地方融資平臺市場化問題與轉(zhuǎn)型淺析

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[摘要]地方融資平臺為籌資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用，但其市場化存在的問題也不容忽視，如政企不分、融資渠道單一、內(nèi)部治理不規(guī)范以及向社會提供公共品和公共服務(wù)的能力還不夠強(qiáng)等。需要在研究地方融資平臺政企關(guān)系市場化、融資市場化、內(nèi)部治理市場化和經(jīng)營市場化機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順政企關(guān)系、明確地方融資平臺的職能定位與發(fā)展方向、規(guī)范地方融資平臺內(nèi)部治理實(shí)施市場化運(yùn)作、創(chuàng)新融資方式實(shí)現(xiàn)融資多元化以及推動地方融資平臺提供公共服務(wù)和公共品市場化，以促進(jìn)地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]地方融資平臺；政企關(guān)系；市場化問題；市場化機(jī)制；市場化轉(zhuǎn)型

近年來，地方融資平臺在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮了重要作用，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，其舉債發(fā)展的粗放型增長模式已經(jīng)難以為繼。從審計署2013年審計結(jié)果來看，融資平臺公司舉借的債務(wù)占到地方政府性債務(wù)的45.67%，規(guī)模較大。在融資平臺公司的債務(wù)資金來源中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，融資渠道單一。一些地方融資平臺通過BT、信托等方式變相融資，融資方式不夠規(guī)范。而且部分地方融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)，隱藏著巨大的債務(wù)風(fēng)險。為解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，國務(wù)院相繼頒布了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱《預(yù)算法實(shí)施條例》）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》〔國發(fā)（2014）43號文〕等文件，以規(guī)范地方政府債務(wù)管理。2017年監(jiān)管層對地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼，財政部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，以負(fù)面清單的方式對當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的監(jiān)管，這說明地方政府舉債融資已進(jìn)入到了規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵階段，地方政府已不能對地方融資平臺舉債進(jìn)行任何顯性或隱性形式的擔(dān)保，地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型已勢在必行。當(dāng)前，地方融資平臺已成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)，政府過度干預(yù)市場、政府債務(wù)規(guī)模過大和融資平臺企業(yè)效率低下等問題都需要通過推進(jìn)地方融資平臺市場化改革來解決。因此探索如何推進(jìn)地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，以促進(jìn)新時代中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，已成為一項(xiàng)引發(fā)各界關(guān)注的重要課題。地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型既涉及國家宏觀政策如何調(diào)整，又涉及融資平臺微觀上如何加強(qiáng)內(nèi)部治理完善和經(jīng)營管理提升，單一問題的研究難以解決當(dāng)前融資平臺市場化轉(zhuǎn)型所面臨的復(fù)雜問題。本文將在借鑒國內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，基于當(dāng)前融資平臺所處的宏觀微觀環(huán)境，從地方融資平臺存在的問題出發(fā)，探索地方融資平臺市場化機(jī)制的構(gòu)建及轉(zhuǎn)型的對策，以促進(jìn)地方融資平臺公司的可持續(xù)發(fā)展。

