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養(yǎng)老制度雙軌制革新思路探討

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養(yǎng)老制度雙軌制革新思路探討

本文作者:吳旭東、周鳳珍 單位:東北財經(jīng)大學財稅學院、安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院

公務(wù)員與企業(yè)社會養(yǎng)老保險待遇水平的差距

從20世紀90年代以來,經(jīng)過了多次修改和完善,現(xiàn)行公務(wù)員養(yǎng)老保險制度已明顯比企業(yè)職工養(yǎng)老金豐厚許多,致使分屬于兩種不同養(yǎng)老保險體系中的企業(yè)與機關(guān)同類人員,養(yǎng)老金待遇水平相去甚遠,而且差距還會不斷拉大。

(一)替代率和基數(shù)的差別

20世紀90年代以前,公務(wù)員和企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇基本沒有差別。比如,1990年某市的機關(guān)月人均養(yǎng)老金145元,企業(yè)149元,兩者相差無幾。1993年以后,公務(wù)員進行工資改革,公務(wù)員的養(yǎng)老金替代率一下子從75%上升到92%,2006年公務(wù)員工資再次改革,退休公務(wù)員的養(yǎng)老待遇也做了進一步的調(diào)整,再次提高了他們的待遇水平“。從養(yǎng)老金替代率上看,普通職工和公務(wù)員差別確實很大。……實際上普通城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金替代率只有30%左右,而公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金替代率高達80%。一些專家表示,若算上各種名目的補貼,部分機關(guān)、事業(yè)單位職工的退休金替代率可以達到90%以上”[2]。除了替代率相差懸殊之外,計數(shù)的基礎(chǔ)相差更大。公務(wù)員養(yǎng)老金的計算基數(shù)是其退休前一個月的工資,而企業(yè)的基數(shù)則是當?shù)厣鐣骄べY。而且各地的一般情況是公務(wù)員平均工資遠高于企業(yè)職工平均工資。比如根據(jù)某市社保局最新公布的2011年城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資數(shù)據(jù)顯示,住宿和餐飲業(yè)是15117元/人年,公共管理和社會組織是34930元/人年[3],后者是前者的2倍還多。

(二)繳費義務(wù)和調(diào)整依據(jù)的差別

機關(guān)單位工作人員的養(yǎng)老保險金完全來自各級財政,公務(wù)員個人不用繳費,而且當在崗公務(wù)員工資調(diào)整時,退休公務(wù)員養(yǎng)老金也隨之調(diào)整,即退休金跟著原單位在職人員工資的上漲而同步提高;對于企業(yè)職工而言,他們的養(yǎng)老金調(diào)整方式與公務(wù)員的養(yǎng)老金調(diào)整因素和機制大不同,企業(yè)退休職工養(yǎng)老金調(diào)整和在職企業(yè)職工的工資沒有關(guān)系,和退休前企業(yè)的經(jīng)營效益也沒有關(guān)系,是按社會經(jīng)濟發(fā)展(如社會平均工資、物價水平等等)的系數(shù)來調(diào)整養(yǎng)老金水平的。另外,從繳費義務(wù)和待遇享受資格條件看,機關(guān)事業(yè)單位職工不用繳費,養(yǎng)老金全部來自財政撥款;而企業(yè)職工本人每月要繳其勞動收入的8%,而且要累積繳費15年以上才有按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格。以上幾個主要參數(shù)的作用效果累積起來之后,退休待遇總水平的差距當然要以倍數(shù)計了“。據(jù)全國人大常委會法制工作委員會行政法室提供的資料顯示,由于機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實行不同的退休養(yǎng)老制度,待遇計發(fā)辦法和調(diào)整機制不同,資金渠道不同,待遇差距問題越來越突出,到2006年底,全國平均水平機關(guān)事業(yè)單位退休人員高出企業(yè)2倍多”[4],目前個別地方這種差距甚至達到3倍,隨著公務(wù)員津補貼改革的到位,待遇差距還將進一步擴大。

