農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理制度探究

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摘要：信用監(jiān)管是國務(wù)院在推進(jìn)“放管服”改革過程中的一項(xiàng)創(chuàng)新制度。本文結(jié)合信用監(jiān)管發(fā)展背景以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)情況，重點(diǎn)闡述農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理過程中信用信息的歸集、評價(jià)、應(yīng)用3方面的核心要點(diǎn)和主要特征，總結(jié)提出其對強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信自律、全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全誠信意識和信用水平具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；信用監(jiān)管；信用體系建設(shè)

信用監(jiān)管是我國行政管理體制改革發(fā)展中的一項(xiàng)創(chuàng)新成果[1]。2019年，國家出臺《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確“信用監(jiān)管”是規(guī)范市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境和提升社會治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段[2]。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理，建立以信用信息為基礎(chǔ)的信用信息披露、信用信息評價(jià)、信用產(chǎn)品應(yīng)用機(jī)制，并通過賦予每一個(gè)主體“農(nóng)安信用分”，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信自律，全面提升信用水平，營造誠信守法的良好社會氛圍。本文簡要介紹了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，重點(diǎn)闡述了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的核心要點(diǎn)和主要特征，并提出了實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的重要意義。

一、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理背景

近年來，我國主要農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率持續(xù)保持在97％以上，但仍然存在2％～3％的“難啃的硬骨頭”。從2001年“無公害食品行動計(jì)劃”開始，到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測體系的建立健全，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系隊(duì)伍從無到有，再到食用農(nóng)產(chǎn)品承諾達(dá)標(biāo)合格證制度全面試行，進(jìn)一步推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管從產(chǎn)品監(jiān)管向主體監(jiān)管的重要轉(zhuǎn)變，高毒農(nóng)藥、“瘦肉精”“三聚氰胺”等突出問題得到了有效遏制，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中向好。但是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全傳統(tǒng)監(jiān)管過程中的生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任落實(shí)不到位、基層監(jiān)管力量薄弱、執(zhí)法震懾力和實(shí)效性不足等問題依然制約著我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和質(zhì)量安全水平的提升[3]。信用監(jiān)管是傳統(tǒng)監(jiān)管的提升，也是依法依規(guī)的監(jiān)管。監(jiān)管部門需以“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”為原則，推進(jìn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、法治化[4]。同時(shí)，信用監(jiān)管作為政府行政規(guī)制的一項(xiàng)措施，其本質(zhì)是要根據(jù)行政相對主體信用狀況的差異采取不同的監(jiān)管措施和手段，實(shí)現(xiàn)對守信主體“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，從而降低行政監(jiān)管成本，讓監(jiān)管力量資源配置最優(yōu)化[5]。隨著《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014－2020年）》頒布，國家各部委紛紛加快了所屬領(lǐng)域的信用體系建設(shè)，在制度體系、系統(tǒng)平臺、試點(diǎn)應(yīng)用、推廣宣傳等方面開展一系列的工作[6]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)工作，連續(xù)7年將加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)納入每年的監(jiān)管工作要點(diǎn)，目前初步形成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用制度框架，基本建立了信用標(biāo)準(zhǔn)體系，有序推進(jìn)了信用信息歸集共享，探索建立了立信、評信、示信、用信的實(shí)施路徑[7]。基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理試點(diǎn)也取得初步成效，江蘇省實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一的電子信用檔案管理，將10萬規(guī)模主體納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理；四川省青神縣在農(nóng)資領(lǐng)域，創(chuàng)新提出“十二分制”信用監(jiān)管措施[8]；浙江省湖州把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用與扶持補(bǔ)貼、評優(yōu)評先、試點(diǎn)示范、創(chuàng)建認(rèn)定、品牌推選等工作“五掛鉤”。但是，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理仍然處于局部試點(diǎn)過程中，總的來看還處于起步探索階段，迫切需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，出臺農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理辦法，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營行為。

二、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理制度核心要點(diǎn)

加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理，應(yīng)明確信用信息的歸集、評價(jià)、應(yīng)用3方面的核心要點(diǎn)。

（一）信用信息的歸集信用信息是開展信用評價(jià)、服務(wù)等活動的最基本數(shù)據(jù)，是以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的數(shù)據(jù)支撐。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理應(yīng)明確信用檔案、信息記錄、信息核實(shí)和歸集等方面內(nèi)容。1.信用檔案建立。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者要建立實(shí)名制、電子化的主體信用檔案。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用檔案應(yīng)涵蓋代表著主體信息披露能力、安全生產(chǎn)能力、行業(yè)認(rèn)可水平、質(zhì)量安全保障水平等方面的內(nèi)容。由組織實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的部門核實(shí)信用信息，要保障信用信息的規(guī)范性、真實(shí)性和連續(xù)性。2.信息化歸集。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，要充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)信息歸集共享作用，對信用信息做到“應(yīng)歸盡歸”[9]。因此，有條件的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體要使用信息化工具，實(shí)現(xiàn)投入品采購記錄、農(nóng)事記錄、農(nóng)產(chǎn)品檢測記錄、承諾達(dá)標(biāo)合格證開具記錄等信用信息的自動化采集等。同時(shí)，行政監(jiān)管部門要使用信息化工具將日常巡查、監(jiān)督執(zhí)法、檢驗(yàn)檢測等信息自動歸集至信用檔案。

