政府對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

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［摘要］教育行政部門迫切需要加強(qiáng)對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，教育行政部門對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批需先解決如何界定“其他文化教育”概念、“前置”審批還是“后置”審批、同一培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的不同教學(xué)點(diǎn)是否需要辦理獨(dú)立的許可證等棘手問題。具體內(nèi)容上，教育行政部門需對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的五大方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管:辦學(xué)硬件設(shè)施“重在安全”、招生和宣傳“嚴(yán)格備案”、師資條件“達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”、培訓(xùn)內(nèi)容“避免增負(fù)”、培訓(xùn)時(shí)間“無礙休息”等。在監(jiān)管方式上，則有必要在保留常規(guī)的專項(xiàng)檢查、日常檢查、年度檢查、監(jiān)督熱線等監(jiān)管方式基礎(chǔ)上著力創(chuàng)新，國(guó)家層面建立全國(guó)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息公告系統(tǒng)，建立省(市)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，以及建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，以此形成對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。

［關(guān)鍵詞］校外培訓(xùn);教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu);行政監(jiān)管

中國(guó)教育學(xué)會(huì)的《中國(guó)輔導(dǎo)教育行業(yè)及輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)已經(jīng)成為一個(gè)體量巨大的市場(chǎng)，2016年行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模超過8000億元，參加學(xué)生規(guī)模超過1.37億人次，輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師規(guī)模700萬至850萬人。［1］蓬勃發(fā)展的民辦教育培訓(xùn)市場(chǎng)背后，虛假宣傳、收費(fèi)混亂、老板卷款“跑路”、教師水平低下、無視學(xué)生發(fā)展規(guī)律等問題卻層出不窮。中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心聯(lián)合問卷網(wǎng)，對(duì)2017名受訪者進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，58.7%的受訪者稱身邊有人被培訓(xùn)機(jī)構(gòu)忽悠過。短時(shí)間內(nèi)迅速提升成績(jī)(64.4%)、名師授課(57.2%)和傳授特殊技能或?qū)W習(xí)方法(50.8%)被認(rèn)為是常見的宣傳噱頭。［2］當(dāng)前，全國(guó)各地都在積極貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)2016年11月7日審議通過的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民促法》)及其配套政策文件，在這一過程中，民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(為表述方便，簡(jiǎn)稱“教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”)也是一個(gè)普遍反映比較棘手卻又迫切需要強(qiáng)化監(jiān)管的領(lǐng)域。2018年2月，《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》印發(fā)，決定聯(lián)合開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)，但如何立足于實(shí)踐對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，建立加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，是需要深入探討的問題，其對(duì)于貫徹落實(shí)好新的《民促法》、促進(jìn)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展以及確保中小學(xué)生健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展具有十分重要的意義。