養(yǎng)老金缺口不斷擴大的制度性機理

(一)從養(yǎng)老金支出角度分析

從養(yǎng)老金發(fā)放政策來看,這些年企業(yè)養(yǎng)老水平事實上一直是被公務(wù)員養(yǎng)老制度牽引上升的,這是公民要求社會公平的結(jié)果。機關(guān)與企業(yè)養(yǎng)老金水平的巨大差距,使得企業(yè)具有高級技術(shù)職稱的退休人員趕不上機關(guān)事業(yè)單位普通工人的退休金,對于這種不公平的現(xiàn)象,社會反應越來越強烈,不利于社會穩(wěn)定。近年來企業(yè)退休老人集體上訪、到市政府門前靜坐等群體性事件不斷增多,多是表達與現(xiàn)行養(yǎng)老制度相關(guān)的不滿情緒,甚至有原國有企業(yè)領(lǐng)導人退休后一直拒絕領(lǐng)取養(yǎng)老金,抵觸養(yǎng)老保險待遇的不公。由于這種不公平感覺在社會中日益彌漫擴散,中央只能不斷提高企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金待遇水平,以盡量縮小差距。所以近幾年幾乎每年中央都下發(fā)文件以10%的幅度普調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金,而各地方又相互競爭調(diào)整的幅度,因此,一般實際的增幅會高于10%,比如某市2012年的上調(diào)幅度為14%[5]。這樣一來,公務(wù)員的養(yǎng)老待遇隨著在職人員工資的增長而增長,企業(yè)的養(yǎng)老金水平則一直追逐著公務(wù)員的養(yǎng)老待遇水平也不斷上漲,而公務(wù)員的工資本來就高于社會平均工資,追趕的空間越大社保養(yǎng)老基金的缺口越大,最終機關(guān)退休工資與企業(yè)養(yǎng)老金缺口二者的合力作用必將使得財政不堪重負。所以,由于社會公平的要求把公務(wù)員的養(yǎng)老金水平與企業(yè)養(yǎng)老金水平聯(lián)系在一起,只要差別顯著,二者就會永遠聯(lián)動下去。這種聯(lián)動關(guān)系把政府推入了二難選擇,要么保持這種養(yǎng)老金的過大差距,但會引起社會不穩(wěn)定;要么縮小差距,由于養(yǎng)老金的剛性特點,很難降低公務(wù)員的待遇水平,只能提升企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。

(二)從養(yǎng)老金收入角度分析

1.養(yǎng)老金水平與在崗勞動力的工資水平失調(diào)在公務(wù)員養(yǎng)老金的帶動下,企業(yè)養(yǎng)老金一路追高,導致社會養(yǎng)老金水平脫離社會的承受能力,養(yǎng)老金水平與在職勞動力的工資水平出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。比如,2012年某市市區(qū)月最低工資標準為750元[6],月養(yǎng)老金水平達1455.87元[5],高于許多行業(yè)的平均工資。而在職勞動力的工資除了本人的生活需要開支之外,還有許多支付項目,比如贍養(yǎng)老人、撫育兒女、繳納社會保險費、住房公積金等,而退休者的養(yǎng)老金主要供自己生活所用,這樣看來難怪會出現(xiàn)“啃老族”了;由于養(yǎng)老金水平不斷提高,在職勞動力繳納的養(yǎng)老保險費數(shù)額也隨著不斷攀升,比如,某市的《社保繳費的標準》就規(guī)定靈活就業(yè)者的養(yǎng)老保險個體繳費標準,最低檔為344元/月,還有醫(yī)療保險從“2012年6月1日起每人每月112元降低為103元”[7]。假設(shè)一個只拿最低標準工資的靈活就業(yè)人員,在繳完本人的社會保險之后,所剩還有多少呢,而且由于工作不穩(wěn)定,50歲以后就業(yè)難度就更大了。

