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摘要:為了更有力的保障食品安全,各級食品安全監(jiān)管部門不斷加大食品安全監(jiān)管力度,特別是加大了食品安全監(jiān)督抽檢的力度。食品安全監(jiān)督抽樣是食品安全監(jiān)督抽檢工作的重要基礎(chǔ)。從實際工作出發(fā),分析了食品安全監(jiān)督抽樣工作的現(xiàn)狀和存在的問題,并提出了相關(guān)建議,以期為食品安全監(jiān)管部門完善食品安全監(jiān)管機制提供參考依據(jù)。
關(guān)鍵詞:食品安全;監(jiān)督抽樣;監(jiān)管;問題;建議
食品抽檢是指從一批食品樣品中,隨機抽取一部分具有代表性的樣品進行檢驗,并根據(jù)所抽取樣品的檢驗結(jié)果來判定這批樣品是否合格的過程。與全數(shù)抽檢相比,抽樣檢驗可提高檢驗效率,更適用于大批量的樣品檢驗,因此,其應(yīng)用范圍也越來越廣泛[1]。食品安全監(jiān)督抽檢就是食品安全監(jiān)管部門按照法定程序和食品安全標準等規(guī)定,從食品樣品總體中隨機抽取具有代表性的樣品,以代表性樣品的檢驗結(jié)果來反映總體樣品的質(zhì)量和安全水平。通過抽檢,防止或減少不合格的食品流入市場,保障食品安全[2]。食品安全監(jiān)督抽檢工作的基本流程主要包括:制定食品安全監(jiān)督抽檢計劃和方案、現(xiàn)場抽樣、實驗室檢驗和結(jié)果判定、食品安全監(jiān)督抽檢結(jié)果、不合格樣品的核查處置[3]。在食品安全監(jiān)督抽檢工作中,食品安全監(jiān)督抽樣工作是食品安全監(jiān)督抽檢的首要基點和重要步驟[4]。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》[5]等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定,食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)是一種行政執(zhí)法行為,具有法律強制性,所抽取樣品的檢驗結(jié)果也具有法律效力和法定證據(jù)性質(zhì),是食品安全監(jiān)管部門行使行政處罰程序中的一個重要取證環(huán)節(jié)。因此,食品安全監(jiān)督抽樣工作的科學(xué)性、合法性、規(guī)范性和抽取樣品的代表性,對保證樣品檢驗結(jié)果的真實性和后續(xù)核查處置等食品安全監(jiān)管工作的有效性都起到了關(guān)鍵作用[6]。結(jié)合工作實踐,對食品安全監(jiān)督抽樣工作的現(xiàn)狀和目前在具體實施過程中出現(xiàn)的問題進行分析和討論,并提出相關(guān)建議,為食品安全監(jiān)管部門完善食品安全監(jiān)督抽樣機制提供參考依據(jù)。
1食品安全監(jiān)督抽樣工作現(xiàn)狀
近年來,由于食品安全事故層出不窮,食品安全問題成為了人們普遍關(guān)注的熱點話題,食品安全問題不僅影響企業(yè)效益,而且對消費者的身體健康也造成了不利的影響[7]。因此,各級食品安全監(jiān)管部門不斷加大了各環(huán)節(jié)的食品安全抽檢力度。食品安全抽檢覆蓋的領(lǐng)域有生產(chǎn)、流通和餐飲三個環(huán)節(jié),主要類型有監(jiān)督抽檢、風(fēng)險監(jiān)測、評價性抽檢、專項整治、事故調(diào)查、案件稽查和應(yīng)急處置等。各級食品安全監(jiān)管部門每年都要組織和投入大量的人力、財力開展食品安全監(jiān)督抽檢,通過檢驗結(jié)果來反映食品安全總體情況,并對出現(xiàn)的食品安全問題提出防范措施[2]。2017年,全國食品安全監(jiān)督抽檢樣品的總數(shù)量約為130萬批次[8-9]??梢姡称钒踩O(jiān)督抽檢仍是食品安全監(jiān)管工作中的主要手段。食品安全監(jiān)督抽樣工作的基本流程是:首先,制定食品安全監(jiān)督抽樣計劃和抽樣實施方案;其次,根據(jù)《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[10]等相關(guān)法規(guī)進行現(xiàn)場抽樣;最后,完成樣品的運送和交接。