一、教育行政部門對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批需先解決棘手問題

按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，教育行政部門對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的前提是，解決好對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批問題。面對(duì)體量巨大、情況復(fù)雜的教育培訓(xùn)市場(chǎng)，“審批”問題考驗(yàn)著教育行政部門的實(shí)踐智慧。從調(diào)研情況來看，教育行政部門在審批問題上至少需要解決以下幾個(gè)棘手問題。(一)如何界定“其他文化教育”概念《民促法》第十二條指出，“舉辦實(shí)施學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校，由縣級(jí)以上人民政府教育行政部門按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限審批”，但是《民促法》并沒有解釋“其他文化教育”的范圍。當(dāng)前教育、人社、婦聯(lián)、共青團(tuán)、文化廣電新聞出版局、體育等部門都審批了一些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，教育部門和其他部門之間的審批權(quán)限不夠清晰，一個(gè)重要的原因是“其他文化教育”的概念界定不清。根據(jù)《民促法》第十二條的規(guī)定，只有教育行政部門和人力資源社會(huì)保障部門對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有行政許可權(quán)，其他部門皆無權(quán)審批。然而《民促法》對(duì)“其他文化教育”概念范圍沒有給出清晰的界定，造成在實(shí)際工作當(dāng)中對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍為音樂、體育、舞蹈、繪畫、科技、研學(xué)、語言能力的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是否需要教育行政部門審批仍留有政策空白?！豆ど炭偩纸逃筷P(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》中關(guān)于“其他文化教育類民辦教育機(jī)構(gòu)”這一類別，要求行業(yè)一般表述為“XX培訓(xùn)(課外培訓(xùn)、課外教育、自修、自學(xué)、輔導(dǎo)、考試補(bǔ)習(xí)、補(bǔ)習(xí))學(xué)?；蛑行摹薄８鞯卦谵D(zhuǎn)發(fā)這一文件時(shí)，對(duì)“其他文化教育”的界定是不一樣的。有的省市規(guī)定各級(jí)教育部門許可的范圍僅為文化課程類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，主要面向語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)等與升學(xué)或考試相關(guān)的學(xué)科及其延伸類培訓(xùn)。有的省市將審批對(duì)象一分為二，一類是文化教育類，另一類是職業(yè)技能類，前者(含學(xué)科教育、藝體教育、科普教育、營(yíng)地教育、成人助學(xué)等)統(tǒng)統(tǒng)交由教育行政部門許可。在新《民促法》及其實(shí)施條例(修訂草案)政策框架下，亦即只有教育行政部門和人力資源保障部門具有審批權(quán)限，從實(shí)際工作開展需要出發(fā)將教育部門許可的范圍限定在文化課程類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，恐怕是合理的，因?yàn)橹T如音樂、體育、舞蹈、繪畫、科技、研學(xué)、語言能力等“其他文化教育”類與“文化課程類”性質(zhì)不太一樣，前者著眼于素質(zhì)提升、個(gè)性發(fā)展，后者與升學(xué)或考試相關(guān)，前者可以直接申請(qǐng)法人登記，無須由教育行政部門進(jìn)行審批。(二)“前置”審批還是“后置”審批根據(jù)《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，營(yíng)利性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在籌設(shè)期間不得招生，待審批機(jī)構(gòu)對(duì)批準(zhǔn)正式設(shè)立的營(yíng)利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)給辦學(xué)許可證的，依法到工商行政管理部門進(jìn)行登記之后，才可以進(jìn)行招生并開展相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)。這一規(guī)定要求對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“前置”審批，對(duì)于加強(qiáng)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理無疑是有利的?，F(xiàn)實(shí)的困境是，很多民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是先進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性行為，發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模之后才辦理辦學(xué)許可證的，還有大量無照無證或有照卻不具備辦學(xué)資質(zhì)的各種事實(shí)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。比如2017年，上海市教育、市工商主管部門會(huì)同市民政局、市人社局等對(duì)全市教育培訓(xùn)市場(chǎng)進(jìn)行排摸調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海目前各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有近7000家，其中“有證有照”的約占四分之一，“有照無教育培訓(xùn)資質(zhì)”的體量最大，“無照無證”的有1300余家。