地方融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑探索

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地方融資平臺(tái)促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化水平的建設(shè)，也拉動(dòng)了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在剛性財(cái)政支出巨大的前提下，推動(dòng)城市化高速發(fā)展進(jìn)程中，地方政府采取的各種融資方式也造成了本級(jí)政府政事不分、融資管理不當(dāng)?shù)葐栴}。2018年陜西省政府出臺(tái)了相關(guān)政策性文件來推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，并對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展提出了具體的要求。為了支持轉(zhuǎn)型后的企業(yè)快速發(fā)展，第一要?jiǎng)?wù)便是清理地方政府原來已經(jīng)形成的債務(wù)，鼓勵(lì)下屬政府采用PPP模式進(jìn)行政府性債務(wù)的化解。由于政府性項(xiàng)目大多為公益性模式，收益率普遍很低，社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營意愿低下，為了突破城鄉(xiāng)建設(shè)中融資困難的瓶頸，要不斷更新融資模式的制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型升級(jí)。近年來各省政府開始將部分債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行公開，從總體規(guī)模來看債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。而各省市負(fù)債率仍在逐年攀升，城市化建設(shè)過程中政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，因此必須嚴(yán)格控制各級(jí)政府債務(wù)增量水平，確保其在可擔(dān)保范圍之內(nèi)，優(yōu)化融資平臺(tái)的資金來源構(gòu)成，提升民間資本的活力對(duì)于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、陜西省地方政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與必要性

最近這些年，全國各省市政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都呈現(xiàn)出不同程度的增加，控制債務(wù)整體規(guī)模與化解債務(wù)危機(jī)顯得尤為重要。陜西省也不例外，在財(cái)政收入不高，剛性財(cái)政支出巨大的前提下，推動(dòng)城市建設(shè)就離不開地方政府融資平臺(tái)發(fā)揮作用。地方政府采取的各種融資方式造成了本級(jí)政府政事不分、融資管理不當(dāng)?shù)葐栴}。2018年陜西省政府出臺(tái)了相關(guān)政策性文件來推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，并對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展提出了具體的要求。傳統(tǒng)融資方式主要是通過不動(dòng)產(chǎn)抵押、銀行承兌匯票等手段，融資速度過慢、成本較高，而且受到了信用評(píng)級(jí)限制，多環(huán)節(jié)的重疊性使得融資計(jì)劃有可能會(huì)失敗。融資平臺(tái)現(xiàn)金流的缺失需要政府不斷補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰、融資渠道粗放、過度擠壓民企資源等問題，因此，融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

（一）政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)不斷增加，依然存在隱形債務(wù)

陜西省財(cái)政廳公布的數(shù)據(jù)顯示，在2016-2019（2020年未公布或有負(fù)債余額）這四年中，陜西省的直接債務(wù)余額增長額達(dá)到1500億元左右，其債務(wù)規(guī)模不斷增大，增長率達(dá)到33.1%。但對(duì)比這幾年的或有負(fù)債規(guī)模，不難發(fā)現(xiàn)，其一直處于一種降低的狀態(tài)。地方政府的或有債務(wù)，雖不具有直接的償還責(zé)任，但依然具有連帶的償還義務(wù)。不過，我們應(yīng)該意識(shí)到的是，即便或有負(fù)債處于下降的趨勢，但以前年度的存量債務(wù)也是有隱性的風(fēng)險(xiǎn)的。陜西省GDP一直處于增長的狀態(tài)，這一態(tài)勢使得陜西省的負(fù)債率一再降低，但隨著增速的放緩也導(dǎo)致了負(fù)債率的停滯。

（二）融資平臺(tái)從新渠道成為新問題

陜西省各種融資平臺(tái)作為該地區(qū)的一種新型企業(yè)，在短期內(nèi)確實(shí)可以幫助陜西省政府緩解債務(wù)壓力，但隨著債務(wù)體量的持續(xù)滾動(dòng)，尤其是可以從圖1中看到陜西省每年剩下的債務(wù)都會(huì)增加，債務(wù)累計(jì)得越來越多就會(huì)出現(xiàn)利息兌付困難，這就造成了新的問題。所以只有融資平臺(tái)完成轉(zhuǎn)型，理清其與政府之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，脫離地方政府債務(wù)體系，規(guī)范融資的行為、成本、結(jié)構(gòu)，才能讓融資平臺(tái)真正發(fā)揮作用，從本質(zhì)上緩解政府債務(wù)壓力。