目前,承擔食品安全監(jiān)督抽樣工作的主要有委托具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)獨立進行現(xiàn)場抽樣,食品安全監(jiān)管部門自行抽樣和具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)配合食品安全監(jiān)管部門共同抽樣3種形式。其中,由各級食品安全監(jiān)管部門依據(jù)《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[10],以財政專項經(jīng)費為支持的食品安全監(jiān)督抽檢任務(wù),通過公開招標的方式來委托具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)獨立開展食品安全監(jiān)督抽樣和檢驗工作的形式占絕大多數(shù)。這些具有法定資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)通常既要承擔檢驗任務(wù),還要完成抽樣任務(wù)。這些受委托并獨立完成食品安全監(jiān)督抽樣工作的承檢機構(gòu)的類型有事業(yè)單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)三種性質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)組成[11]。
2食品安全監(jiān)督抽樣工作存在的問題
2.1抽樣工作量較大
根據(jù)“十三五”國家食品安全規(guī)劃,到2020年,國家統(tǒng)一安排到各地食品安全監(jiān)管部門分別組織實施的食品安全監(jiān)督抽檢數(shù)量將達到每年4份/千人,其中各地食品安全監(jiān)管部門組織開展的針對農(nóng)藥和獸藥殘留檢驗的食品抽檢數(shù)量將不低于每年2份/千人[12]。隨著近年來食品種類和數(shù)量的不斷增加,特別是流通環(huán)節(jié)中,食品安全監(jiān)督抽樣出現(xiàn)了工作量較大的問題。由于一些客觀條件限制,食品安全監(jiān)督抽樣人員大都承受著較重的工作強度和較大的工作壓力,因此,食品安全監(jiān)督抽樣工作的質(zhì)量就難以保證。此外,我國的食品安全監(jiān)督抽樣機制目前還不夠完善,多為粗放式監(jiān)管,國家和各級地方的食品安全監(jiān)管部門可能在相同時間,同時下達食品安全監(jiān)督抽樣計劃,且各類抽樣計劃也都有相同的地方,特異性和針對性還不強,食品樣品在抽樣過程中出現(xiàn)交叉和重復(fù)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。加之抽樣單位數(shù)量有限,而抽樣工作任務(wù)量大,造成許多被抽樣單位重復(fù)抽樣或抽不到樣品[13]。由于樣品被重復(fù)抽檢的概率增大,因此,食品中的問題樣品可能無法被抽檢,食品出現(xiàn)安全問題的可能性就會增大[14]。
2.2抽樣人員專業(yè)技術(shù)性不強
食品安全監(jiān)督抽樣工作是一類專業(yè)性和技術(shù)性要求較高的工作,因此,對人員綜合素質(zhì)要求也較高。目前食品安全監(jiān)督抽樣工作缺乏專業(yè)的抽樣人員和隊伍,人員大多是臨時拼湊,人員流動性也較大。食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)是一種行政執(zhí)法行為,所抽取樣品的檢驗結(jié)果也具有法律效力和法定證據(jù)性質(zhì),食品安全監(jiān)督抽樣過程的合法性、規(guī)范性和抽取樣品的代表性,對保證樣品檢驗結(jié)果的真實性和后續(xù)核查處置等食品安全監(jiān)管工作的有效性都起到了關(guān)鍵作用[6]。食品安全監(jiān)督抽樣工作的主要執(zhí)行者是抽樣人員,由于經(jīng)常會接到各類抽樣任務(wù),且大都需要覆蓋本省各個地市或各個區(qū)域,所以抽樣人員大部分的工作時間都是在外地出差,有時行車時間較長,加之天氣和路況條件的復(fù)雜多變,為了盡快完成抽樣任務(wù),時間緊、任務(wù)重,可能會導(dǎo)致差旅安全問題[15]。