［3］對(duì)于大量現(xiàn)存的“無證無照”或“有照無證”的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)單粗暴地“強(qiáng)制關(guān)門”恐怕并不是一個(gè)好的處理方式。辦學(xué)資質(zhì)太差的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以“強(qiáng)制關(guān)門”，但用這種“堵”而不是“疏”的方式無法實(shí)質(zhì)性地解決教育培訓(xùn)市場(chǎng)實(shí)際存在的問題。比較可取的策略或是通過“證照分離”的方式，對(duì)具備一定辦學(xué)資質(zhì)的、各種類型的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工商或民政注冊(cè)，然后在具體經(jīng)營(yíng)時(shí)實(shí)行備案制，條件成熟再作審批，既有利于教育培訓(xùn)市場(chǎng)的平穩(wěn)過渡，也有利于對(duì)現(xiàn)階段所有類型的民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全覆蓋、全方位監(jiān)控。當(dāng)然對(duì)于新設(shè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和改革的角度看實(shí)行“證照分離”也不是不可以考慮。2017年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作的意見》指出:“除涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益外，能分離的許可類的‘證’都分離出去，根據(jù)地方實(shí)際分別采用適當(dāng)管理方式。”在鼓勵(lì)資本雄厚和辦學(xué)資質(zhì)優(yōu)越的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一步到位實(shí)現(xiàn)“證照齊全”的同時(shí)，實(shí)行“證照分離”，完善教育領(lǐng)域供給側(cè)改革，有利于激活教育培訓(xùn)市場(chǎng)活力，更好滿足家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)選擇性差異化教育服務(wù)的需求。(三)同一培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的不同教學(xué)點(diǎn)是否需要辦理獨(dú)立的許可證民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)既有全國(guó)性的，也有地方性的。從整個(gè)行業(yè)看，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)集中度較低，全國(guó)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在整個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)總量中占比不高，地方性的中小型教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)占據(jù)絕大部分市場(chǎng)。然而，全國(guó)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)點(diǎn)卻遍及全國(guó)大部分一線、二線城市，“新東方”“好未來”“學(xué)大教育”“精銳教育”“龍文教育”“京翰教育”“巨人教育”“卓越教育”“邦德教育”“昂立教育”“華美教育”“書人教育”“思齊教育”等在一二線城市都有數(shù)量眾多的教學(xué)點(diǎn)。同一培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的不同教學(xué)點(diǎn)是否需要辦理獨(dú)立的許可證，這是教育行政部門在對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批的實(shí)際工作中需要面對(duì)和解決的問題。如果同一個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的每個(gè)教學(xué)點(diǎn)都要辦理獨(dú)立的辦學(xué)許可證，對(duì)同一個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的不同教學(xué)點(diǎn)而言，無疑需承擔(dān)比較大的時(shí)間和人力成本，因?yàn)榕c辦學(xué)許可證相掛鉤的，在年審中至少需要辦理國(guó)稅、地稅、獨(dú)立的賬戶等事務(wù)。據(jù)測(cè)算，每年每個(gè)教學(xué)點(diǎn)僅僅為了年審就要花費(fèi)三個(gè)月到半年時(shí)間。但是，如果完全不考慮教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)點(diǎn)(分校)監(jiān)管問題，這又是政府監(jiān)管的不負(fù)責(zé)任行為。從操作可行的角度看，可以考慮培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在審批區(qū)域之外增設(shè)教學(xué)點(diǎn)的，要求重新辦理審批手續(xù);在審批區(qū)域內(nèi)增設(shè)教學(xué)點(diǎn)的，要求實(shí)行備案制。這將在很大程度上保證對(duì)所有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(含教學(xué)點(diǎn))進(jìn)行監(jiān)管，又考慮了教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)際存在的困難，有助于保護(hù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)積極性，在規(guī)范化中實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