一、地方融資平臺市場化存在的問題

我國地方融資平臺存在的問題主要源于我國計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。地方融資平臺雖然是一個企業(yè)，但是與政府關(guān)系依然十分緊密，市場化程度較低，經(jīng)營效益不高，具有明顯的時代特征。第一，地方融資平臺作為特殊的國有企業(yè)，普遍存在政企不分的問題。一方面，地方融資平臺背后的實(shí)際控制者是地方政府，平臺公司與政府之間的職能關(guān)系使得地方融資平臺往往在行使地方政府的職能[1-3]。另一方面，地方政府常借助融資平臺行使市場配置資源的職能，形成對市場的“越位”，并對民營企業(yè)投資產(chǎn)生明顯的“擠出效應(yīng)”[4]。此外，融資平臺以財政資金或土地作為自有資本金，需要地方政府為其提供隱性擔(dān)保[5]。修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》賦予了地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，同時也明確規(guī)定政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。就目前情況而言，如何準(zhǔn)確界定政府和市場邊界，明確融資平臺的發(fā)展定位，創(chuàng)新政府投融資模式，是解決地方融資平臺政企不分的重點(diǎn)。第二，地方融資平臺融資渠道單一。西方國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以直接融資為主，其中發(fā)行公債、PPP、資產(chǎn)證券化、BOT等是主要融資渠道[6-7]。我國則主要以政府信用擔(dān)保的銀行貸款為主[8-9]，財政補(bǔ)貼及土地出讓收入作為補(bǔ)充，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的多元順暢通道。目前，地方政府債務(wù)和國有融資平臺債務(wù)有較大的償債壓力，需要通過地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、PPP模式等措施來化解償債壓力[10-11]。但政府如何為融資平臺創(chuàng)造良好的市場化融資和經(jīng)營環(huán)境，以及銀行如何創(chuàng)新與融資平臺的合作方式都需要進(jìn)一步研究。第三，地方融資平臺內(nèi)部治理不規(guī)范。不少學(xué)者認(rèn)為融資平臺類公司普遍存在公司治理結(jié)構(gòu)不完善、償債風(fēng)險大、信息披露機(jī)制不健全等問題，并提出了減少政府干預(yù)、推行余額管理等建議[12-13]。也有學(xué)者認(rèn)為大多數(shù)融資平臺沒有依照一般有限責(zé)任公司的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營，內(nèi)部控制不到位會導(dǎo)致風(fēng)險管理隨之失效[14]。因此，進(jìn)一步理順政企關(guān)系、推進(jìn)地方融資平臺內(nèi)部治理和經(jīng)營的市場化對融資平臺的提質(zhì)增效尤為關(guān)鍵。第四，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和市場機(jī)制的不完善，地方融資平臺向社會提供公共品和公共服務(wù)的能力還不夠強(qiáng)。20世紀(jì)中葉以來，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)滯脹、政府公共服務(wù)無效率，引發(fā)了各國對“官僚制”弊端的反思，進(jìn)而有眾多學(xué)者提出了新公共管理理論，主張引入市場機(jī)制以改進(jìn)政府公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。在此背景下，公共服務(wù)市場化成為代替官僚制的重要備擇制度安排[15]。鄭忠良等認(rèn)為，營利性平臺公司需要全面市場化，將政府債務(wù)和平臺債務(wù)隔離，通過產(chǎn)品和服務(wù)升級實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，部分地方融資平臺在進(jìn)行市場化改革時可轉(zhuǎn)向公共服務(wù)部門，融資平臺可與政府合作，大力推行實(shí)施PPP模式[14]。如何構(gòu)建起政府與平臺公司的契約關(guān)系，在提升融資平臺的經(jīng)營效率和化解債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)地方融資平臺向社會提供公共品和公共服務(wù)的能力，是構(gòu)建地方融資平臺市場化核心價值的一個重要問題。

二、地方融資平臺市場化機(jī)制分析

推進(jìn)地方融資平臺市場化的目的，是要通過多環(huán)節(jié)激勵約束機(jī)制的構(gòu)建，促進(jìn)地方融資平臺參與市場競爭，以提高地方融資平臺的運(yùn)營質(zhì)量和效率。本文將從以下四個方面來分析地方融資平臺市場化機(jī)制的構(gòu)建：

（一）政企關(guān)系市場化

要實(shí)現(xiàn)政企分開，應(yīng)當(dāng)使“政府—平臺—市場”的線性關(guān)系轉(zhuǎn)變成“倒三角”關(guān)系（如圖1所示）。一方面，按照公共財政的公共性原則，通過科學(xué)合理劃分融資平臺公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)，以界定政府作用和市場作用的邊界，公益性業(yè)務(wù)由政府按照企業(yè)的貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，通過對融資平臺進(jìn)行公司化改造和建立新型資產(chǎn)管理關(guān)系使“政企分離”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，通過將業(yè)務(wù)分解前后的成本和收益進(jìn)行權(quán)衡比較后，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營，通過建立公私合營關(guān)系，實(shí)現(xiàn)契約化經(jīng)營，按照市場化程度的高低，契約管理方式可分為經(jīng)營業(yè)績協(xié)議、管理合同、服務(wù)承包合同、租賃合同、特許經(jīng)營、企業(yè)私有化等具體形式[16]。

（二）融資市場化

地方融資平臺融資市場化，是指改變平臺債務(wù)由政府完全擔(dān)保的局面，使平臺融資面向市場。一方面，要嚴(yán)格按照國發(fā)（2014）43號文件，政府不再對平臺公司進(jìn)行擔(dān)保，而是通過核定融資平臺承擔(dān)的公益類項(xiàng)目向平臺公司付費(fèi)或者注入資產(chǎn)來提高平臺公司的資信，使平臺能靠自己的信譽(yù)融資。另一方面，地方融資平臺通過股權(quán)多元化、混改、PPP、融資租賃、資產(chǎn)證券化等方式，實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化。此外，政府通過為地方融資平臺創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，如簡化審批、減少收費(fèi)、改善服務(wù)，建立激勵機(jī)制，給投資者創(chuàng)造一個良好的、公平競爭的投資環(huán)境，以吸引更多的投資主體，實(shí)現(xiàn)融資主體多元化。

