政府績(jī)效管理中公民參與問題

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【摘要】提高政府績(jī)效是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化、公共管理科學(xué)化的重要方式，報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”是對(duì)政府治理理念和方式的重大改革，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府改革。公民在基層政府績(jī)效管理中有最真實(shí)的感受、是公共政策的受益人也是主要作用對(duì)象，基層政府與之聯(lián)系密切，因此加強(qiáng)我國(guó)基層政府績(jī)效管理、提高績(jī)效評(píng)估科學(xué)化需要公民的廣泛參與，這與我國(guó)社會(huì)目前的基本矛盾變化相適應(yīng)，與建設(shè)使人民滿意的服務(wù)型政府相一致，要完善公民參與機(jī)制，建立溝通反饋機(jī)制，真正做到以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)公民參與政府績(jī)效管理。本文從西方國(guó)家的理論研究對(duì)比我國(guó)公民參與現(xiàn)狀并提出相關(guān)措施。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)估；基層政府；公民參與

1西方國(guó)家關(guān)于公民參與績(jī)效管理的相關(guān)理論研究

公民參與政府績(jī)效管理來自于西方國(guó)家，20世紀(jì)80年代西方國(guó)家的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)充分體現(xiàn)了公民參與的治理理念，20世紀(jì)90年代中期美國(guó)出現(xiàn)“顧客導(dǎo)向”與“公共價(jià)值”前者要求政府將公民作為顧客來對(duì)待，后者要求政府將公眾作為公民來對(duì)待，在生產(chǎn)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)時(shí)追求公共性。蓋伊•彼得斯的《政府未來治理模式》一書中提出參與式政府模式，實(shí)現(xiàn)了政府管理方式由“統(tǒng)治型”向“治理型”轉(zhuǎn)化，政府并不是唯一的治理主體，而是有許多自治半自治的機(jī)構(gòu)來充當(dāng)公共管理的主體。美國(guó)公民聯(lián)盟小組在研究公民參與和政府績(jī)效測(cè)評(píng)關(guān)系的實(shí)踐中總結(jié)出社區(qū)有效治理模型，意識(shí)到公民作為政府績(jī)效管理的主體，應(yīng)當(dāng)直接參與政府業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)[1]。

2公民參與基層政府績(jī)效管理的重要性

1）提高政府績(jī)效，公民可以更好的反映自身價(jià)值訴求，為政府所接受，重塑公民在政府績(jī)效管理中的地位和角色，奠定政府績(jī)效管理合法性基礎(chǔ)。2）擴(kuò)大公民有序參與政治生活。調(diào)動(dòng)公民的政治參與熱情。決策民主化是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的有效路徑，公民參與績(jī)效管理落實(shí)了其參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高公共政策民主性，改變決策者的參與結(jié)構(gòu)，反映多元政治訴求，提高政策的合法有效性，進(jìn)而反作用于公民，為民謀福利，使公民更加積極參與績(jī)效管理，形成良性循環(huán)[2]。3）提高政府公信力，樹立政府權(quán)威。公民持續(xù)參與績(jī)效管理的整個(gè)過程，讓公民信任政府并非走形式，消除公民的顧慮，改變過去傳統(tǒng)的不良印象，更能調(diào)動(dòng)公民的積極性，提高政府公信力和權(quán)威。4）減少績(jī)效損失，形成正確的績(jī)效觀，促進(jìn)政府績(jī)效生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，公民參與有助于增進(jìn)政府績(jī)效生產(chǎn)過程中政府與社會(huì)的資源整合，績(jī)效目標(biāo)可以更加貼近公民價(jià)值偏好，提高全社會(huì)相互關(guān)聯(lián)，增進(jìn)合作，也為政府政策實(shí)施減少了阻力[3]。5）公民參與基層政府績(jī)效管理可以防止專制權(quán)威，公民積極參與績(jī)效管理的監(jiān)督活動(dòng)，一方面使政府工作人員更加負(fù)責(zé)的執(zhí)行政策，不會(huì)輕易按照主觀意愿行事，另一方面也利于政府重新審視自己的績(jī)效觀，從公民的利益出發(fā)，不斷調(diào)整以形成最優(yōu)的政策績(jī)效目標(biāo)。