二、教育行政部門對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的五個(gè)方面需作重點(diǎn)監(jiān)管

在審批過程中，教育行政部門對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)有明確要求，涉及舉辦者、名稱、組織機(jī)構(gòu)、師資隊(duì)伍、辦學(xué)投入、辦學(xué)場(chǎng)所、培訓(xùn)項(xiàng)目等各個(gè)方面。從教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)營(yíng)的角度看，教育行政部門特別需要注意對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的以下五個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。(一)辦學(xué)硬件設(shè)施“重在安全”開展教育培訓(xùn)服務(wù)需具備起碼的辦學(xué)硬件設(shè)施，如培訓(xùn)場(chǎng)地和教學(xué)用房、圖書資料、生活和保障設(shè)施等，而且要保障硬件設(shè)施的安全性能，確保學(xué)生身心健康和人身安全。不過，有的省市對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)硬件設(shè)施要求比較高，比如要求校舍面積達(dá)到300平方米。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)反映最大的問題就是房租太高，在經(jīng)營(yíng)成本中房租差不多占20%～30%，而且很多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置在人口流量大、交通方便、地理位置優(yōu)越的商業(yè)繁華區(qū)，300平方米以上的場(chǎng)地或?qū)懽謽浅杀具h(yuǎn)超教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的可承受能力。上海最新頒布的“一標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”將原來要求校舍面積300平方米適當(dāng)調(diào)至200平方米，與此同時(shí)提出生均建筑面積必須達(dá)到3平方米，是一個(gè)比較務(wù)實(shí)的政策調(diào)整。從全國(guó)范圍來看，對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)場(chǎng)地面積包括生均建筑面積不宜要求過高、過死。辦學(xué)場(chǎng)地面積包括生均建筑面積要求過高，很多教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無法申請(qǐng)辦理辦學(xué)許可證，辦學(xué)像“打游擊戰(zhàn)”一樣，對(duì)教育部門監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，也不利于保障師生的合法權(quán)益。從學(xué)生人身安全以及各部門披露的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法案例看，真正因辦學(xué)場(chǎng)地面積而引發(fā)學(xué)生人身安全問題的案例非常之少，因此，從政府監(jiān)管來說，規(guī)定場(chǎng)地面積大小可能意義不大，重要的是在場(chǎng)地、消防、食品等方面確保安全底線，排除重大安全隱患。當(dāng)然從促進(jìn)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的角度看，新的《民促法》第45條規(guī)定:“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采用購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持。”《民促法》所稱的民辦學(xué)校包含了依法舉辦的其他民辦教育機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該積極通過出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予扶持，使教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)硬件設(shè)施得到改善或在辦學(xué)硬件設(shè)施得到保障、改善的基礎(chǔ)上打造品牌、辦出特色。(二)招生和宣傳“嚴(yán)格備案”《中華人民共和國(guó)廣告法》第四條規(guī)定:“廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。”針對(duì)招生廣告，《廣告法》第二十四條專門作了明確規(guī)定:“教育、培訓(xùn)廣告不得含有下列內(nèi)容:(一)對(duì)升學(xué)、通過考試、獲得學(xué)位學(xué)歷或者合格證書，或者對(duì)教育、培訓(xùn)的效果作出明示或者暗示的保證性承諾;(二)明示或者暗示有相關(guān)考試機(jī)構(gòu)或者其工作人員、考試命題人員參與教育、培訓(xùn);(三)利用科研單位、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)人士、受益者的名義或者形象作推薦、證明。”當(dāng)前教育培訓(xùn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，特別是在一些中小城市，往往只要達(dá)到“招到學(xué)生，找到老師，租到場(chǎng)地”三個(gè)條件，就可以“在事實(shí)上”組織開展相關(guān)的教育培訓(xùn)活動(dòng)。而在這三個(gè)條件中，招生又最為緊要。某教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人坦言:“只要能招到學(xué)生，其他的都好辦，學(xué)生是我們的命根子?！睘檎械綄W(xué)生，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可謂“八仙過海，各顯神通”，甚至不惜提供虛假廣告進(jìn)行宣傳，比如師資學(xué)歷造假、教師國(guó)別造假或留學(xué)經(jīng)歷包裝、虛假承諾以及包含引人誤解的內(nèi)容等，導(dǎo)致虛假違法培訓(xùn)廣告泛濫?！