同時,抽樣人員所面對的被抽樣對象眾多,一些生產(chǎn)經(jīng)營者的素質(zhì)參差不齊,有些被抽樣的地市和區(qū)域較偏遠落后,治安環(huán)境和條件也較差,可能還會威脅到抽樣人員的人身和財產(chǎn)安全。此外,一些地方保護主義有恃無恐,抽樣人員也有可能受到威脅[6]。因此,抽樣人員不僅要了解與食品安全監(jiān)督抽樣相關(guān)的法規(guī)和工作程序,了解被抽樣品的特點和相關(guān)食品安全標準,而且食品安全監(jiān)督抽樣人員還要具備較強的責任心、耐心和抗壓能力以及良好的人際溝通能力。這些在食品安全監(jiān)督抽樣工作中面臨的風(fēng)險和困難,是造成目前缺乏專業(yè)的抽樣人員和人員流動性較大等問題出現(xiàn)的主要原因。
2.3承檢機構(gòu)違反抽檢分離制度
食品安全監(jiān)督抽樣與檢驗相分離是指承擔抽樣與檢驗的機構(gòu)需要分離,而非指個人,分別承擔抽樣和檢驗工作的機構(gòu)要具備相應(yīng)的資質(zhì)[11]。目前,通過投標的方式被食品安全監(jiān)管部門委托獨自開展食品安全監(jiān)督抽樣和檢驗工作的食品檢驗機構(gòu),既承擔樣品的檢驗任務(wù),同時還要完成抽樣任務(wù),因此,這些承檢機構(gòu)違反了抽樣與檢驗分離制度,大多數(shù)食品承檢機構(gòu)是將同一單位或同一科室中的工作人員分為兩組,一組進行抽樣工作,另一組進行檢驗,這種形式上的抽樣與檢驗分離的模式很難實現(xiàn)食品安全監(jiān)督抽檢工作的科學(xué)、公開和公正,抽檢工作的質(zhì)量也難以把控。大多數(shù)承檢機構(gòu)在獨立開展食品安全監(jiān)督抽樣工作過程中,為了保證能最小成本地盡快完成被委托的抽樣任務(wù),規(guī)避風(fēng)險,很少有抽樣人員嚴格落實《食品安全抽樣檢驗管理辦法》[10]的相關(guān)要求,食品安全監(jiān)督抽樣的最大特點就是要堅持以問題為導(dǎo)向的原則,而無行政執(zhí)法權(quán)的抽樣人員,缺乏食品安全風(fēng)險意識,無法以食品安全問題為導(dǎo)向,對于不好抽的樣品或被抽樣單位,往往采取回避措施,這就造成了一些問題食品不能被及時發(fā)現(xiàn),失去了食品安全監(jiān)督抽樣的意義。同時,當這些無行政執(zhí)法權(quán)的抽樣人員遇到食品安全不法行為時,不具備食品安全監(jiān)管能力,對食品安全問題缺乏處理經(jīng)驗,不能依法處置和固定證據(jù),又缺乏與食品安全監(jiān)管部門的溝通機制,很難做到特殊問題及時上報。此外,由于食品安全監(jiān)督抽樣環(huán)節(jié)存在監(jiān)管缺失的現(xiàn)象,導(dǎo)致食品安全監(jiān)督抽樣工作流于形式,為完成抽樣任務(wù)而抽樣。一些承檢機構(gòu)出現(xiàn)擅自二次委托其他機構(gòu)來完成食品安全監(jiān)督抽樣任務(wù)的現(xiàn)象;一些承檢機構(gòu)在完成食品安全監(jiān)督抽樣工作時,雖然抽樣的總批次數(shù)量能夠達到要求,但抽樣的覆蓋范圍不大,且缺乏代表性,有的被抽樣單位一年中被抽到的樣品很多,有的被抽樣單位抽到的樣品卻很少,使得后續(xù)的檢驗結(jié)果不夠客觀,不能真實的反應(yīng)食品安全狀況;還有一些承檢機構(gòu)對食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)認識不到位,重視程度不夠,經(jīng)常出現(xiàn)抽樣文書填寫錯誤和抽樣流程不規(guī)范等問題,由于抽樣文書是行政執(zhí)法部門對不合格樣品核查處置的重要證據(jù)材料,因此,由于抽樣文書填寫不規(guī)范等抽樣環(huán)節(jié)所造成的錯誤,導(dǎo)致了一些檢驗結(jié)果本來就不合格的樣品無法上報食品安全監(jiān)管部門,造成了問題食品不能被發(fā)現(xiàn)。
3討論與建議
3.1完善食品安全監(jiān)督抽樣機制