（三）內(nèi)部治理市場化

地方融資平臺內(nèi)部治理市場化，是指將政府主導(dǎo)的公司治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡O(jiān)督下自主發(fā)展的治理模式，充分發(fā)揮平臺公司的市場主體作用，賦予平臺公司更多的自主經(jīng)營權(quán)，形成政府所有、公司自主運(yùn)營、市場化主導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營模式。構(gòu)建現(xiàn)代化公司治理結(jié)構(gòu)，通過引進(jìn)獨(dú)立董事，提高決策水平，解決自我運(yùn)營模式下制衡機(jī)制缺失的局面。減少高級別公務(wù)員調(diào)往平臺公司任高管，減少行政干預(yù)，使政企分開。通過對經(jīng)理層實(shí)行聘用制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化、市場化管理。內(nèi)部治理市場化的目標(biāo)是構(gòu)建平臺公司、政府及其他利益相關(guān)方激勵相容的現(xiàn)代公司市場化的內(nèi)部治理機(jī)制，以增強(qiáng)平臺公司的市場活力。

（四）經(jīng)營市場化

地方融資平臺經(jīng)營市場化，是指在公共品、公共服務(wù)的提供和經(jīng)營領(lǐng)域，引入市場機(jī)制，結(jié)合成本收益原則，使平臺公司直接面向消費(fèi)者，感受市場的壓力。如圖2所示，政府一方面通過構(gòu)建相應(yīng)的激勵約束機(jī)制，明確對平臺公司的注資或補(bǔ)貼條件，如通過評估平臺公司產(chǎn)品或者服務(wù)外部性的強(qiáng)弱或者公共性的程度，給予不同標(biāo)準(zhǔn)的政府補(bǔ)貼，另一方面，各政府部門成立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)考評制度，對平臺公司的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管，并根據(jù)用戶滿意度調(diào)查評分的高低對平臺公司實(shí)施相應(yīng)的獎懲標(biāo)準(zhǔn)等，以滿足社會公眾對公共品、公共服務(wù)的動態(tài)需求?？偠灾?，政資不分、政企不分難以使平臺公司進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，政企關(guān)系市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的前提條件，融資市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的保障，這既能為平臺公司帶來充足的資金又可以降低債務(wù)風(fēng)險，內(nèi)部治理市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動力，只有完善的公司治理制度才能加快平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的步伐，經(jīng)營市場化是平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力，這也是平臺公司服務(wù)社會的價值所在。四者共同構(gòu)成了地方融資平臺缺一不可的市場化運(yùn)行機(jī)制系統(tǒng)（如圖3所示）。

三、地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型對策

針對地方融資平臺市場化存在的政企不分、融資渠道單一、內(nèi)部治理不規(guī)范以及向社會提供公共品的能力還不夠強(qiáng)等問題，根據(jù)地方融資平臺公司市場化機(jī)制之間的邏輯關(guān)系，本文在融資平臺公司政企關(guān)系市場化、融資市場化、內(nèi)部治理市場化和經(jīng)營市場化機(jī)制方面提出以下政策建議，以促進(jìn)地方融資平臺公司能更好地向市場化轉(zhuǎn)型。

（一）理順政企關(guān)系，明確地方融資平臺的發(fā)展

方向與職能定位首先，根據(jù)融資平臺的公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)劃清政府、市場的作用界限，突出政府的服務(wù)職能，建立健全一整套對融資平臺的監(jiān)督和問責(zé)制度，從宏觀層面對融資平臺進(jìn)行間接管理。其次，基于地方政府和融資平臺之間的“委托代理人”關(guān)系，通過特許權(quán)、提供補(bǔ)貼、購買產(chǎn)品或服務(wù)等方式，構(gòu)建政府與平臺公司新型的市場化契約關(guān)系，使融資平臺既能更好地代理執(zhí)行政府公共服務(wù)職能，又能更好地面向市場開展經(jīng)營活動。最后，通過完善對融資平臺運(yùn)營情況的評價體系，將制度安排的行為納入地方政府和融資平臺考核體系中去，提高公司運(yùn)營和投融資效率。對于地方融資平臺的發(fā)展定位，可根據(jù)融資平臺公司的業(yè)務(wù)性質(zhì)將其分為公益性國企和經(jīng)營性國企。將承擔(dān)公益類項(xiàng)目的地方融資平臺進(jìn)行整合重組轉(zhuǎn)型為公益類國企，政府可將部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入到地方投融資平臺。對于既有公益類業(yè)務(wù)又有經(jīng)營性業(yè)務(wù)的公司可嘗試進(jìn)行分賬核算，盡快厘清政府與平臺公司之間的關(guān)系，并明確公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制，加快平臺公司向基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等投資控股型的集團(tuán)化企業(yè)轉(zhuǎn)變。對于市場競爭力較強(qiáng)、管理規(guī)范的融資平臺公司，可剝離其政府投融資功能，轉(zhuǎn)型為一般經(jīng)營性國企。