睹翊俜ā返谒氖l規(guī)定:“民辦學(xué)校的招生簡(jiǎn)章和廣告，應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)備案?！睘榧訌?qiáng)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)招生和宣傳監(jiān)管，避免教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)欺騙和誤導(dǎo)學(xué)生、家長(zhǎng)，教育行政部門應(yīng)該對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所的招生簡(jiǎn)章和廣告嚴(yán)格實(shí)行備案制，使教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)招生、宣傳廣告的形式和內(nèi)容符合《廣告法》相關(guān)規(guī)定。其中，有必要指出的是，針對(duì)近來屢屢被曝的“老板跑路”現(xiàn)象，教育行政部門對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)招生簡(jiǎn)章進(jìn)行備案時(shí)，應(yīng)該要求教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)公示收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及退費(fèi)辦法等內(nèi)容，切實(shí)維護(hù)受教育者的正當(dāng)權(quán)益。(三)師資條件“達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”任何教育活動(dòng)都包含教育者、受教育者、教育資料，它們?nèi)邩?gòu)成教育過程最基本的要素。只是在教育者、受教育者、教育資料三者中，如果把教育資料理解為教育者與受教育者相互聯(lián)系的中介，也就是屬于教育過程中的“物”的要素，那么對(duì)于教育者和受教育者兩個(gè)教育過程中的“人”的要素，他們彼此處于何種地位、發(fā)揮何種作用，這在當(dāng)前教育學(xué)界是有爭(zhēng)議的。長(zhǎng)期以來流行的“教師的主導(dǎo)作用”受到人們的批判，如有人認(rèn)為應(yīng)該以“教師的引導(dǎo)作用”替代之。［4］其實(shí)無論是“主導(dǎo)”還是“引導(dǎo)”，教育者或者說教師在教育過程中的作用都是不可忽視的。正因?yàn)榻處煼浅Ｖ匾?，教師水平之高低很大程度上決定了教育效果之好壞，所以對(duì)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而言，家長(zhǎng)、學(xué)生極為看重師資水平。當(dāng)前，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資狀況總體不容樂觀，教師水平參差不齊且流動(dòng)性大，培訓(xùn)質(zhì)量無法得到保障，師資問題成為影響教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信任度的重要因素。一些省市對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資要求具備相應(yīng)的教師資格證，但根據(jù)調(diào)研，這種主要移植公辦學(xué)校的做法并不完全適合培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。教師資格證考試一般安排在周末，而周末往往是教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)最忙碌的時(shí)候，而且教師資格證考試現(xiàn)屬“國(guó)考”，通過率比較低。在這種情況下，教育行政部門一方面需要一如既往地對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專兼職教師隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)管，并在監(jiān)管過程中繼續(xù)加大力度做好在職中小學(xué)教師不得參加民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有償補(bǔ)課的督查工作;另一方面還需要積極鼓勵(lì)行業(yè)以及第三方評(píng)定工作，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方組織在教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資認(rèn)證工作中的重要作用，使師資認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)更有針對(duì)性、適切性。例如，中國(guó)教育學(xué)會(huì)專門根據(jù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師的專業(yè)特點(diǎn)研究制定了《輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師(中小學(xué))專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師(中小學(xué))專業(yè)水平評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，并通過專家組認(rèn)證，于2016年10月17日正式向社會(huì)公布。在這個(gè)過程中，教育行政部門發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查作用，使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資條件達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(四)培訓(xùn)內(nèi)容“避免增負(fù)”無論公辦還是民辦、無論校內(nèi)還是校外，開展教育教學(xué)活動(dòng)都應(yīng)該貫徹國(guó)家的教育方針，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)項(xiàng)目應(yīng)從教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律出發(fā)制訂合理的培訓(xùn)計(jì)劃、安排適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)內(nèi)容、選用合適的教材。