚制作為主要形式。整體型政府強化的是政治控制力和領(lǐng)導力,可以被理解成中央集權(quán)的過程。數(shù)字時代治理可以被看作是整體政府、信息技術(shù)和治理的結(jié)合,電子治理即是利用通信技術(shù)強化治理的過程。協(xié)作治理是通過多元化主體之間的協(xié)作而調(diào)動更廣大的力量創(chuàng)造更多公共價值。公共價值是一個廣義的事物,公共價值可以包含新公共行政理論所強調(diào)的社會公平,但是公共價值還包括責任、連續(xù)、穩(wěn)定、透明、法治、協(xié)作、友好、倫理、民主、公共價值、公共利益和合法性等非常廣的含義。新韋伯主義國家重在改進官僚制,不言而喻提高政府的效率和自身的廉潔也是在創(chuàng)造公共價值,結(jié)果取向、協(xié)商民主和公民參與是多種理論共同依賴的,由此可見,多種理論之間的邊界正在變得模糊,理論之間的兼容性增強。多種理論之間具有互補的特性。新公共服務(wù)、新公共行政和公共價值偏重憲政民主和價值理性,新公共管理偏重效率和工具理性,公共治理和協(xié)作治理強調(diào)包括非政府的力量,社會組織甚至公民個人的作用?!霸贜PG,NWS和NPM這些大的模式中,有些工具不僅屬于其中的一種,例如績效管理是NPM的特征,但也是NWS的元素。公私伙伴關(guān)系是NPM和NPG共有的工具。簽約外包在NPM菜單中,但同時也在NPG和NWS的副菜單上?!保?3](P24)新韋伯主義國家其實就是經(jīng)典韋伯式的原則與以公民為中心、協(xié)商、結(jié)果取向、公共服務(wù)的專業(yè)化等新元素相結(jié)合。

NWS新元素中第一條的“滿足公民的需求和愿望”是借鑒了“公共價值”、“新公共服務(wù)”和“社會選擇”理論。第二條中“通過一系列能夠直接代表公民意見的協(xié)商工具對代議制民主進行補充(而不是替代)”是借鑒了協(xié)商民主理論和公民參與理論,NWS新元素里的“更加重視結(jié)果和事后控制”是借鑒了新公共管理和管理主義的理論。NWS新元素中的最后一個“公共服務(wù)的職業(yè)化,官僚不僅僅是他活動領(lǐng)域的法律專家,而且還是專業(yè)的管理專家,善于滿足公民或用戶的需求”,這一條是借鑒了“新公共管理”的理論,對官僚的管理能力提出了更高要求。雖然都認同公共參與和協(xié)商民主,滿足人民的需求,對人民友好等共同點,但是各種模式還有自有側(cè)重,從而實現(xiàn)模式間的互補性。協(xié)作治理強調(diào)權(quán)力分散化、多中心協(xié)作,多元主體參與的共識型決策;公共價值強調(diào)人民滿意,人民的偏好和公民參與,以及實現(xiàn)公共期望的好結(jié)果;新韋伯主義國家強調(diào)國家和公共部門為核心,認同協(xié)商民主和參與民主,績效管理和競爭等NPM技術(shù)手段,但是將代議制和官僚制當作核心,強調(diào)改進官僚制,實現(xiàn)政府現(xiàn)代化,從公共部門內(nèi)部實現(xiàn)改革突破。NWS需要政府自己革新,實現(xiàn)透明、參與,取得公共期望的結(jié)果。治理理論是向政府的外部尋找改革的突破點;公共價值是政府的內(nèi)外同時突破,既要重視成本效率,又要讓公民或顧客滿意、重視公民的偏好;新韋伯主義國家則是從政府的內(nèi)部尋找改革的突破口,重點放在改進韋伯主義官僚制,即是實現(xiàn)政府體系的現(xiàn)代化、行政體制的現(xiàn)代化和國家現(xiàn)代化。在治理理論中,社會、國家和市場三足鼎立,社會力量強大,國家較弱;在公共價值體系中,不在于國家或社會是否強大,而在與民主行政,強調(diào)以人為本和公共利益,人民滿意和期望的良好結(jié)果是檢驗公共價值的重要標準。在新韋伯主義國家中,盡管強調(diào)對人民友好,但國家強大,國家有足夠強大的權(quán)威調(diào)動社會資源應(yīng)對各種挑戰(zhàn)和復雜問題。