國家、省級以及地方食品安全監(jiān)管部門應(yīng)制定出科學(xué)合理、系統(tǒng)全面的食品安全監(jiān)督抽樣計劃,做到分工明確、責任明確和重點突出,不能只單純增加抽樣的總批次數(shù)量,要多以食品安全問題為導(dǎo)向,舉一反三,制定具有針對性和代表性的抽樣計劃,盡可能的節(jié)約資源,避免出現(xiàn)重復(fù)抽檢的情況。同時,各級食品安全監(jiān)管部門應(yīng)逐步實現(xiàn)精細化的監(jiān)管模式,加強對食品安全抽檢數(shù)據(jù)的分析和風(fēng)險識別。提升主動監(jiān)管的能力,保障食品安全。此外,各級監(jiān)管部門還可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和風(fēng)俗,因地制宜的組織專項食品安全監(jiān)督抽檢,依靠建立食品安全監(jiān)督抽檢的長效機制來保障食品安全,使食品安全監(jiān)督抽樣專項經(jīng)費能發(fā)揮出最大作用。
3.2提升抽樣人員的知識儲備和綜合素質(zhì)
食品安全監(jiān)督抽樣人員的專業(yè)知識儲備和綜合素質(zhì)是決定抽樣質(zhì)量和效率的主要因素。食品安全監(jiān)督抽樣工作的性質(zhì)是一種行政執(zhí)法行為,是食品安全監(jiān)管部門行使行政處罰程序中的一個重要取證環(huán)節(jié),在食品安全監(jiān)督抽樣過程中所填寫的抽樣文書等證據(jù)性質(zhì)的材料都具有法理效力,因此,食品安全監(jiān)督抽樣人員應(yīng)加強對相關(guān)法律法規(guī)、食品專業(yè)知識、抽樣流程以及食品安全標準等方面的培訓(xùn),提高食品安全監(jiān)督抽樣隊伍的整體業(yè)務(wù)水平,做到嚴謹、公平、公正的執(zhí)法。對于每年更新的國家安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險監(jiān)測工作規(guī)范和實施細則等相關(guān)政策文件,應(yīng)組織抽樣人員進行系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)。同時,要定期或者不定期總結(jié)在食品安全監(jiān)督抽樣工作中存在的問題以及解決問題的經(jīng)驗,特別是處理突發(fā)事件的經(jīng)驗。此外,食品安全監(jiān)督抽樣工作是一個系統(tǒng)性很強的工作,而且工作中也會遇到很多突發(fā)事件,因此,必須做好抽樣前的準備工作,科學(xué)、合理、周密的統(tǒng)籌安排抽樣人員和抽樣工具。要組織專人嚴格編制各類樣品的抽樣方案,對于抽樣方式、產(chǎn)品基數(shù)、抽取樣品量、樣品的運輸和儲存要求等內(nèi)容要嚴格細化,還要牢固樹立崗位意識、責任意識和安全意識,注意行車安全和人身安全??梢灾贫ㄍ话l(fā)事件的應(yīng)急處理辦法,使抽樣人員專心抽樣,確保食品安全監(jiān)督抽樣工作能夠順利完成。
3.3嚴格實行抽樣與檢驗分離制度
《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督抽樣工作規(guī)范》[17]第十一條規(guī)定,監(jiān)督抽檢實行抽檢分離制度,抽樣任務(wù)主要由當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管部門或其他執(zhí)法機構(gòu)負責,檢驗任務(wù)主要由依法取得資質(zhì)認定的食品檢驗機構(gòu)負責,根據(jù)工作需要食品藥品監(jiān)管部門可以要求檢驗機構(gòu)協(xié)助進行抽樣和樣品預(yù)處理等工作。可見,食品檢驗機構(gòu)不能獨立開展食品安全監(jiān)督抽樣工作。嚴格實行抽樣與檢驗相分離的制度,由具有食品安全監(jiān)督執(zhí)法資格的單位和人員實施抽樣或陪同抽樣,做到了責任和分工的明確,提升食品安全監(jiān)督抽樣工作的質(zhì)量,真正實現(xiàn)以食品安全問題為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)督抽樣原則。
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作者:吳瓊 宋安東 單位:中檢集團中原農(nóng)食產(chǎn)品檢測(河南)有限公司