2.養(yǎng)老繳費額過高催生參保者逃費或棄保行為

眾所周知,只有收支平衡的制度才具有可持續(xù)性。受公務(wù)員養(yǎng)老水平影響的其他群體養(yǎng)老金水平,尤其是與公務(wù)員緊密相鄰的企業(yè)職工的養(yǎng)老水平快速拔高,支出急速增加,那么必然要求收入也相應增加,于是主管部門核定的繳費額就逐年遞增。過高的繳費額對于廣大中下收入水平的職工階層而言,是不小的經(jīng)濟負擔。所以,盡管當?shù)厣绫2块T對靈活就業(yè)人員都會列出多檔參保繳費標準,但繳費者一般只會選擇最低檔,或者干脆不繳,放棄參保。還有許多農(nóng)民工主動提出放棄參保,主要還是因為當下收入水平實在力不能及。因此,從理論上說,社會養(yǎng)老金水平應與在崗勞動力的工資水平保持一定的協(xié)調(diào)關(guān)系,才可能存在合理性和可持續(xù)性,二者之間的內(nèi)在聯(lián)系如圖1所示。如前所述,根據(jù)職工和企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費能力來推算養(yǎng)老金水平才是科學的,依據(jù)與公務(wù)員養(yǎng)老金的差距確定的職工養(yǎng)老金水平,會脫離經(jīng)濟社會的承受能力,所以出現(xiàn)了相當部分的較低收入者的工資水平與養(yǎng)老金水平倒掛不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象“。有的人甚至希望早點退休。因為一線工人大多體力消耗大,在職時收入水平偏低且不是很穩(wěn)定,退休后則可以獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入。近幾年國家一直在提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平,對一些收入不高的職工而言,早點正式退休,收入還能高一些?!盵8]

目前社會養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付制度,即工作的人贍養(yǎng)退休的人,如果工作的人沒有能力繳費,而養(yǎng)老金支出又日益增加,那么,養(yǎng)老金缺口遲早會加大。如果通過提高職工繳費標準來平衡,過高的繳費額不僅給職工本人帶來沉重的經(jīng)濟負擔,影響其生活質(zhì)量,企業(yè)也因此而增加了生產(chǎn)成本,影響企業(yè)的用工行為和制度遵從意愿。許多企業(yè)采取消極甚至抵制的態(tài)度,除了盡可能少用工人外,還想辦法盡可能逃避繳費義務(wù),比如瞞報職工人數(shù),低報繳費工資總額等。如果靠財政增加轉(zhuǎn)移支付彌補,財政有被養(yǎng)老制度綁架的風險??梢姛o論哪種彌補方式都難以長期持續(xù)下去。必須進行制度改革,通過體系并軌才能遏制引領(lǐng)社會養(yǎng)老金強勁增長的源頭,從而有效控制缺口擴大的速度和規(guī)模。

(三)養(yǎng)老金缺口與養(yǎng)老制度的邏輯關(guān)系總結(jié)

養(yǎng)老制度中相關(guān)變量的關(guān)系,可以用圖2表示如下。根據(jù)前文的分析,目前的公務(wù)員養(yǎng)老制度與企業(yè)養(yǎng)老金缺口之間的邏輯鏈條關(guān)系可以總結(jié)如下:由于社會公平和穩(wěn)定是政府必須首要考慮的因素,公務(wù)員養(yǎng)老待遇水平太高必會推高企業(yè)和其他群體等全社會的養(yǎng)老金水平;在現(xiàn)行繳費水平下,全社會的養(yǎng)老金水平提高當然會加大養(yǎng)老金賬戶缺口,養(yǎng)老金賬戶缺口加大又推高財政負擔,或迫使企業(yè)與職工的繳費額增加,從而使得企業(yè)的生產(chǎn)能力和職工的即期收入降低,最后導致消費和生產(chǎn)萎縮;如此惡性循環(huán)下去,又反過來影響繳費,再使養(yǎng)老金缺口擴大。比如,這幾年養(yǎng)老金水平連續(xù)以年10%以上的幅度遞增,繳費水平很難同步跟進,缺口要么財政補,要么提高繳費額。在制度中各變量如此環(huán)環(huán)相扣,相互影響,導致本來符合我國社會養(yǎng)老國情的“廣覆蓋、低水平”原則,被公務(wù)員高高在上的獨立于社會平均水平的養(yǎng)老制度攪亂了。因此,要想解決當前養(yǎng)老金困境,控制養(yǎng)老金缺口,必須釜底抽薪,整合全社會養(yǎng)老制度,逐步將公務(wù)員與企業(yè)職工,以及其他社會群體的養(yǎng)老制度“并軌”,化解碎片化管理的社會養(yǎng)老制度,縮小各群體社會養(yǎng)老待遇差距。