協(xié)作治理最激進,公共價值次之,整體政府較保守,新韋伯主義最保守。民主、法治還是承認政府的絕對優(yōu)勢,只不過是要對政府的權(quán)力加以限制而已。而在“治理”的框架中,政府也不過是多元政治構(gòu)架中的一元,所以治理的概念比民主和法治要激進得多。治理意味著強大的公民社會、社會組織,以及公民參與政策制定。協(xié)作治理意味著權(quán)力分散、分享,主體多元,跨多組織或部門,還可能包含公民參與、協(xié)商民主、公民授權(quán)、多元互動、地位平等、信息分享、責任分擔和共識建立等等。治理理論自身也意識到了可能出現(xiàn)的治理失靈,因此對治理的治理產(chǎn)生了,這也叫做元治理(Metagovernance),因此,元治理的出現(xiàn)是對過于激進治理理論的一種抑制。目前公共部門改革進行更多的是整體政府或協(xié)同政府改革,而不是協(xié)作治理。協(xié)作治理是整體政府的補充形式。澳大利亞、新西蘭和英國等率先進行NPM改革的國家,在新千年前后都推行了整體政府式的改革。公共價值并不排斥NPM,效率和效益也是重要的公共價值,但是強調(diào)公民滿意、公民參與,集體偏好的滿足。雖然公共價值強調(diào)可以被測量,但公共價值具有主觀性。公共價值強調(diào)公共政策和公共服務(wù)的結(jié)果,這種結(jié)果是公民期望的、愿望的、滿意的。公共價值更強調(diào)一項政策的中長期影響和質(zhì)量,強調(diào)公共服務(wù)過程中贏取人民的信任等,所以公共價值理論相比傳統(tǒng)公共行政和新公共管理是更加“民主”的和激進的,與協(xié)作治理相比,是屬于中右派,是中等激進的理論。相比而論,新韋伯主義國家卻十分保守。而新韋伯主義國家重點在于推進政府體系的現(xiàn)代化,強調(diào)政府或公共部門的中心地位,盡管強調(diào)對人民友好,允許公民參與和協(xié)商,但是解決問題的主導力量是政府或國家。新韋伯主義國家強調(diào)政府與私人部門不同,要保持其自身特有屬性,由此可見,新韋伯主義國家最依靠科層制進行層級控制,保持國家的強大,最強調(diào)國家和政府在解決復雜問題中的主導作用,新韋伯主義國家是保守派理論。由此可見,多種模式之間各有側(cè)重從而構(gòu)成了互補關(guān)系。

4改革是多維的、混合和復雜的

“目前的公共改革的特征是結(jié)合、復雜、分層、共存和混合的、而不是支配、取代和鐘擺。”[14]上文已經(jīng)提出了后新公共管理時代的理論間邊界模糊和具有兼容性,這些特性強化了混合和復雜的多維現(xiàn)象。整體政府和協(xié)同政府是NPM的補充或補救措施,所以兩者是可以共存的。治理強調(diào)的是多中心、多主體的參與,這樣如果沒有有效的政治控制,治理也會失靈,所以在各種治理理論流行的時候,元治理就相伴產(chǎn)生了?!霸卫硎菫榱丝朔卫硎ъ`而進行的對自我管理的管理或自我組織的組織,追求科層制、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理的協(xié)調(diào)。”[15]元治理是控制權(quán)力下放的治理過程,換句話說是“治理的治理”。在公共部門內(nèi)的許多組織和過程獲得了相當程度的自治———這種情況被稱之為治理———這里可能就是需要對這些治理元素強加一些控制。治理經(jīng)常包括公共組織的自治和控制的平衡。元治理的戰(zhàn)略選擇是嘗試在公共部門的決策系統(tǒng)內(nèi)重新強調(diào)一些權(quán)力的平衡,同時在治理過程中繼續(xù)包含非國家的主體,但是要認識到政治的首要性。[16]公共行政面臨的是日益復雜的和多功能的組織形式。穆爾曼認為:“雖然科層式治理仍然是治理的主要形式,但是當前的公共部門組織是科層、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理模式的混合,公共管理者需要同時應(yīng)對三種競爭性的勢力。”[17](P86)后新公共管理時代需要更加復雜的管理,有效的治理不能依賴于單一主體的單一治理模式,而應(yīng)該是多種治理模式的混合和結(jié)合。