從實(shí)際情況看，很多教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容明顯違背學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律和教育教學(xué)規(guī)律。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了迎合一些家長(zhǎng)(學(xué)生往往很無辜)的需求無限拔高教學(xué)要求、加快教學(xué)進(jìn)度、增加教學(xué)難度，開展所謂的“超前”培訓(xùn)、“拔高”培訓(xùn)，以及針對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生舉辦語文、數(shù)學(xué)、外語、物理、化學(xué)等與升學(xué)或考試相關(guān)的學(xué)科及其延伸類的各種“競(jìng)賽”，甚至將競(jìng)賽結(jié)果以各種形式告知公辦中小學(xué)或?qū)@獎(jiǎng)學(xué)生的升學(xué)情況用于招生宣傳?！盀榱酥腥A民族的復(fù)興，為了每位學(xué)生的發(fā)展”［5］，讓學(xué)生擁有“童年”，教育行政部門必須加強(qiáng)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)內(nèi)容的監(jiān)管。面向義務(wù)教育階段學(xué)生開設(shè)的學(xué)科及開展的其他延伸類培訓(xùn)，應(yīng)基于相應(yīng)的課程標(biāo)準(zhǔn)安排并采取科學(xué)合理的教學(xué)內(nèi)容和評(píng)價(jià)方式，嚴(yán)厲禁止“超前教育”“拔高教育”“應(yīng)試教育”，極力避免“減負(fù)”現(xiàn)象變成校內(nèi)減負(fù)校外增負(fù)。對(duì)于未經(jīng)教育部門許可開展競(jìng)賽評(píng)級(jí)活動(dòng)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，查實(shí)一起處理一起，切實(shí)減輕中小學(xué)生(人為制造的)過重的課業(yè)和心理負(fù)擔(dān)，堅(jiān)守教育底線。對(duì)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所選用的教材，要求報(bào)教育行政部門備案，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、舉辦者保證教材的合法(不涉及宗教內(nèi)容、不違和國(guó)家路線方針政策等)和合規(guī)(不違背教育規(guī)律、學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律)。(五)培訓(xùn)時(shí)間“無礙休息”教育是有規(guī)律、有邏輯的，其中一個(gè)重要的規(guī)律、邏輯是生命時(shí)間的規(guī)律和邏輯。任何人都無法逃離“時(shí)間”而生存，海德格爾說“此在就是時(shí)間，時(shí)間是時(shí)間性的”［6］，在本真意義上，人都是時(shí)間存在，可以說“生命就是時(shí)間”。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，生命時(shí)間往往被外在時(shí)間、抽象時(shí)間、時(shí)鐘時(shí)間所擠壓，外在時(shí)間、抽象時(shí)間、時(shí)鐘時(shí)間所遵循的是效率原則。富蘭克林的名言“時(shí)間就是金錢”指的就是外在時(shí)間、抽象時(shí)間、時(shí)鐘時(shí)間，這種時(shí)間充斥在現(xiàn)代社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，“現(xiàn)代人似乎越來越患上‘時(shí)間癥’，一直在各個(gè)方面加快步伐與時(shí)間賽跑，想快一點(diǎn)、再快一點(diǎn)，由此建立了一種內(nèi)在的速度心理，以追求節(jié)省時(shí)間、追求效率最大化為目的”［7］。這種以外在時(shí)間、抽象時(shí)間、時(shí)鐘時(shí)間為尺度計(jì)算效率或效益的做法，是典型的工業(yè)思維，主要適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)、工業(yè)領(lǐng)域。教育不是工業(yè)，“教育需要做的是讓時(shí)間回歸生命時(shí)間，從外在時(shí)間、抽象時(shí)間回歸生命時(shí)間，教育的效率是以生命時(shí)間為尺度的。教育是在與生命打交道，其最終的也是唯一的時(shí)間尺度只能是生命時(shí)間”［7］。教育以生命時(shí)間為尺度，要求教育“不奪時(shí)”，遵循生命的節(jié)奏、教育的節(jié)奏，換作日常語言也就是“該吃飯時(shí)吃飯，該睡覺時(shí)睡覺”。很多調(diào)查表明，我國(guó)中小學(xué)生睡眠嚴(yán)重不足，學(xué)生的體質(zhì)健康也較差，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮著推波助瀾的作用。教育行政部門對(duì)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，是不能忽視培訓(xùn)時(shí)間的，應(yīng)該確保培訓(xùn)時(shí)間“無礙休息”。最近上海頒布的“一標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”中，明確規(guī)定開展義務(wù)教育階段學(xué)生及其延伸類相關(guān)培訓(xùn)(教學(xué))的，應(yīng)該合理安排教學(xué)進(jìn)度，“不得妨礙未成年人正常休息，授課結(jié)束時(shí)間不得晚于20:30”，這一做法值得推廣。

