我國食品安全監(jiān)管機制缺陷思考探討

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【摘要】食品安全威脅著廣大人民群眾身體健康和生命安全，全國整體食品安全趨勢穩(wěn)定，但問題卻依然嚴峻?！皶l(fā)光的豬肉”、“餓了么”驚現(xiàn)黑心作坊等使我國社會經(jīng)濟承受巨大損失，大量消費者面臨著不同的食品安全風(fēng)險，暴露了食品安全監(jiān)管機制存在諸多問題，本文采用公共選擇理論的“政府失敗”和“經(jīng)濟人”的視角分析食品鏈成員自利性行為和問題發(fā)生的原因，從而提出對食品監(jiān)管機制的三大建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全；公共選擇理論；監(jiān)管機制；食品鏈

4月14日，新華社報道，國務(wù)院辦公廳發(fā)出的《2017年食品安全重點工作安排》，強調(diào)用“最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴峻的處罰、最嚴肅的問責(zé)”，嚴把從農(nóng)田到餐桌的每一道防線，這關(guān)系到我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊又緊。這些年食物安全形勢不斷好轉(zhuǎn)，但問題仍教嚴重，食品安全監(jiān)管機制存在諸多問題，老百姓仍然有很多期待，必須再接再厲，確保人民群眾“舌尖上的安全”。本文主要分析食品安全監(jiān)管機制存在的問題，從公共選擇理論的角度入手來分析為什么安全監(jiān)管體制會出現(xiàn)問題，以及對于食品監(jiān)管機制提出的三大建議，從而讓中國老百姓能對每天吃到的食品真正放心。

一、我國食品安全監(jiān)管存在主要的問題

從目前來看，我國各個級別的食品安全監(jiān)管部門有衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管管理局等九個部門。經(jīng)過多年的不懈努力，我國已經(jīng)初步已建立起一個相對比較完善的食品安全監(jiān)管機制，形成以各項法律法規(guī)為依托，多個監(jiān)管部門相協(xié)調(diào)，共同監(jiān)管的格局。然而近幾年來食品安全問題層出不窮，逐漸地暴露了食品安全機制存在的問題。（一）法律法規(guī)不完善，缺乏執(zhí)行力目前，我國食品安全法律體系框架已經(jīng)起步，但是，食品安全監(jiān)管應(yīng)該是一個”從農(nóng)田到飯桌”的全過程監(jiān)控。包括食物的種植養(yǎng)殖、加工、包裝、儲藏、運送、銷售、賣出等的監(jiān)管。但是在我國因分段立法監(jiān)管到目前為止還沒有形成一系列的覆蓋”從農(nóng)田到飯桌”食品鏈的食品安全相關(guān)法律。目前的法律法規(guī)主要側(cè)重于食品產(chǎn)生、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管。而且有些法律法規(guī)條文或因過于籠統(tǒng)難以執(zhí)行，或因標準欠缺難以執(zhí)行?，F(xiàn)有食品安全的相關(guān)法律法規(guī)無論是從法律法規(guī)還是法律震懾力都是不強的，這些年來，食品安全問題的嚴峻性在很大程度上于對事故的處罰力度和威懾力不夠有關(guān)。（二）政府監(jiān)管機制存在“漏洞”，監(jiān)管效率底下我國食品安全監(jiān)管分工的總體思路是“分段監(jiān)管為主，不同種類監(jiān)管為輔，多部門共同監(jiān)督和管理”。此監(jiān)管機制有一定的合理性，讓食品制造的各個環(huán)節(jié)都能充分得到政策主體的管理和指導(dǎo)。但是其機制也存在缺陷。各個部門不相互配合、管理重復(fù)和管理欠缺等現(xiàn)象突出政策實施的通道被切成不相連接的幾段。當(dāng)食品安全事件需要追究法律責(zé)任時，牽扯的各有關(guān)方面都會本能地相互推卸責(zé)任。這種情況往往導(dǎo)致管理活動的反復(fù)，管理活動一致性低和管理盲區(qū)的出現(xiàn)等諸多“政府失靈”的現(xiàn)象。這恰好是我國食品安全事故不斷發(fā)生的根源之一，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。（三）檢驗?zāi)芰唾|(zhì)量標準體系不完善食品安全標準是食品安全監(jiān)管的技術(shù)支持和依據(jù)，是必須執(zhí)行的國家標準。我國的食品安全檢測技術(shù)力量分散，資源不能有效共享和利用。我國食品安全監(jiān)管的各級政府部門的設(shè)計是一個多分支多級別架構(gòu)的機制，因此各種各樣的檢驗室、監(jiān)測站分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等多個部門中，既獨立又封閉，造成了人才的浪費和資源的損失。我國質(zhì)量標準體系整體普遍落后于其他發(fā)達國家,呈現(xiàn)出“少、老、低”的趨勢。目前這一情況直接致使了質(zhì)量標準不能很好的與國際實施標準接軌。我國食品行業(yè)國際標準的采標率只有14.63%,嚴重制約了食品行業(yè)技術(shù)水平的提高。