（二）信用等級評價(jià)信用等級評價(jià)是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用監(jiān)管中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。1.通用要求?；疽罁?jù)是要簡便、快捷，能客觀呈現(xiàn)不同評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重以及各指標(biāo)的重要性排名，采用統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用評價(jià)準(zhǔn)則。由于目前尚未建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用評價(jià)指標(biāo)體系，不同地區(qū)采取的信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有的建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理平臺，在信用評級時(shí)使用了基本信息和質(zhì)量安全信息兩方面共21個(gè)指標(biāo)；有的在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用評級時(shí)，依據(jù)主體組織管理、質(zhì)量安全水平保障、生產(chǎn)管控3大內(nèi)容細(xì)分具體指標(biāo)[10]。由于缺乏統(tǒng)一評級標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)各自演繹、無法歸納的現(xiàn)象。2.信用公示。信用信息的充分公開，可以有效消除農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者三者之間的信息不對稱，其也是保障以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用信息公示應(yīng)該通過政府官方網(wǎng)站或其他媒體渠道公開，對于依法不得公開的內(nèi)容，應(yīng)采取保密措施，不得公開與披露。3.信用反饋。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理要強(qiáng)化信用查詢和反饋機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體可以對信用信息和信用評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性提出異議，并可以通過有關(guān)部門進(jìn)行申請核實(shí)。

（三）信用信息的應(yīng)用信用信息應(yīng)用是信用記錄加工后的增值產(chǎn)品，其應(yīng)用決定著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的有效性和可持續(xù)性。1.分類監(jiān)管。行政監(jiān)管部門在日常監(jiān)管過程中，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)安信用分，采取不同的監(jiān)管措施。例如，對于農(nóng)安信用分較高的主體，合理降低抽查比例和頻次；對于農(nóng)安信用分一般的主體，按日常的監(jiān)管和抽查頻次；對于農(nóng)安信用分較低、存在著失信行為的主體，則要增加監(jiān)管頻次[11]。2.聯(lián)合獎(jiǎng)懲。近年來，農(nóng)產(chǎn)品和食品安全問題事件頻頻發(fā)生，道德失范、誠信缺失的現(xiàn)象比較突出[12]。通過建立失信懲戒機(jī)制，失信記錄在多部門間廣泛共享，讓失信者處處受限，提高失信的成本。同時(shí)，建立聯(lián)合獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對于守信主體，在項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)、品牌推介、金融信貸方面建立跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的信用聯(lián)合激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步提高守信主體的積極性，引導(dǎo)主體做到守法履責(zé)、主動擔(dān)當(dāng)、帶動守信。3.增信賦能。未來我國農(nóng)業(yè)長期以“大國小農(nóng)”的形式存續(xù)并發(fā)展。針對小農(nóng)戶要建立增信賦能機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)戶在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)方面的指導(dǎo)幫扶，引導(dǎo)小農(nóng)戶通過產(chǎn)品品質(zhì)和特色提高自身競爭力來增信。鼓勵(lì)小農(nóng)戶通過行業(yè)協(xié)會和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，完善信用信息，增強(qiáng)融資能力，“抱團(tuán)”突破發(fā)展瓶頸。4.信用修復(fù)。信用修復(fù)是完善失信懲戒機(jī)制的關(guān)鍵手段，也是引導(dǎo)失信主體主動自新的一種方式。失信農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體可以通過信用承諾、問題整改、接受教育培訓(xùn)等方式申請信用修復(fù)，進(jìn)而增強(qiáng)全社會誠信意識。

三、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的主要特征

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理需要調(diào)動政府部門、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體、行業(yè)協(xié)會和社會等廣泛力量共同參與，遵循合法、客觀、公正等原則，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化的技術(shù)手段收集、整理、分析農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信息，開展信用評價(jià)評級確定主體信用等級，并結(jié)合主體信用狀況實(shí)施分類監(jiān)管和獎(jiǎng)懲。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理主要有3方面的特征。

（一）突出“信用信息”基礎(chǔ)性作用伴隨著

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，信息呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長，信用信息的集聚也推動整個(gè)社會互聯(lián)互通。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的過程，其實(shí)質(zhì)是在遵循著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體信用信息產(chǎn)生、歸集、評價(jià)、公示、應(yīng)用和修復(fù)流程的過程管理，同時(shí)也是充分運(yùn)用立信、評信、示信、用信等信用管理方法和工具的過程。信用信息在整個(gè)管理過程中發(fā)揮著“基礎(chǔ)樁”作用。