（三）融資平臺(tái)功能、產(chǎn)權(quán)改變

2014年頒布的《預(yù)算法》給予了地方政府自行舉債的權(quán)利。截至2015年末，政府部門和機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)的舉借債務(wù)的比例分別為51.93%、19.59%，直到2017年末，政府及其部門舉借債務(wù)比例己經(jīng)達(dá)到了90.85%。綜合來看，近幾年陜西省地方政府部門舉借債務(wù)比例直線上升，截至2020年，地方政府部門和機(jī)構(gòu)幾乎是唯一的舉債主體，由此來看，也就避免了融資平臺(tái)的不確定性所造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展背景下，地方投融資平臺(tái)的建設(shè)也迎來了自身發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。伴隨著多樣的融資模式的出現(xiàn)，通過市場機(jī)制來進(jìn)行資源配置成為了地方投融資平臺(tái)的一種新手段，力圖通過市場的調(diào)節(jié)達(dá)到效率最大化。產(chǎn)權(quán)變更也將作為融資平臺(tái)的推手之一。

（四）其他原因

基建投資邏輯逐漸產(chǎn)生了變化。目前，和銀行授信相關(guān)聯(lián)的多是房地產(chǎn)，致使銀行授信部分處于壓縮狀態(tài)，導(dǎo)致了基建投資方式的改變。而在未來，以地方政府信用為基礎(chǔ)的地方融資將會(huì)極大程度地縮水，特別在15號(hào)文落地后，其中明確提出了地方財(cái)政不能對(duì)城投債進(jìn)行無限兜底，地區(qū)的基建投資模式也會(huì)因其影響而向著其他的方向逐漸變化。

二、陜西省政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型的對(duì)策

（一）平臺(tái)治理

近些年地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)重。融資平臺(tái)大部分情況下以土地資源為首要資源，房地產(chǎn)企業(yè)過度泛濫，這種單一脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是有慣性的，必須對(duì)舉債平臺(tái)進(jìn)行治理。數(shù)據(jù)表明地方政府負(fù)債率連創(chuàng)新高，緩解資金短缺的主要來源卻是地方融資平臺(tái)進(jìn)行資金籌措。加快逐利型平臺(tái)的市場化改革，分離政府債務(wù)與融資平臺(tái)，融資平臺(tái)也應(yīng)盡快適應(yīng)這種分離，并對(duì)自身原有的組織架構(gòu)和文化風(fēng)貌進(jìn)行重新整合，以適應(yīng)市場化變革，促進(jìn)服務(wù)的升級(jí)。為了使項(xiàng)目的有關(guān)投資者可以有完善的渠道對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行準(zhǔn)確的翻閱、咨詢、評(píng)估，融資平臺(tái)將相應(yīng)擔(dān)保措施、借貸款金額限制及還款時(shí)間等問題全部進(jìn)行制度規(guī)劃。中央文件中明確指出地方政府的融資主體只能是政府及下轄部門。地方政府應(yīng)該徹底更變以往將地方融資平臺(tái)當(dāng)作自身融資渠道的做法，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相互統(tǒng)一。設(shè)立專門的人員負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理工作并將其管理效果與績效考核緊密聯(lián)系，增強(qiáng)其工作的責(zé)任感。通過對(duì)企業(yè)債務(wù)具體情況的定期檢查審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并改正問題，完善企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