改革建議

(一)借鑒國外全體國民納入統(tǒng)一而多元的養(yǎng)老制度體系

1.統(tǒng)一而多元的基本養(yǎng)老制度體系

在澳大利亞、加拿大、美國、英國、丹麥、荷蘭、日本等國家中[9],全體國民養(yǎng)老保險都在統(tǒng)一的多層次制度體系中。第一層次主要對退休者提供基本生活保障;第二層次是工作單位建立的補充保險,由商業(yè)公司進行運作,國家只提供稅收減讓和管理規(guī)范;第三層次是個人儲蓄性的養(yǎng)老保險,部分國家也給予利率優(yōu)惠。在上述國家中,作為本國國民的一個組成部分,公務(wù)員自然成為第一層次養(yǎng)老保險的保障對象,在基本保險層次內(nèi)實行與其他職業(yè)群體相同的制度。但從第二層次看,公務(wù)員的雇主是政府,政府有責任再為公務(wù)員建立補充性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度,以使公務(wù)員養(yǎng)老保險政策既有其他職業(yè)群體保持協(xié)調(diào),又區(qū)別于其他職業(yè)群體。

2.社會養(yǎng)老的待遇水平差距不顯著

從掌握的有關(guān)資料看,大部分國家公務(wù)員的工資水平與私人企業(yè)同類人員保持著基本平衡,而退休待遇則略高于上述人員。以確定待遇水平的基本指標———養(yǎng)老金替代率來看,根據(jù)美國《工業(yè)化國家的社會保障政策》一文的統(tǒng)計,美、英、加等[8]多個國家國民的平均替代率水平為50%~60%,而按上述國家公務(wù)員退休金計算公式測算,正常退休公務(wù)員的替代率水平一般在60%~80%之間。這樣看來,這些國家的公務(wù)員與其他職業(yè)群體,在崗時工資水平相差無幾,計算退休金時基數(shù)和替代率都具有可比性。那么,可以明確地計算出來,公務(wù)員退休金比其他職業(yè)群體的養(yǎng)老金至多高出20%左右,絕不會以倍數(shù)計。

(二)公務(wù)員養(yǎng)老制度改革方向與方案框架

1.改革目標

目前,我國公務(wù)員退休制度存在的主要問題是,單一的資金來源渠道和與其他職業(yè)群體相比過高的待遇水平。公務(wù)員的退休費用全部由財政負擔,個人不用繳納任何費用,資金來源渠道比較單一,且待遇水平過高,導致財政負擔沉重,不利于公務(wù)員退休制度的健康發(fā)展。因此,機關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的主要目標,要借鑒國際上通行的做法,盡快建立個人繳費制度,繳費情況與個人退休待遇掛鉤,不僅可以更好地實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)、公平與效率的統(tǒng)一,有利于緩解財政過大的壓力,還能夠進一步理順分配關(guān)系,合理確定機關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇水平,使之與生產(chǎn)力發(fā)展水平、財政承受能力和企業(yè)職工目標替代率保持協(xié)調(diào)。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革,既要體現(xiàn)其自身特點,又要盡量與企業(yè)統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式相銜接,堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則,實行個人繳費制度并逐步降低替代率,通過改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度,促進社會公平、和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。

2.方案框架

消除公務(wù)員的現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度與其他從業(yè)人員的較大差異,當然沒有理由保留其獨立的養(yǎng)老保險方案。目前我國已建立起全國統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度的基本框架,并得到了各方面的認可。因此,公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革,也應堅持統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式,只需把公務(wù)員并入職工基本養(yǎng)老保險制度,也遵循權(quán)利與義務(wù)相一致的原則,建立公務(wù)員養(yǎng)老保險個人賬戶,使公務(wù)員的繳費與養(yǎng)老待遇直接掛鉤,理順養(yǎng)老金給付機制。在統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上,再依據(jù)公務(wù)員的職業(yè)特點,建立與經(jīng)濟社會相適應的多支柱的養(yǎng)老保險體系。也就是除了和現(xiàn)行企業(yè)職工同樣的基本社會統(tǒng)籌和個人賬戶養(yǎng)老金外,可以再建立一定的公務(wù)員補充養(yǎng)老保險,即職業(yè)年金;或者為了鼓勵廉政勤政,還可以在保險功能的基礎(chǔ)上,輔以激勵和獎勵性質(zhì)的“公職金”[10],這一項對于出現(xiàn)違紀行為,給社會帶來重大損失的機關(guān)工作人員可以取消,也是對怠政和腐敗行為的一種懲罰措施。這樣,一方面公務(wù)員養(yǎng)老制度能和企業(yè)養(yǎng)老保險有效銜接,使整個社會養(yǎng)老保險制度保持協(xié)調(diào),另一方面又照顧了行業(yè)的特殊性。