（二）突出“分級分類監(jiān)管”當(dāng)前基層農(nóng)產(chǎn)品

質(zhì)量安全監(jiān)管普遍存在的“事多人少”的矛盾越發(fā)突出。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管資源有限，決定了監(jiān)管中不能“面面俱到”，要借助信用監(jiān)管將有限的資源價(jià)值最大化。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的過程重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)資源分享，優(yōu)化配置，也就是要根據(jù)主體的信用狀況進(jìn)行差別監(jiān)管，將監(jiān)管資源分配在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和主體上，確保行政監(jiān)管有的放矢和精準(zhǔn)高效。

（三）突出“手段協(xié)同監(jiān)管”

信用監(jiān)管其實(shí)質(zhì)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是“協(xié)同監(jiān)管”。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理其實(shí)質(zhì)是“手段協(xié)同”，即激勵(lì)、增信、懲戒3種方式同步使用，創(chuàng)新推進(jìn)事后信用監(jiān)管，做到“懲失信、獎(jiǎng)?wù)\信”，大幅提升失信的成本，讓監(jiān)管“長出牙齒”，賦予守信者可享“綠色通道”的權(quán)利，尤其是將小農(nóng)戶引入守信激勵(lì)主體中，進(jìn)一步激發(fā)小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使小農(nóng)戶成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極力量與有效參與者[12]，為新時(shí)代我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

四、實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的重要意義

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)的重要性愈發(fā)凸顯，新時(shí)期的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作，應(yīng)抓住信用監(jiān)管這一核心統(tǒng)領(lǐng)，重塑農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，推動監(jiān)管方式創(chuàng)新[13]，全面提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信意識和信用水平。

（一）有利于破解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難題

“十三五”期間，全國主要農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率穩(wěn)定在97％以上，但仍有2％～3％的不合格農(nóng)產(chǎn)品成為監(jiān)管的難點(diǎn)，這與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的誠信意識和主體責(zé)任落實(shí)不到位有很大關(guān)系。隨著信息化時(shí)代的到來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息化監(jiān)管系統(tǒng)和平臺也將隨之轉(zhuǎn)型升級，除了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體基本信息、生產(chǎn)管控信息、行政監(jiān)管信息外，產(chǎn)品交易信息、市場反饋信息、社會大眾監(jiān)督信息等信息將全面匯聚，通過科學(xué)信用信息評價(jià)，賦予每一個(gè)主體客觀公正的信用分[14]，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體精準(zhǔn)畫像，促進(jìn)其增強(qiáng)自律意識，使其真正對自己的行為和產(chǎn)品負(fù)責(zé)。

（二）有利于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理能力

當(dāng)前，全面推進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)，加快推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)代化和智能化，亟需要將傳統(tǒng)行政管理中監(jiān)管對象不明、監(jiān)管主體責(zé)任界定不清、違法成本低、執(zhí)法震懾性不足等問題解決。信用監(jiān)管是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體基本信息、生產(chǎn)信息、過程管控信息、行業(yè)認(rèn)可信息為基礎(chǔ)，通過建立信用檔案、開展信用評價(jià)、應(yīng)用信用產(chǎn)品等，重構(gòu)傳統(tǒng)監(jiān)管中的監(jiān)管機(jī)制。信用監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施可進(jìn)一步推動生產(chǎn)經(jīng)營主體做好生產(chǎn)管控，承諾上市農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格，亦可推動行政監(jiān)管部門開展分級分類監(jiān)管，促使部門間實(shí)施守信激勵(lì)和聯(lián)合懲戒，推動執(zhí)法辦案更有實(shí)效[3]。

（三）有利于構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管新格局

新時(shí)期在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平上有所突破，關(guān)鍵還是要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政監(jiān)管主要是開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督抽查，但是從近年來監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果來看，不合格的產(chǎn)品依然存在，終端驗(yàn)證產(chǎn)品的合格屬性具有一定的滯后性[3]。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理，構(gòu)建以農(nóng)安信用分為主要衡量單位，以信用信息披露、信用等級評價(jià)、信用產(chǎn)品應(yīng)用為核心的新監(jiān)管機(jī)制，從以往針對當(dāng)前發(fā)現(xiàn)問題的點(diǎn)狀監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閲@立信意愿、守信能力、誠信情況的全面監(jiān)管，推動社會公眾、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等各種社會力量參與和監(jiān)督，彌補(bǔ)政府信用監(jiān)管的不足，構(gòu)建更加有效的社會共治格局，營造誠實(shí)守信的良好社會氛圍。法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理制度的構(gòu)建，有利于明確監(jiān)管執(zhí)法部門職責(zé)，統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度，為行政部門聯(lián)合獎(jiǎng)懲提供依據(jù)。建議盡快出臺農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理辦法，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用管理的活動法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

作者:朱瑩 劉海華 鄧玉 劉偉安 陳松 單位:中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室