（二）規(guī)范地方政府債務(wù)管理

一是收緊地方政府債務(wù)管理的口徑。各級(jí)政府對(duì)待上級(jí)下發(fā)的文件規(guī)定的態(tài)度應(yīng)該是堅(jiān)決執(zhí)行，落實(shí)到人，做到不違反文件規(guī)定，在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行融資活動(dòng)，嚴(yán)格調(diào)查各級(jí)政府的債務(wù)情況，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模的增長趨勢，對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行及時(shí)清算，自己掌握主動(dòng)權(quán)。二是促使地方政府債務(wù)自覺暴露在公眾監(jiān)督之下?！墩畷?huì)計(jì)制度》的實(shí)施仍然存在巨大的困難，例如：某些地區(qū)的一些公共資產(chǎn)還沒有納入相關(guān)單位資產(chǎn)核算、一些政府資產(chǎn)底數(shù)不清等問題仍然存在，這使得各地的債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)依據(jù)不統(tǒng)一，最后整合有誤。并且其編制過程較為復(fù)雜，而手工補(bǔ)充有關(guān)數(shù)據(jù)和材料，使得這樣得到的財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性得不到保障。對(duì)地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管中，要不斷加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建立，有效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制對(duì)于地方政府債務(wù)的發(fā)展具有監(jiān)督作用，政府日益形成的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的防范提供了制度上的保障。在風(fēng)險(xiǎn)事件處理的同時(shí)，要積極探索各級(jí)地方政府發(fā)債主體與融資平臺(tái)分化解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方式方法，注重積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以提出更優(yōu)的對(duì)策。三是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中面臨著資金不足等問題，政府要通過政策實(shí)施或者調(diào)撥資金來支持融資平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)的轉(zhuǎn)型和后續(xù)經(jīng)營。在債務(wù)堆積，化解難度較大的情況下，由地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行整合、統(tǒng)一管理。強(qiáng)化地方債務(wù)的統(tǒng)籌，縮減行政費(fèi)用。

（三）進(jìn)行地方政府財(cái)力改革，拓寬融資渠道

一是進(jìn)行地方政府財(cái)力改革。我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政體制改革的關(guān)注程度，科學(xué)合理地搭配地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使其在明確的界定下，具備相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保障。另外要想辦法加大稅務(wù)監(jiān)督力度，從而增加地方政府的稅收收入，使地方政府擁有可以負(fù)擔(dān)現(xiàn)有債務(wù)的財(cái)力，合理增強(qiáng)地方政府公共基建等方面的經(jīng)濟(jì)能力，進(jìn)而緩解地方政府因大量投資而進(jìn)行融資舉債的大量負(fù)債壓力。二是推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型。2018年陜西省政府也出臺(tái)了相關(guān)政策性文件來推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，并對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展提出了具體的要求。為了支持轉(zhuǎn)型后的企業(yè)快速發(fā)展，第一要?jiǎng)?wù)便是清理地方政府原來已經(jīng)形成的債務(wù)，鼓勵(lì)下屬政府采用PPP模式進(jìn)行政府性債務(wù)的化解。由于政府性項(xiàng)目大多為公益性模式，收益率普遍很低，社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營意愿低下，為了突破城鄉(xiāng)建設(shè)中融資困難的瓶頸，要不斷更新融資模式的制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是優(yōu)化投資制度?？傮w上來看，陜西省地方政府債務(wù)規(guī)模在平穩(wěn)地上漲，債務(wù)用于各項(xiàng)投資金額也在不斷擴(kuò)大，投資結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化，顯然，對(duì)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了一定的促進(jìn)作用。四是發(fā)展現(xiàn)代化融資模式。PPP融資模式指的是通過政府與社會(huì)民間資本協(xié)作，也是基建中發(fā)展起來的一種現(xiàn)代化融資模式。積極探索并推廣使用該模式，向社會(huì)資本開放一些公共項(xiàng)目，可以形成多元化的資金投入機(jī)制，有助于建立更加規(guī)范的融資機(jī)制，緩解政府的債務(wù)壓力。鼓勵(lì)社會(huì)資本走進(jìn)PPP。當(dāng)前國資委也采取了一些有效的措施來控制國企對(duì)PPP項(xiàng)目的參與度，逐漸吸引民營資本的加入。在民間資本投資環(huán)境的建設(shè)中，以民間資本為主導(dǎo)地位的項(xiàng)目另辟蹊徑，開通綠色通道，讓民營資本享受優(yōu)先參與權(quán)。傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)無法跟上建設(shè)的需求，而PPP融資模式將在其中發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用。社會(huì)資本方和融資平臺(tái)更應(yīng)關(guān)注的是項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和商業(yè)盈利模式。公司的成立可以使PPP項(xiàng)目更加注重對(duì)利潤的獲取，合理地評(píng)估自身的投資能力，更加理性地市場化運(yùn)轉(zhuǎn)。

作者:孔婷婷 王印 劉浩桐 單位:西安工業(yè)大學(xué)