（二）創(chuàng)新融資方式，實(shí)現(xiàn)融資多元化

對于具備經(jīng)營性資產(chǎn)和持續(xù)造血能力的地方投融資平臺來說，可以通過產(chǎn)融結(jié)合建立金控平臺來促進(jìn)公司的資本運(yùn)作[17]。平臺公司通過金融控股布局，促進(jìn)平臺公司融資方式多元化，降低融資成本和融資的不確定性。大型地方投融資平臺可以采取參股控股的方式布局金融行業(yè)，如重慶渝富集團(tuán)、天津泰達(dá)集團(tuán)等。中小地方投融資平臺布局金融板塊的時候，可以選擇參股一些中小型金融公司，比如匯豐投資有限公司參股了南昌銀行（現(xiàn)在的江西銀行），成為其第四大股東并合作成立了江西金融租賃有限公司。此外，還可以通過PPP模式、融資租賃、資產(chǎn)證券化等多種方式進(jìn)行融資。從這兩方面進(jìn)行市場化改革，形成平臺公司的政府支持和市場驅(qū)動相協(xié)調(diào)的投融資模式。建立融資平臺的風(fēng)險監(jiān)督機(jī)制和預(yù)警體系，監(jiān)控財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，降低融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。

（三）規(guī)范地方融資平臺內(nèi)部治理，實(shí)施市場化運(yùn)作

一是構(gòu)建和完善現(xiàn)代化的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，如完善董事會制度、監(jiān)事會制度和公司管理層，以及包括薪酬考核委員會、審計委員會、風(fēng)險管理與關(guān)聯(lián)交易委員會等在內(nèi)的委員會，特別是建立合格的外部獨(dú)立董事制度以及減少政府高級別公務(wù)員調(diào)任融資平臺公司，減少政府行政干預(yù)，在公司內(nèi)部形成真正的股東監(jiān)督機(jī)制。二是經(jīng)理層全部實(shí)行聘用制，按企業(yè)化、市場化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，根據(jù)業(yè)績考核實(shí)行年薪制，調(diào)動經(jīng)理層的積極性和創(chuàng)造性[18]。三是建立問責(zé)制度，健全聘任制度和崗位管理制度，強(qiáng)化目標(biāo)管理考核，進(jìn)一步完善定責(zé)、履責(zé)、問責(zé)的工作機(jī)制，落實(shí)責(zé)任、嚴(yán)格獎懲，真正建立市場化的競爭激勵約束機(jī)制。

（四）推動地方融資平臺提供公共服務(wù)和公共品市場化

在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號文）的指導(dǎo)下，一方面，政府要明確公共服務(wù)、公共品市場化對象，降低準(zhǔn)入門檻，在諸如交通、文化、醫(yī)療等盈利性較強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目中，引入民間資本，將政府對公共服務(wù)的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為規(guī)劃決策和監(jiān)督控制，另一方面，構(gòu)建融資平臺公司市場化運(yùn)營的監(jiān)控機(jī)制，通過用戶參與、客戶調(diào)查、公布行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和其他機(jī)制，利用外部市場壓力改進(jìn)平臺公司的服務(wù)機(jī)制，使其由過去的政府管理驅(qū)動型轉(zhuǎn)向消費(fèi)者市場驅(qū)動型的公司。地方融資平臺應(yīng)基于提升自身核心競爭力加快拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，積極推動業(yè)務(wù)多元化，根據(jù)所處行業(yè)情況提供諸如物流、廣告、會展等相關(guān)服務(wù)。下一步，平臺公司可以結(jié)合城市發(fā)展的需要，積極拓展城市配套管理服務(wù)及市政管理服務(wù)等方面的業(yè)務(wù)，將自身打造成為具有地方特色的品牌城市運(yùn)營商，更好地為地方提供高質(zhì)量的公共品和公共服務(wù)。

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作者:莫亞琳 黃馨 鄧海虹 單位:廣西外國語學(xué)院