三、教育行政部門對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式需著力創(chuàng)新

教育培訓(xùn)市場(chǎng)極其復(fù)雜，而當(dāng)前教育行政部門的監(jiān)管執(zhí)法力量又較為薄弱，且存在一些權(quán)限問題。因此，要切實(shí)加強(qiáng)政府對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，保障每個(gè)學(xué)生的合法權(quán)益，就必須在保留常規(guī)的專項(xiàng)檢查、日常檢查、年度檢查、監(jiān)督熱線等基礎(chǔ)上創(chuàng)新監(jiān)管方式。

(一)國(guó)家層面建立全國(guó)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息公告系統(tǒng)

目前的教育培訓(xùn)市場(chǎng)不夠規(guī)范，可以說是魚龍混雜，有證有照、無證有照、無證無照等各種類型俱在。而對(duì)于那些有證有照的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，雖數(shù)量不及其他類型，但因許多城市實(shí)行“屬地管理”原則，即按照教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所在地歸屬于不同的縣區(qū)，人們對(duì)于某個(gè)區(qū)縣內(nèi)究竟哪些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是有證有照的，外界并不是特別清楚。若要了解相關(guān)審批信息，在以區(qū)縣為主的管理體制下，人們只能逐一到各個(gè)區(qū)縣有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查了解。由國(guó)家層面建立全國(guó)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息公告系統(tǒng)，就像教育部每年公布“全國(guó)高校名單”一樣，只要能夠在這個(gè)系統(tǒng)中查找到的，都是經(jīng)過教育部門審批通過的、有證有照的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這對(duì)于各地各部門更有針對(duì)性地監(jiān)管以及家長(zhǎng)、學(xué)生正確選擇教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，是非常有利的。國(guó)家層面建立全國(guó)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息公告系統(tǒng)，不是說以后教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都交由國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)審批，這既不現(xiàn)實(shí)也不必要，審批認(rèn)定仍然交由各縣區(qū)教育局有關(guān)部門完成?？梢蕴剿髟谛畔⒐嫦到y(tǒng)中，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名單分省呈現(xiàn)，點(diǎn)擊各省(自治區(qū)、直轄市)將鏈接到該省各縣區(qū)，而點(diǎn)擊各縣區(qū)就能查看所在地經(jīng)過審批許可的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息，而且教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息實(shí)行動(dòng)態(tài)更新。這個(gè)做法延續(xù)了目前許多城市實(shí)行的“屬地管理”原則，只是把各地一直在做的審批工作納入國(guó)家層面建立的信息公告系統(tǒng)當(dāng)中，讓社會(huì)各界能夠比較便捷地查找到合法合規(guī)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。在調(diào)研中了解到，很多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)這一做法持積極支持的態(tài)度，特別是那些有證有照的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，而那些不大具備辦學(xué)資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)持相對(duì)保留態(tài)度，但也表示規(guī)范管理是大勢(shì)所趨，作為企業(yè)來講“加強(qiáng)自身發(fā)展才是王道”。