5公共行政在發(fā)生了增進式或沉積式變化,公共行政走向包容、平衡和健全

公共行政進行了漸進的和緩慢的增進式變化。后新公共管理是補充和發(fā)展了新公共管理,而不是取代了新公共管理。后新公共管理并不否定3E(經(jīng)濟、效率和效益)、激勵和競爭等,但是強調(diào)更加重視協(xié)作、價值、美德、道義、民主和合法性等;我們并沒有見到經(jīng)濟和效率不被關(guān)注,但是看到了透明、責任、信任、滿意、公平、參與和協(xié)商等憲政民主價值越來越被重視;績效管理和外包并沒有停止,但是發(fā)現(xiàn)了以結(jié)果取向的績效治理出現(xiàn)和治理過程通過信息技術(shù)得到了強化;專業(yè)化雖然是必須的,但是我們見到了為了應(yīng)對更加復雜的挑戰(zhàn)而出現(xiàn)的跨部門協(xié)作;我們沒有見到私營化和簽約外包的消亡(在早進行NPM的國家雖然經(jīng)歷過放緩甚至倒退),但我們發(fā)現(xiàn)了對于公私伙伴關(guān)系和合作生產(chǎn)的興趣日益濃厚;市場和政府雖然不可或缺,但社會組織在壯大,公民參與的影響力在擴大;我們沒有看到官僚制退出歷史舞臺,相反我們見到了官僚制的復興和新的官僚制誕生;代議制民主沒有被拋棄,但是已經(jīng)見到了參與民主和協(xié)商民主的補充;我們沒有看到公共部門不再重要,但是人們可以看到公眾的角色會變得更加重要,協(xié)作治理更加需要,協(xié)商民主得到更多認同;等等。從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政,從新公共行政到新公共管理,新新公共管理到新公共服務(wù)、新公共治理、協(xié)作治理、新韋伯主義國家等,可以觀察出公共行政總體上進行了漸進的增量變化;后者不是完全取代了前者,更是對前者的補充和發(fā)展。公共部門的治理工具經(jīng)歷一個不斷增加的增進式的變化?!氨M管新舊模式存在一些不一致的原則,但新舊機制是共同存在和共同進化的。NPM并不是衰亡了和被后NPM替代了,而是NPM被后NPM改革的一些新的或不同的措施修改和改進了,這個過程增加公共組織的復雜性和混雜狀態(tài),也增加了動蕩?!保?8]

后新公共管理時代西方公共行政理論顯現(xiàn)了欣欣向榮的景象。行政改革是基于許多不同驅(qū)動力量的組合。公共行政面臨的是日益復雜的和多功能的組織形式。多元理論模式混雜、競爭和并存的局面基本浮現(xiàn),無論是新公共管理還是新公共行政,無論是新公共治理還是新公共服務(wù),無論是公共選擇理論還是社會選擇理論,無論是整體政府還是解制型政府,無論是民營化還是重新政府化,無論是全球化公共管理還是地方治理,無論是公共價值理論還是新韋伯主義政府理論,等等,都不能一枝獨秀,百花齊放百家爭鳴的新時代到來了。就像是健康的人體有許多種元素構(gòu)成,而且體質(zhì)要達到酸堿中和平衡,同樣的道理,健全的公共管理也需要包容多種理論。既要有重視市場作用的新公共管理,也需要重視國家作用和改進傳統(tǒng)官僚制的新韋伯主義政府理論,也需要強調(diào)社會組織和公民參與的治理理論,又需要新公共服務(wù)理論的服務(wù)精神和公共利益,還有新公共行政強調(diào)的社會公平,也需要公共倫理道德等等。健全的人格需要多種不同的優(yōu)點,需要人的生理、心理、道德、社會各要素完美地統(tǒng)一、平衡和協(xié)調(diào),既要謹慎又要勇敢,既要穩(wěn)重又要激情,既要自信又要自謙,既要身體健壯又要心靈健康,既要形貌之美更要內(nèi)在的美德,既要嚴于律己又要寬于待人,既要仁慈又要堅決果斷,既要知足又要進取,既能獨立自主又要有合作精神,既要誠實守信又要有隨機應(yīng)變,既要是好父母又要是好兒子、好妻子好丈夫,等等。完善人格是對個人的最佳管理,同樣道理,公共管理是對眾人的管理,公共管理若要達到最好的治理,也要走向健全和完善,也需要包容許許多多的公共價值元素。公共行政正在邁進平衡、健全、包容開放的“后新公共行政”新時代,未來完善的公共行政包含著許多對立的元素,并且要兼顧和平衡這些競爭性的價值,例如,管理主義與憲政主義、效率與公平、集權(quán)與分權(quán)、精英與大眾、強制與協(xié)商合作、多數(shù)原則與共識、權(quán)威與民主、專業(yè)化與整體和協(xié)作等。

作者:孫珠峰 胡偉 單位:上海交通大學國際與公共事務(wù)學院

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