3我國(guó)公民參與基層政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀

3.1公民層面

1）公民參與意識(shí)淡薄，受傳統(tǒng)“官本位”思想影響較大，傳統(tǒng)行政制度、行政命令的制約，政府官員對(duì)于權(quán)力和利益的過分追求各種利益的誘導(dǎo)，官員服務(wù)意識(shí)較低，給公民留下了不好的刻板形象，不愿去參加有關(guān)政府的績(jī)效活動(dòng)，認(rèn)為其流于形式，走過場(chǎng)，抵觸心理比較嚴(yán)重，所以寧愿選擇沉默。2）公民參與方式單一，參與范圍有限。公民參與基層政府績(jī)效管理可能僅局限于績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，而忽視了績(jī)效管理過程的整體性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致其評(píng)估結(jié)果發(fā)揮的作用是有限的，評(píng)估內(nèi)容籠統(tǒng)直接影響評(píng)估結(jié)果，廣泛參與績(jī)效管理的其他階段同樣重要[4]。3）公民缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，參與能力有限。很多情況下，公民并不清楚自己的權(quán)利，是否具有參與績(jī)效管理的條件以及如何參與。另一方面，公民自身素質(zhì)能力有限，缺乏對(duì)于績(jī)效管理的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，政府也并沒有宣傳教育，導(dǎo)致雙方互動(dòng)缺乏效率，公民無法參與。4）參與成本過高。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，每個(gè)政治行動(dòng)者作為“理性人”都會(huì)被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最為有利的行動(dòng)方案，公民參與績(jī)效管理需要支付一定的成本，花費(fèi)時(shí)間和精力來研究相關(guān)政策，收集信息，關(guān)鍵是個(gè)人不這樣做也可以享受他人為此努力而得到的結(jié)果，因此更加不愿意做，進(jìn)入了公共選擇理論的“搭便車”現(xiàn)象[5]。

3.2政府層面

1）信息公開制度不完善。政府與公民之間信息不對(duì)稱，政府擁有絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，比公民掌握更多、更有效的信息，公民對(duì)于績(jī)效管理的相關(guān)政策知之甚少，直接影響了公民的有效參與，無法形成雙向互動(dòng)溝通，從而影響到公民的積極參與度。2）懲戒制度相對(duì)不完善。公民的政治參與需要政府鼓勵(lì)引導(dǎo)，并且對(duì)于參與的公民予以指導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)，讓公民感受到政府的關(guān)懷，但現(xiàn)實(shí)生活中由于政府工作范圍廣，績(jī)效管理又是一個(gè)復(fù)雜的過程，實(shí)際操作中會(huì)出現(xiàn)評(píng)估偏差，公民在某些情況下提出的建議政府未能做出回應(yīng)也并沒有采納，這嚴(yán)重影響到了公民的下一次參與，削減了本來就不多的熱情。當(dāng)然對(duì)于那些擾亂公共政策執(zhí)行，破壞績(jī)效管理的違法亂紀(jì)行為理應(yīng)收到懲罰[6]。3）評(píng)估體系相對(duì)不完善。關(guān)于公民參與績(jī)效評(píng)估的途徑單一，過于重視數(shù)量指標(biāo)而忽視民意評(píng)價(jià)指標(biāo)，定性與定量分析不足，而且關(guān)于無法準(zhǔn)確量化的指標(biāo)沒有方法測(cè)量，影響了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。4）績(jī)效管理的監(jiān)督體系不完善?；鶎诱诙讲斐绦蛏系囊?guī)范不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏配套的監(jiān)督體系，公民作為一個(gè)重要的監(jiān)督參與主體未被納入到績(jī)效管理監(jiān)督體系中去，政府也沒有為公民提供一個(gè)良好的監(jiān)督環(huán)境，而且也沒有相關(guān)的法律法規(guī)來保障公民的監(jiān)督權(quán)。5）基層政府工作人員的工作態(tài)度與服務(wù)意識(shí)仍然欠缺。雖然近年來一直在強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，基層工作人員也在不斷轉(zhuǎn)變觀念，但就實(shí)際情況來說，基層政府的服務(wù)意識(shí)并沒有完全轉(zhuǎn)變，仍然存在本位主義思想，習(xí)慣主觀規(guī)定自身的職責(zé)，提供這他們所以為的公民需要的服務(wù)。并自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，忽視公民真正迫切的問題，只顧用所謂的業(yè)績(jī)來贏得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可。