二、食品安全監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因

食品安全監(jiān)管必須以整個食品供給鏈的監(jiān)管為根本，私營公司、消費者、政府構(gòu)成食品鏈的三大主要行為主體。公共選擇理論將“經(jīng)濟人”引入政治市場，用經(jīng)濟學(xué)的方法來研究和探討政治過程。政府是食品監(jiān)管的主體，政府本身也是理性的經(jīng)濟人，同樣也可能產(chǎn)生政府失敗?！敖?jīng)濟人”范式是一種相當(dāng)有用的分析工具，是一個人類行為動機的簡化的假說，它可以用來解釋社會經(jīng)濟活動中一系列相當(dāng)廣泛的問題?！敖?jīng)濟人”假設(shè)，就是“人是關(guān)心自身利益的，是理性的，并且使效用最大化的追逐者”。（一）政府行為的分析“政府失敗”是公共選擇理論的主要部分，來分析政府行為效率。所謂的“政府失敗”，是指政府的行為并不總像應(yīng)該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠那樣“有效”。在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是避免市場經(jīng)濟的不足并使各經(jīng)濟人所做出決定的社會效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高，否則，政府的存在沒有意義。但是政府存在著這樣的“缺位”、“錯位”和“越位”的情況。對于一些底層監(jiān)管者而言，在經(jīng)濟建設(shè)“錦標賽”模式下，基層干部升職與GDP和財力增長有關(guān)，比起食品安全市場監(jiān)管等“生效慢、難出彩”，政府部門這種趨利行為，他們自然喜歡為招商引資這些看得見的政績忙碌。如“三鹿奶粉事件”不法分子在從奶農(nóng)到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺卻一直無人監(jiān)管，就是一個很明顯的例子。（二）利益集團的行為分析奧爾森曾在《國家的興衰》中提到，特殊利益集團為了達到它們的目的，采取最為明顯的方式就是影響政府政策的制定過程。利益集團可以憑借自己龐大的資產(chǎn)為政府人員提供創(chuàng)租的機會。利益集團可以由普通民眾、非政府組織、公共部門組成，也可以由尋租的利益集團組成。企業(yè)、廠商與地方官員來往的過程中，避免不了會出現(xiàn)利益勾連的現(xiàn)象，浮現(xiàn)出“官”與“商”勾結(jié)，在這種千絲萬縷的官商勾結(jié)中，食品生產(chǎn)商只要不出太大問題，就會出現(xiàn)“選擇性失明”即睜一只眼閉一只眼。于公可以交稅，于私可以交錢。廠商會通過采取游說、示威、威脅、行賄等合法或非法等方式來達到自己的目的。官商的相互勾結(jié)是理性經(jīng)濟人通過結(jié)成利益集團來追求和實現(xiàn)他們的共同利益要求。（三）消費者的行為分析消費者首先是個理性的經(jīng)濟人，人是關(guān)心個體利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。每一個活動經(jīng)濟人面臨選擇時總會傾向于選擇給自己帶來最大利益收益的機會。這表現(xiàn)為在行動的時候必然進行成本—收益分析，在經(jīng)濟活動中既注重收益，也關(guān)注成本，或是取得最大收益，或把支付的成本降到最低。有些消費者在購買有問題的商品時，當(dāng)自身的權(quán)利受到傷害時，往往忍氣吞聲，不能引起重視，通過法律的手段作為有利抗?fàn)帲蚁M者原本就存在搭便車的心理，再加上投訴成本太高或沒有相應(yīng)的獎勵來鼓勵他們的行為，由于食品消費一般涉及的數(shù)額不高，如果問題產(chǎn)品沒有給消費者帶來明顯的健康威脅。