(二)建立省(市)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制

由于各地教育培訓(xùn)市場(chǎng)差異較大，教育部主要是在宏觀上、原則上對(duì)教育培訓(xùn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，具體的操作還是要落實(shí)到各地。地方在對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，雖許多城市在實(shí)行“屬地管理”原則，但不意味著省市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)“無所事事”，實(shí)際上如果缺乏省市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極配合、通力合作，縣區(qū)一級(jí)根本無法監(jiān)管情形復(fù)雜的教育培訓(xùn)市場(chǎng)。就像已有研究指出的:“交由縣區(qū)負(fù)責(zé)營(yíng)利性校外教育機(jī)構(gòu)是履行了‘誰審批、誰監(jiān)管’的方式，但是當(dāng)這些機(jī)構(gòu)遇到問題，或者與學(xué)生家長(zhǎng)產(chǎn)生矛盾糾紛時(shí)，卻是由市教育局負(fù)責(zé)和承擔(dān)……在規(guī)范管理校外教育市場(chǎng)的過程中，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的功能全部集中于市教育局社會(huì)辦學(xué)管理科。這種教育職能的權(quán)利和義務(wù)并非‘對(duì)等’的垂直行政關(guān)系實(shí)質(zhì)上是造成規(guī)范管理不暢的問題之一?！保?］因此，要切實(shí)監(jiān)管教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在堅(jiān)持“屬地管理”的同時(shí)，需要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，進(jìn)一步理清不同層級(jí)之間的關(guān)系。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)如此之多，經(jīng)營(yíng)行為如此之復(fù)雜，為加強(qiáng)對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，上海最新頒布的“一標(biāo)準(zhǔn)兩辦法”創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合監(jiān)督機(jī)制。在綜合監(jiān)督機(jī)制中，首先由省(市)教育行政部門出臺(tái)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)，然后一方面將教育培訓(xùn)市場(chǎng)違法違規(guī)行為的日常巡查發(fā)現(xiàn)工作納入市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)化綜合治理體系當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的、無盲區(qū)無死角的監(jiān)管，另一方面建立由區(qū)教育部門牽頭的歸口受理機(jī)制，對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)或投訴舉報(bào)的線索進(jìn)行初步核實(shí)，并分配到區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門或相關(guān)職能部門。上海設(shè)計(jì)的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合監(jiān)督機(jī)制，有可取之處，解決了一直困擾教育培訓(xùn)市場(chǎng)由誰來監(jiān)管的一大難題，有利于加強(qiáng)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

(三)建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

從目前情況看，各地教育部門限于行政編制，一直以來未能形成力量充足的教育執(zhí)法隊(duì)伍，而與此同時(shí)可以預(yù)計(jì)隨著新的《民促法》實(shí)施以及社會(huì)培訓(xùn)需求的增長(zhǎng)，在教育部門申請(qǐng)辦學(xué)許可證的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)會(huì)越來越多，教育行政部門的直接管理對(duì)象可能成倍增加。而且，由于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的特殊性，教育行政部門有查處非法辦學(xué)的權(quán)力，但沒有法律授予的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)教育行政部門下發(fā)行政處罰決定書之后，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根本不執(zhí)行，執(zhí)法效果不好。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管涉及多個(gè)部門，需要多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法。2017年8月5日國(guó)務(wù)院同意設(shè)立由教育部牽頭的民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議由教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門組成。國(guó)家層面成立了部際聯(lián)席會(huì)議制度，能夠確保各部門之間在重大問題上的信息溝通和相互協(xié)作。在地方，針對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的特殊性，也應(yīng)該建立包括聯(lián)席會(huì)議制度在內(nèi)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。北京市海淀區(qū)專門成立北京市海淀區(qū)教育環(huán)境綜合治理中心，該中心有15個(gè)編制，其中的職責(zé)包含“協(xié)助執(zhí)行教育行政執(zhí)法行為;負(fù)責(zé)協(xié)助對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的管理、監(jiān)督、評(píng)估和服務(wù)，以及非法辦學(xué)、辦園、民辦教育機(jī)構(gòu)違法違規(guī)辦學(xué)案件的查處”。從教育培訓(xùn)市場(chǎng)的實(shí)際需要出發(fā)，在縣區(qū)一級(jí)成立教育環(huán)境綜合治理中心是一個(gè)值得借鑒和推廣的做法，但還可以進(jìn)一步考慮這個(gè)中心是由教育行政部門牽頭還是交由工商部門牽頭，或者假如設(shè)立在教育部門，其中的編制人數(shù)以及成員構(gòu)成能不能分別從教育、人社、工商、稅務(wù)、民政、公安、消防、文化、新聞出版廣電等部門抽調(diào)。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見》，著力于整合文化市場(chǎng)執(zhí)法權(quán)，加快實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬于文化市場(chǎng)的重要組成部分，其治理可以借助于這個(gè)契機(jī)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法部門在人員、權(quán)力、行動(dòng)上的高度協(xié)同。

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作者:邱昆樹 王一濤 周朝成 單位:浙江樹人大學(xué)中國(guó)民辦高等教育研究院