3.改革意義

公務(wù)員養(yǎng)老制度和企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)一以后,會有效緩解養(yǎng)老金缺口拉大的趨勢,無疑具有釜底抽薪之效。養(yǎng)老金的計算基數(shù)一致,這就會大大縮小企業(yè)職工等群體與公務(wù)員階層之間過分懸殊的養(yǎng)老待遇水平,從而消除全社會養(yǎng)老金水平強勁上升的壓力,也是為我國平穩(wěn)度過未來社會養(yǎng)老難關(guān)做好制度上的準備。一般建立社會保險的初衷之一是實現(xiàn)社會互濟,縮小收入分配差距,促進全社會的和諧公平。我國機關(guān)單位獨立養(yǎng)老體系下的優(yōu)厚養(yǎng)老金待遇,從制度上阻斷了與社會其他弱勢群體之間的“互濟”通道,社會互濟只能在企業(yè)職工社會養(yǎng)老體系中進行,前文已分析他們的收入水平普遍低于機關(guān)單位,這樣,我國社會養(yǎng)老保險在全社會的互濟功能就被嚴重弱化了。只有先從制度上打通,才有可能真正實現(xiàn)制度的初衷目標。

另外,從全社會勞動力的優(yōu)化配置的角度看,現(xiàn)行政策嚴重阻隔了人力資源在企業(yè)和公務(wù)員之間的合理配置。養(yǎng)老保險制度的不統(tǒng)一、不銜接,加大勞動力的轉(zhuǎn)崗成本,必然遏制統(tǒng)一勞動力市場的形成。比如,因為公務(wù)員不繳費,未建立個人賬戶,如果想從機關(guān)到企業(yè)單位就業(yè),但考慮到繳費年數(shù)比一開始就進入企業(yè)的同齡人少,因此退休后其養(yǎng)老金會低于企業(yè)同齡員工,再與留在機關(guān)的原同事相比,養(yǎng)老金差距會更大,所以只能放棄流動。這也是一旦進入公務(wù)員隊伍,很少愿意離開的一個重要原因。當然,如果勞動力從企業(yè)向機關(guān)流動,勞動力個人及其單位所繳納的保險費也無法轉(zhuǎn)移和攜帶。因此,改革現(xiàn)行的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度,建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系,是建立統(tǒng)一的勞動力市場、促進人力資源順暢流動和合理配置的前提條件,就像一開始把職工的養(yǎng)老責任從單位剝離出來,建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老制度,以促進全社會勞動力流動一樣,是市場經(jīng)濟體制的客觀要求。通過公務(wù)員養(yǎng)老制度改革,可以使不同性質(zhì)單位間的人員流動能夠通暢,至少消除了一些制度性障礙,從而促進全社會人才資源的最優(yōu)配置。而且,改革之后,當前棘手的事業(yè)單位改革也能夠順利進行下去。

總之,解決我國養(yǎng)老保險金缺口問題,首先要從發(fā)現(xiàn)和解決養(yǎng)老保險制度本身存在的問題入手,然后再考慮延遲退休等方面的辦法,現(xiàn)階段養(yǎng)老制度雙軌制比退休年齡的問題更大。所以,延遲退休的話題在過去幾年中此起彼伏,每次均遭到社會的激烈反對,原因是沒有理清楚當前問題的本與末。此前中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文接受新京報關(guān)于彈性退休話題的訪談時,也主張對目前的養(yǎng)老保險制度進行大幅度改革,以應對未來社會的養(yǎng)老金危機,否則只會形成私人部門和公共部門的沖突[11]。因此,解決未來社會養(yǎng)老保險缺口,減輕財政負擔問題,宜把公務(wù)員養(yǎng)老制度改革作為第一個切入點,然后,其他的改革才有可能一步步順利展開和實施。

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