三、健全我國食品安全監(jiān)管機制的措施

（一）完善法律法規(guī)，加強法制建設(shè)完善食品監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)是食品安全監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。應(yīng)該加快其修訂完善的步伐，盡快的完善其配套的法律法規(guī)及實施細則，落實處罰到人為人民群眾的健康保駕護航。重拳整治非法添加、超范圍超限量使用添加劑、濫用農(nóng)藥獸藥等農(nóng)業(yè)投入品、制假售假、私屠濫宰等違法行為，所有食品安全違法行為均應(yīng)追究到人，并向社會公開被處罰人的信息，保障消費者的知情權(quán)。推動地方食品廠生產(chǎn)經(jīng)營小作坊、小攤販、小餐飲管理辦法的出臺。規(guī)范執(zhí)法行為，強化執(zhí)法監(jiān)管，開展執(zhí)法檢查，做好行政復(fù)議和訴訟工作，讓失職部門承擔(dān)起相應(yīng)的民事甚至是刑事責(zé)任，來避免“政府失敗”。（二）完善檢驗檢測，提高監(jiān)管能力推動食品安全標準與國際標準對接，繼續(xù)完善食品安全標準體系。美國為了滿足食品市場的基本需求，在全國范圍內(nèi)成立大量安全檢測機構(gòu)，也結(jié)合各州地區(qū)的實際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對食品安全檢驗標準進行全面調(diào)整，把每年的9月確定為“食品安全教育月”加強對食品監(jiān)管人員的檢驗訓(xùn)練。借助美國經(jīng)驗，考慮我國現(xiàn)狀，我國應(yīng)該克服行體制的問題，通過改革創(chuàng)新，推進現(xiàn)有機構(gòu)結(jié)合。推動監(jiān)管行政部門與檢測技術(shù)部門分開，給予食品安全檢測機構(gòu)獨立的地位，來提高檢驗檢測公信力，實現(xiàn)檢測和監(jiān)管分開。加快食品安全監(jiān)管信息化工程項目建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的食品安全信息平臺。（三）完善食品安全監(jiān)管機制，形成多方位監(jiān)管首先要整合食品安全監(jiān)管機構(gòu)，更加具體的確定監(jiān)督管理部門之間的權(quán)責(zé)劃分，要降低食品安全監(jiān)督管理內(nèi)部的部門僥幸心理，深層次地確定各監(jiān)督管理部門的職責(zé)，要積極避免責(zé)任劃分不明、權(quán)責(zé)不清從而導(dǎo)致監(jiān)督管理空白。其次，要有分段式管理專向一體化監(jiān)管。食品安全監(jiān)督權(quán)越集中，監(jiān)督部門的有效性和積極性越高。最后要加強部門之間的協(xié)調(diào)，在全局的視角下考慮，加強各部門的相互溝通與協(xié)作，從而實現(xiàn)各監(jiān)督環(huán)節(jié)的無縫銜接，使監(jiān)管工作更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效。食品生產(chǎn)者也承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。對社會和公民負責(zé)，保證食品質(zhì)量安全，接受社會監(jiān)督，敢于承擔(dān)社會責(zé)任。而且我國政府相關(guān)部門應(yīng)采取加強風(fēng)險教育、提供多樣化的公共論壇這樣的方法，進而提高公眾應(yīng)對和參與治理食品安全風(fēng)險的能力。

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作者:藏悅帆 單位:吉林財經(jīng)大學(xué)