4公民參與基層政府績(jī)效管理的相關(guān)措施

1）加強(qiáng)政府政策宣傳教育，增強(qiáng)公民參與意識(shí)，破除傳統(tǒng)的思想觀念，為公民參與績(jī)效管理營(yíng)造良好的氛圍，讓公民知道參與績(jī)效管理并不僅僅是權(quán)利更是一種義務(wù)。特別是要加強(qiáng)青少年的培養(yǎng)，將公民有序參與績(jī)效管理納入到教育體系中，使青少年了解到相關(guān)知識(shí)，并且懂得如何有序參與。2）加強(qiáng)對(duì)于公民的培訓(xùn)，提升公民的專業(yè)素養(yǎng)能力，可以邀請(qǐng)相關(guān)專家講授關(guān)于績(jī)效管理的知識(shí)，也可以通過開設(shè)網(wǎng)上免費(fèi)課堂，介紹相關(guān)流程環(huán)節(jié)，讓公民了解，培養(yǎng)他們的參與技能，可以在社區(qū)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)部門，重點(diǎn)培養(yǎng)他們的實(shí)際參與能力，形成一個(gè)重要的推力。3）提高政府服務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)、品德修養(yǎng)，形成積極主動(dòng)為人民服務(wù)的習(xí)慣，有效的發(fā)揮引導(dǎo)作用，幫助公民更好的參與到績(jī)效管理中來，站在公民的立場(chǎng)上，調(diào)查民意了解民情，從公民的利益出發(fā)，促進(jìn)公民有效參與政府治理。4）建立健全信息公開制度，“透明政府”與“績(jī)效政府”相結(jié)合，通過新聞報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)論壇等大眾媒體公布相關(guān)信息，一方面宣傳績(jī)效管理公民參與，另一方面可以讓公民了解信息，實(shí)現(xiàn)公民與政府的信息互動(dòng)機(jī)制。5）拓寬公民參與基層政府績(jī)效的途徑渠道。引導(dǎo)公民全方面多方位參與，設(shè)計(jì)績(jī)效管理指標(biāo)體系時(shí)要廣泛征求民意，確保績(jī)效符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)中人民大眾的切身利益，完善績(jī)效管理技術(shù)支持，對(duì)于那些難以用指標(biāo)量化的，要引用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，用其他方式如心理測(cè)試、社會(huì)學(xué)方法等來減少主觀判斷失誤。特別是民主評(píng)議要系統(tǒng)設(shè)計(jì)精細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)，根據(jù)評(píng)估主體的性質(zhì)選擇不同的方案，保證結(jié)果的真實(shí)有效性。例如通過問卷調(diào)查、電話訪問、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等方式進(jìn)行調(diào)查獲取民意，而且要注意到不同層次的公民條件，選擇合適的領(lǐng)域，將公民的評(píng)價(jià)與多元評(píng)估主體綜合考慮。建立相關(guān)反饋機(jī)制，讓公民及時(shí)傳達(dá)自我感受及相關(guān)問題，從公民的切身利益出發(fā)，不斷調(diào)整政策。6）完善相應(yīng)的法律法規(guī)，確定公民參與的法定性，建立健全監(jiān)督機(jī)制，提高公民參與度。將公民參與績(jī)效管理作為一項(xiàng)法律固定下來，注重公民的訴求表達(dá)，對(duì)于公民參與績(jī)效管理要予以鼓勵(lì)和支持，對(duì)于公民的監(jiān)督權(quán)實(shí)施保障。7）拓寬公民參與的范圍，使公民參與到績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過程，從績(jī)效計(jì)劃到績(jī)效評(píng)估、監(jiān)控、反饋等多個(gè)環(huán)節(jié)。

參考文獻(xiàn)

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作者：唐修琪 單位：華北水利水電大學(xué)